Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 03/87 27 februari 2003
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
H B.V., te Apeldoorn, verzoekster,
gemachtigde: mr. J.V.M. de Jong, te Apeldoorn,
tegen
de Burgemeester van Apeldoorn, verweerder,
gemachtigde: G.L. ter Brugge,
waaraan voorts als partij deelneemt:
van 't S, te Duiven
gemachtigde: mr. W. van der Duin
1. De procedure
Bij brief van 2 januari 2003 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het vervatte in verweerders brief van 25 november 2002. Voorts heeft verzoekster eveneens bij brief van 2 januari 2003 de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij schrijven van 22 januari 2003 heeft verweerder zijn reactie op het verzoek aan de voorzieningenrechter doen toekomen.
Bij brieven van 3 februari 2003 zijn de K B.V. en van 't S in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 19 februari 2003, alwaar partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene plaatselijke verordening 2001 gemeente Apeldoorn (hierna: APV) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 2.3.3.2 Vergunning
(..)
2. Het verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
Artikel 2.3.3.3 Maximumstelsel speelautomatenhallen
Op grond van artikel 2.3.3.2, tweede lid, kan uitsluitend vergunning worden verleend voor het vestigen of exploiteren van:
a. maximaal drie speelautomaten in het deel van de gemeente dat de schil van de binnenstad vormt, zoals aangegeven is op de bij deze paragraaf behorende kaart;
b. maximaal twee speelautomatenhallen in dat deel van de gemeente dat buiten de schil van de binnenstad is gesitueerd.
Artikel 2.3.4.1 Aanvraag
1. De ondernemer dient de vergunning schriftelijk aan te vragen. De aanvraag dient vergezeld te gaan van de volgende bescheiden:
a. een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond, waarop is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en hoeveel kansspel- en/of behendigheidsautomaten worden opgesteld;
b. een bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel;
c. een verklaring, waaruit blijkt dat de ondernemer gerechtigd is over de ruimte te beschikken;
d. een verklaring, waaruit blijkt dat de ondernemer en/of leidinggevende(n) met goed gevolg hebben deelgenomen aan een gecertificeerde cursus op het terrein van de gokverslaving.
(..)
Artikel 2.3.4.2 Beslistermijn
Op de aanvraag wordt binnen dertien weken na de datum, waarop de aanvraag met de bijbehorende bescheiden is ontvangen, beslist.
Artikel 2.3.4.3
(..)
4. Aan de vergunning worden voorschriften en beperkingen verbonden, die in ieder geval betrekking hebben op:
a. het aantal (=maximaal 35) te plaatsen speelautomaten;
(..)
Artikel 2.3.4.5 Weigering
1. De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen, als bepaald in artikel 2.3.3.3 is verleend;
(..).".
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster heeft op respectievelijk 21 februari en 22 februari 2002 bij verweerder aanvragen ingediend voor twee vergunningen voor het vestigen en exploiteren in 2002 van speelautomatenhallen buiten de schil van de binnenstad (hierna: de buitenschil) op de percelen plaatselijk gemerkt A-straat te Apeldoorn en D-straat te Beekbergen.
- Bij besluiten van 16 mei 2002 heeft verweerder aan onderscheidenlijk aan D.K van de inrichting de K B.V. te Apeldoorn (hierna: de K) en - ten behoeve van de De K te Hoenderloo - aan mevrouw van 't S (hierna aan te duiden als De K) vergunning verleend voor het in 2002 exploiteren van een speelautomatenhal.
- Verzoekster heeft bij brief van 28 mei 2002 bij verweerder bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
- Bij brief van 29 mei 2002 heeft verzoekster aan de voorzieningenrechter van het College verzocht met betrekking tot de op 16 mei 2002 verleende vergunningen een voorlopige voorziening te treffen.
- Bij besluit van 11 juni 2002 heeft verweerder aan De K andermaal vergunning verleend voor het in 2002 exploiteren van een speelautomatenhal.
- Verweerder heeft bij besluit van 20 juni 2002 afwijzend beschikt op voormelde aanvragen van verzoekster. Bij brief van 17 juli 2002 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij brief van 17 juli 2002 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen voormeld besluit van 11 juni 2002.
- Bij brief van 17 juli 2002 heeft verzoekster aanvragen ingediend voor het verlenen van een vergunning voor het vanaf januari 2003 dan wel zoveel eerder als een rechterlijke uitspraak toelaat, vestigen en exploiteren van speelautomatenhallen op de percelen A-straat te Apeldoorn en/of D-straat te Beekbergen.
- Verzoekster heeft bij brief van 19 juli 2002 de voorzieningenrechter van het College verzocht met betrekking tot de besluiten van 11 en 20 juni 2002 een voorlopige voorziening te treffen.
- De vier verzoeken om een voorlopige voorziening zijn op 12 augustus 2002 ter zitting behandeld. Tijdens de zitting heeft verzoekster verzocht de behandeling aan te houden totdat op de verschillende bezwaarschriften zou zijn beslist, waarna de behandeling is aangehouden.
- Bij brief van 23 oktober 2002 heeft verweerder verzoekster voorgesteld de aanvragen van 17 juli 2002 aan te houden tot een definitieve beslissing op de bezwaarschriften van verzoekster is genomen.
- In reactie op deze brief heeft verzoekster verweerder bij brief van 8 november 2002 bericht te kunnen instemmen met een verlenging van de beslistermijn, mits haar aanvragen van 19 juli 2002 (bedoeld zal zijn: 17 juli 2002) als eerste aanvragen voor het jaar 2003 van kracht blijven en zij alle mogelijkheden krijgt haar aanvragen indien noodzakelijk aan te vullen c.q. toe te lichten.
- Bij brief van 25 november 2002 heeft verweerder het volgende meegedeeld:
" In uw bovenvermelde brief geeft u aan in te stemmen met het aanhouden van uw aanvraag ter verkrijging van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal totdat er een definitieve beslissing op uw bezwaarschrift is genomen, mits voornoemde aanvraag als eerst ingediende aanvraag van kracht blijft.
In verband hiermee deel ik u het volgende mee.
Sinds jaar en dag wordt een aanvraag ter verkrijging van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal als volgt behandeld.
De huidige vergunninghouders worden als eerste in de gelegenheid gesteld om de aan hen verleende vergunning te verlengen ofwel te wijzigen.
Indien een bestaande onderneming besluit dit niet te doen, valt er een plaats vrij voor een eventueel nieuwe ondernemer. Overigens wordt er, conform de bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening, voor maximaal 5 speelautomatenhallen een vergunning verleend.
Er wordt daaromtrent geen wachtlijst van ingekomen aanvragen bijgehouden.
Het vorenstaande is ook als zodanig door de vertegenwoordigster van de gemeente aangegeven tijdens de behandeling van het door u ingediende verzoek om een voorlopige voorziening bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
In de zich voordoende situatie houdt het in dat uw aanvraag als eerste in behandeling wordt genomen als er een bestaande ondernemer besluit de exploitatie van het bedrijf niet voort te zetten.
Ik neem aan u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.".
- Bij besluit van 3 december 2002 heeft verweerder de bezwaarschriften van verzoekster van 28 mei en 17 juli 2002 ongegrond verklaard.
- Verzoekster heeft bij brief van 2 januari 2003 beroep ingesteld tegen dit besluit.
- Bij brief van gelijke datum heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het vervatte in de brief van 25 november 2002.
- Bij brief van gelijke datum heeft verzoekster, onder verwijzing naar haar bezwaarschrift van 2 januari 2003, bij de voorzieningenrechter van het College een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht verweerder te verbieden om voor 2003 aan De K en/of de K een vergunning te verlenen als bedoeld in art. 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet op de Kansspelen en als bedoeld in artikel 2.3.4.2 APV (bedoeld zal zijn: artikel 2.3.3.2), totdat door het College in de bodemprocedure inzake het bezwaarschrift van 2 januari 2003 onherroepelijk uitspraak zal zijn gedaan, althans het verbod te laten gelden gedurende een zodanige periode als welke verzoeksters belangen vergen dan wel een zodanige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter onder de gegeven omstandigheden rechtens juist acht.
- Bij brief van 31 januari 2003 heeft gemachtigde van verzoekster de vier uit 2002 daterende verzoeken om een voorlopige voorziening ingetrokken.
3. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft - voor zover thans van belang - samengevat het volgende aangevoerd.
De inhoud van de brief van 25 november 2002 kan niet los worden gezien van de brieven van 23 oktober en 8 november 2002. Uit de brief van 25 november 2002 blijkt dat verweerder de voorwaarde die verzoekster in haar brief van 8 november 2002 aan haar instemming met verlenging van de beslistermijn heeft verbonden, niet accepteert. Dat is op zichzelf al voldoende om de brief van 25 november 2002 als een afwijzende beslissing op haar aanvragen van 17 juli 2002 om twee halvergunningen te beschouwen. Het rechtsgevolg van die brief is voor verzoekster dat zij, naast dat zij in het ongewisse wordt gelaten, pas nadat over de vergunningen aan De K en de K is beslist van verweerder verneemt dat de brief van 25 november 2002 als een weigering is te beschouwen, waardoor verzoekster voor een voldongen feit wordt geplaatst. De inhoud van de brief van 25 november 2002 is derhalve gelijk te stellen aan een afwijzing van de aanvragen van verzoekster. Verzoekster bestrijdt dan ook het standpunt van verweerder dat geenszins is medegedeeld dat de aanvraag van verzoekster niet in behandeling wordt genomen. Uit de uiteenzetting van de volgorde van in behandeling nemen, blijkt zonder meer dat de aanvraag van verzoekster niet in behandeling wordt genomen.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder is van mening dat zijn brief van 25 november 2002 een mededeling van feitelijke aard is. In deze brief heeft verweerder slechts meegedeeld hoe een aanvraag wordt behandeld in de gemeente Apeldoorn. Niet meegedeeld is dat de aanvraag om een exploitatievergunning niet in behandeling wordt genomen. Tegen de brief van
25 november 2002 kan dan ook geen bezwaar worden gemaakt.
5. Het standpunt van derde partij
Derde partij heeft gesteld dat inwilliging van het verzoek geen enkel belang dient en slechts volstrekt nodeloos de belangen van derde belanghebbenden zal schaden. Het verzoek dient dan ook vanwege het ontbreken van een belang te worden afgewezen. Daarnaast betwijfelt derde partij of verzoekster wel direct belanghebbende is bij de verleende vergunningen.
6. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag naar het rechtskarakter van het vervatte in het schrijven van 25 november 2002. Naar zijn oordeel kan de inhoud daarvan voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit worden gelijkgesteld. Hij overweegt dienaangaande als volgt.
Artikel 2.3.4.2 van de APV bepaalt dat binnen de 13 weken na de datum, waarop de aanvraag met bijbehorende bescheiden is binnengekomen wordt beslist.
Verweerder heeft ter zitting evenwel medegedeeld dat hij niet tot beslissing is overgegaan en zelfs niet heeft geverifieerd of de aanvragen compleet waren, omdat de aanvragen niet voor inwilliging vatbaar zouden zijn indien de vergunningen van de huidige exploitanten van de twee halvergunningen in de buitenschil zouden worden verlengd. Hoewel de APV geen voorziening kent ter verlenging van de termijn van 13 weken staat deze bepaling naar voorlopig oordeel niet in de weg aan een verlenging op verzoek van de aanvrager. Deze zou anders immers zijn aanvrage tijdelijk in dienen te trekken teneinde de feitelijke verlenging te bewerkstelligen. Aangenomen mag worden dat de regelgever niet heeft beoogd zodanige praktijk te bewerkstelligen.
Verweerder heeft verzoekster bij brief van 23 oktober 2002 voorgesteld de termijn van 13 weken te verlengen tot zal zijn beslist op haar bezwaarschriften inzake verweerders beslissingen op de voor 2002 ingediende aanvragen. Verzoekster heeft, zo blijkt uit haar brief van 8 november 2002, slechts onder voorwaarde ingestemd met dit voorstel. Hoewel het schrijven van 25 november 2002 op dit punt geen expliciete overwegingen bevat, kan dit schrijven niet anders worden opgevat dan als een afwijzing van deze voorwaarde. Door deze afwijzing komt aan de instemming van verzoekster bij de verlenging van de beslistermijn geen betekenis meer toe, zodat verweerder, mede gelet op de verstreken tijd sinds het indienen van de aanvragen, gehouden was alsnog - en wel op korte termijn - een beslissing te nemen. Uit de brief van 25 november 2002 valt evenwel niet anders af te leiden dan dat verweerder hiertoe niet zou over gaan. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is derhalve sprake van een schriftelijke weigering een beslissing op de aanvragen te nemen. Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt zo'n weigering voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Voor de stelling van verzoekster dat het schrijven van 25 november 2002 dient te worden gezien als een definitieve afwijzing van de aanvragen valt in deze brief geen aanknopingspunt te vinden.
De voorzieningenrechter stelt derhalve vast dat sprake is van een ontvankelijk bezwaar en dat hem de bevoegdheid toekomt een voorlopige voorziening te treffen, mits naar zijn oordeel sprake is van een spoedeisend belang dat dit vergt.
Uit vorenstaande overwegingen volgt dat verzoekster aanspraak kan maken op een beslissing op haar aanvragen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft ze daar ook een voldoende spoedeisend belang bij. Aangezien verweerder vooralsnog nalaat zo'n beslissing te nemen en kennelijk ook niet voornemens is op korte termijn hiertoe over te gaan, ziet de voorzieningenrechter dan ook aanleiding om verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op te dragen dit alsnog te doen. Bij het bepalen van de termijn waarbinnen dit besluit dient te worden genomen, heeft de voorzieningenrechter het volgende meegewogen.
De APV van verweerders gemeente geeft met betrekking tot het verlenen van halvergunningen het volgende beeld. Verweerder komt de bevoegdheid toe vergunning te verlenen aan een maximum aantal hallen, welke ook nog een door verweerder te bepalen maximum aantal speelautomaten mogen plaatsen. Er is sprake van een aantal verplichte weigeringsgronden. De aan verweerder gelate discretionaire ruimte is aldus ruim. Hij is geenszins gehouden in geval van aanvragen een halvergunning te verlenen, ook al is het maximum aantal hallen nog niet bereikt. Evenmin is hij gehouden tot verbinding van een voorwaarde aan een vergunning, inhoudende plaatsing van het maximum aantal speelautomaten of tot plaatsing van kansspelautomaten. Er is derhalve geen sprake van dat de beslissing op een aanvrage een gebonden beschikking zou zijn. Het enige waartoe verweerder is gehouden, is te beslissen op een aanvrage en wel binnen 13 weken. Tevens is hij gehouden ter voorbereiding op zodanige beslissing zo nodig de aanvrager in de gelegenheid te stellen de aanvrage aan te vullen. Wanneer verweerder nu, zoals hier, wordt geconfronteerd met een aantal aanvragen ter verkrijging van een halvergunning in de buitenschil dat het maximum aantal voor deze categorie te boven gaat ligt het, gelet op het in artikel 2.3.3.3 van de APV neergelegde maximumstelsel en de daarmee samenhangende weigeringsgrond van artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV voor de hand dat verweerder de vier aanvragen, in casu de twee van verzoekster en de aanvragen - inmiddels ingediend - van De K en de K in samenhang beoordeelt en beslist waarbij ook de eerder door verzoekster geformuleerde bezwaren tegen vergunningverlening aan laatstgenoemden mede een rol dienen te spelen. Het is hierbij ook aan verweerder om te bepalen of en zo ja welk gewicht hij toekent aan de omstandigheid dat een verzoek(st)er reeds eerder over een halvergunning beschikt(e). Wanneer aldus wordt beslist is het voor diegenen, aan wie geen halvergunning wordt verleend ook mogelijk om, indien hun belangen rechtstreeks bij die besluiten zijn betrokken, tegen de beslissingen tot verlening van de halvergunningen aan anderen bezwaar te maken, teneinde te voorkomen dat die vergunningen formele rechtskracht verkrijgen, hetgeen de afdoening van hun eigen aanvragen in de door hen gewenste zin zou kunnen frustreren. De eventuele aanvulling van de aanvragen en de samenhangende beoordeling rechtvaardigen naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder voor het nemen van een beslissing een termijn van acht weken na verzending van deze uitspraak wordt gegund.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster onvoldoende belang bij het uitvaardigen van verboden als door haar gevraagd. Verzoekster komt, gelet op het vorenoverwogene, immers als gevolg van dergelijke verboden niet eerder in aanmerking voor een halvergunning als door haar gevraagd en heeft het zelf in de hand om te voorkomen dat de verlening van een halvergunning aan een ander, voor zover haar belangen hier rechtstreeks bij zijn betrokken, een definitief karakter krijgt.
Al hetgeen verzoekster overigens heeft verzocht, wordt derhalve afgewezen.
De voorzieningenrechter ziet voorts aanleiding te bepalen dat het door verzoeksters betaalde griffierecht door verweerder wordt vergoed, onder veroordeling van verweerder in de proceskosten aan de zijde van verzoekster. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 322,--, waarbij 1 punt is toegekend voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en het gewicht van de zaak is bepaald op licht (0,5), met een waarde per punt van € 322.
7. De beslissing
De Voorzieningenrechter
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe in dier voege dat verweerder wordt opgedragen binnen acht weken na
de datum van verzending van de uitspraak te beslissen op de aanvrager van verzoekster;
- wijst het verzoek voor het overige af;
- bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien
euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van verzoekster, vastgesteld op € 322,-- (zegge:
driehonderdtweeentwintig euro).
Aldus gewezen door mr. D. Roemers in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2003.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer