Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/230 21 februari 2003
18050 Elektriciteitswet 1998
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. M.R. het Lam, advocaat te 's-Gravenhage,
tegen
de Directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energie (tot 1 augustus 2000: de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet), te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr. R.A. van der Oord en ir. A.W.R. Vrolijk, beiden werkzaam bij de dienst voornoemd,
aan welk geding als derde belanghebbende partij is deelgenomen door
C, te D,
gemachtigde: ir. J. Janssen.
1. De procedure
Op 23 januari 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 december 2001.
Bij dat besluit heeft verweerder onder meer het bezwaarschrift van appellante tegen zijn besluit van 14 maart 2001 tot wijziging van de Netcode ongegrond verklaard.
Appellante heeft bij brief van 21 februari 2002 de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 28 maart 2002 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Daarbij heeft hij het College verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van een van die stukken.
Bij beschikking van 6 januari 2003 heeft het College geoordeeld dat het verzoek om beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Appellante heeft geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend, zodat het College niet mede op grondslag van vermeld stuk uitspraak zal doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 31, eerste lid, aanhef en onder f, van de Elektriciteitswet 1998 luidt als volgt:
"De gezamenlijke netbeheerders zenden aan de directeur van de dienst een voorstel voor de voorwaarden met betrekking tot:
(…)
f. de kwaliliteitscriteria waaraan netbeheerders moeten voldoen met betrekking tot hun dienstverlening, welke in ieder geval betrekking hebben op te hanteren technische specificaties, het verhelpen van storingen in het transport van elektriciteit, de klantenservice en het voorzien in compensatie bij ernstige storingen."
Artikel 36, eerste lid, van genoemde wet luidt:
"1. De directeur van de dienst stelt de tariefstructuren en voorwaarden vast met inachtneming van:
a. het voorstel van de gezamenlijke netbeheerders als bedoeld in artikel 27, 31 of 32 en de resultaten van het overleg, bedoeld in artikel 33, eerste lid,
b. het belang van het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functioneren van de elektriciteitsvoorziening,
c. het belang van de bevordering van de ontwikkeling van het handelsverkeer op de elektriciteitsmarkt,
d. het belang van de bevordering van het doelmatig handelen van afnemers en
e. het belang van een goede kwaliteit van de dienstverlening van netbeheerders."
Artikel 39, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 luidt:
"1. Netbeheerders zenden de directeur van de dienst voor 1 november van elk jaar een rapportage omtrent de naleving door hen van de kwaliteitscriteria, bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdeel f."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 23 maart 2000 hebben de gezamenlijke netbeheerders bij verweerder een voorstel ingediend met betrekking tot de kwaliteitscriteria, bedoeld in artikel 26, eerste lid, sub f (thans artikel 31, eerste lid, sub f) van de Elektriciteitswet 1998.
- Bij brief van 3 mei 2000 heeft appellante in het kader van de procedure, bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb, haar zienswijze met betrekking tot het voorstel aan verweerder toegezonden.
- Bij besluit van 4 juli 2000 heeft verweerder de netbeheerders verzocht het voorstel te wijzigen.
- Op 19 september 2000 hebben de netbeheerders een gewijzigd voorstel toegezonden.
- Bij besluit van 14 maart 2001 heeft verweerder de artikelen 6.1 en 6.3 van de Netcode - voorzover hier van belang - als volgt vastgesteld.
"6.1 Rapportage
6.1 1 De netbeheerder zendt aan de directeur DTe jaarlijks voor 1 november een verslag van de mate waarin hij het kalenderjaar daarvoor erin is geslaagd om de kwaliteitscriteria na te leven, waaraan zijn dienstverlening moet voldoen.
6.1.2 Het in 6.1.1 genoemde verslag bevat een overzicht van de frequentie en de gemiddelde duur van de onderbreking van de transportdienst op het net van de netbeheerder gedurende het genoemde kalenderjaar, onderscheiden naar de onderbrekingen van de transportdienst bij aangeslotenen op een spanningsniveau tot en met 1kV, van 3 tot 25 kV, van 25 tot en met 50 kV, van 110 en 150 kV en van 220 en 380 kV.
6.1.3 Het in 6.1.1 genoemde verslag bevat een overzicht van de jaarlijkse uitvalsduur gedurende het genoemde kalenderjaar, onderscheiden naar onderbrekingen van de transportdienst bij aangeslotenen op een spanningsniveau tot en met 1 kV, van 3 tot 25 kV, van 25 tot en met 50 kV, van 110 en 150 kV en van 220 en 380 kV.
6.1.4 Het in 6.1.1 genoemde verslag bevat, voor zover van toepassing, een overzicht van de naleving van de kwaliteitscriteria met betrekking tot de technische specificaties in 3.2.1.
6.1.5 Het in 6.1.1 genoemde verslag bevat een overzicht per kwaliteitscriterium van de realisatie van de uitvoering van het gestelde onder 6.2.
6.1.6 Het in 6.1.1 genoemde verslag bevat een overzicht van de kosten van de uitvoering van het gestelde onder 6.3.
(…)
6.3 Compensatie bij ernstige storingen
6.3.1 De netbeheerder betaalt, uitgezonderd de in 6.3.2 genoemde omstandigheden, aan aangeslotenen op zijn net bij wie de transportdienst langer dan 4 uur ten gevolge van een storing wordt onderbroken, bij de eerstvolgende jaar - respectievelijk maandafrekening een compensatievergoeding ter hoogte van het hieronder genoemde bedrag:
d. per aansluiting van een verbruiker die op basis van 3.7.2 van de Tarievencode is ingedeeld in categorie a bedraagt de compensatievergoeding per onderbreking NLG 75,-;
e. per aansluiting van een verbruiker die op basis van 3.7.2 van de Tarievencode is ingedeeld in categorie b of c, bedraagt de compensatievergoeding per onderbreking NLG 2000,-;
f. per aansluiting van een verbruiker die op basis van 3.7.2 van de Tarievencode is ingedeeld in categorie d, bedraagt de compensatievergoeding per onderbreking NLG 0,75 per kW gecontracteerd met een maximum van NLG 200.000,-.
6.3.2 De in 6.3.1 genoemde verplichting geldt niet, wanneer een onderbreking van de transportdienst zijn oorsprong vindt in het net van een andere netbeheerder dan wel het gevolg is van een automatische afschakeling van belasting of een handmatige afschakeling van belasting op verzoek van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet.
(…)"
- Hiertegen heeft onder meer appellante een bezwaarschrift ingediend.
- Appellante is op 10 augustus 2001 terzake van haar bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit luidt, voorzover hier van belang, als volgt.
"27. Ten aanzien van het bezwaar tegen het ontbreken van meer eisen aan het verslag dat de netbeheerder op grond van artikel 6.1.1 van het bestreden besluit jaarlijks aan de Directeur DTe wordt gezonden, merkt de Directeur DTe op dat niet is op voorhand gebleken dat aan het verslag de voorgestelde aanvullende eisen gesteld dienen te worden om zijn toezichthoudende taak te kunnen uitvoeren.
28. Gewezen zij in dit verband dat in de artikelen 6.1.2 en 6.1.3 van het besluit is bepaald dat in het verslag onderscheid wordt gemaakt naar de spanningsniveaux waarop de storingen zich hebben voorgedaan. Naar de verwachting van de Directeur DTe komen de inhoudelijke eisen zoals in paragraaf 6.1 van het bestreden besluit worden gesteld, de transparantie en de waarde van de rapportage voldoende ten goede.
29. Ten aanzien van het bezwaar dat compensatie pas verschuldigd is na onderbreking van de transportdienst gedurende tenminste vier uur in plaats van na twee uur, merkt de Directeur DTe het volgende op.
30. Het uitgangspunt van de E wet 98 is het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch functioneren van de elektriciteitsvoorziening.
31. Dat neemt niet weg dat in uitzonderlijke gevallen een onderbreking van de transportdienst kan plaatsvinden. Om de netbeheerders een stimulans te geven om het risico hiervan zo veel mogelijk te beperken, kunnen afnemers aanspraak maken op een compensatievergoeding bij een onderbreking van de transportdienst.
32. De voorwaarde dat de transportdienst gedurende vier uur dient te zijn onderbroken, is gebaseerd op de ervaring dat veruit de meeste storingen binnen die periode verholpen kunnen worden. Het verkorten van de periode naar bijvoorbeeld twee uur, zou niet tot gevolg hebben dat de storing sneller zal zijn verholpen. De tijd om de storing geografisch te lokaliseren en fysiek te bereiken, kan niet wezenlijk sneller worden uitgevoerd dan binnen vier uur. Het verkorten van de periode na welke de afnemer aanspraak kan maken op een compensatievergoeding, zal dan ook niet de doelstelling van de bestreden bepaling dienen. In het oog dient gehouden te worden dat het in het bestreden besluit niet gaat om een schadevergoeding aan de afnemer maar om een prikkel aan de netbeheerder om de netten goed te onderhouden en een adequate organisatie voor het herstel van het transport bij een onderbreking op te zetten. Gelet op het vorenstaande ziet de Directeur geen aanleiding om de tijdsperiode genoemd in artikel 6.3.1 van het bestreden besluit te verkorten.
33. Voor de hoogte van de compensatiebedragen geldt eveneens dat een verhoging van deze bedragen er naar de verwachting van de Directeur DTe niet toe zal leiden dat de storing sneller of zorgvuldiger zal worden verholpen. Er is naar de mening van de Directeur DTe geen reden te veronderstellen dat van de bedragen zoals die thans zijn vastgesteld onvoldoende prikkel uitgaat om storingen in het transport van elektriciteit spoedig te verhelpen."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante acht het onjuist dat de netbeheerders bij hun rapportage omtrent de naleving van de kwaliteitscriteria niet per netvlak behoeven te rapporteren, maar kunnen volstaan met een aggregatie van storingen over meerdere netvlakken. Aldus biedt de rapportage de politiek en de afnemers onvoldoende inzicht in de mate waarin de kwaliteitscriteria worden nageleefd. De mogelijkheden voor de afnemers om te kiezen voor een aansluiting op een netvlak waarop zich minder storingen voordoen worden hierdoor beperkt. Voorts is het noodzakelijk dat de netbeheerders in hun rapportage aangeven welke maatregelen zij voornemens zijn te treffen indien zij niet voldoen aan de kwaliteitseisen.
Verweerder heeft, door zich op het standpunt te stellen dat de in paragraaf 6.3 van de Netcode neergelegde compensatieregeling er toe strekt een prikkel te verschaffen aan de netbeheerders tot doelmatig handelen, een onjuist uitgangspunt gehanteerd. De in de Elektriciteitswet 1998 voorgeschreven regeling strekt er toe in geval van niet naleving van de kwaliteitscriteria de nadelen voor de afnemers zodanig te beperken dat ook bij niet-naleving van die criteria de dienstverlening kan worden gekwalificeerd als voldoende. Er dient verband te bestaan tussen de mate waarin de kwaliteitscriteria niet worden nageleefd en de hoogte van de compensatie. De termijn van vier uur die geldt alvorens de in paragraaf 6.3 van de Netcode voorgeschreven compensatiebedragen worden uitgekeerd is daarom te lang en de uit te keren bedragen zijn, in het bijzonder voor het bedrijfsleven, te laag. Veeleer zou een relatie moeten worden gelegd met frequentie en duur van de storingen.
Ook wanneer de compensatieregeling beschouwd zou moeten worden als een doelmatigheidsprikkel zijn de uit te keren bedragen onvoldoende om de netbeheerders te prikkelen de kwaliteitscriteria na te leven. Daarbij komt dat de compensatieregeling slechts betrekking heeft op de snelheid waarmee storingen worden verholpen. Op het overigens naleven van de kwaliteitscriteria, waaronder het in goede conditie houden van het net, is de regeling niet van invloed.
5. De beoordeling van het geschil
Het College staat voor de beantwoording van de vraag of moet worden geoordeeld dat verweerder, in het licht van de door hem in aanmerking te nemen belangen, in het bijzonder de belangen, genoemd in artikel 36, eerste lid sub d en e van de Elektriciteitswet 1998, de betrokken bepalingen van de Netcode niet heeft kunnen vaststellen zoals hij heeft gedaan.
Te dezen wordt in de eerste plaats opgemerkt dat voor de rechter bij de beoordeling van voorschriften als deze niet als criterium dient te gelden wat de meest gewenste inhoud daarvan zou zijn, maar of de bij de vaststelling van het voorschrift gemaakte keuzes zich verdragen met hetgeen voortvloeit uit de wet en de beginselen van behoorlijk bestuur. Met inachtneming van dit criterium kunnen de door appellante opgeworpen grieven niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Met betrekking tot de eerste grief wordt overwogen dat in de artikelen 6.1.2 en 6.1.3 van de Netcode de verplichting is opgenomen om te rapporteren per spanningsniveau. Van de zijde van verweerder en van de derde belanghebbende is ter zitting benadrukt dat deze wijze van rapporteren nauwelijks minder informatie verschaft dan een rapportage op netvlakniveau, omdat in de meeste gevallen spanningsniveau en netvlakniveau per netbeheerder samenvallen. De door appellante gevreesde aggregatie van storingen per netbeheerder zal zich in verband daarmee, aldus verweerder, niet of slechts in zeer geringe mate voordoen.
Mede gezien het vorenstaande kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat verweerder heeft gehandeld in strijd met een wettelijk voorschrift of beginsel van behoorlijk bestuur door, bij het vaststellen van de verplichting van de netbeheerders om rapport uit te brengen, die verplichting niet uit te breiden tot de verplichting te rapporteren op netvlakniveau. Het College acht in dit verband van belang dat ten tijde van het bestreden besluit nog geen evaluatie van de effecten van de wijze van rapporteren had plaatsgevonden. Het gaat er van uit dat, indien gaandeweg zou blijken dat afnemers door de gekozen wijze van rapporteren in betekenende mate benadeeld worden, alsnog tot een aanpassing van de desbetreffende verplichting wordt besloten.
Voorts heeft verweerder in de Netcode, anders dan appellante wil, niet de verplichting opgenomen voor de netbeheerders om aan te geven welke maatregelen getroffen zullen worden om eventuele tekortkomingen bij de naleving van kwaliteitscriteria in de toekomst te voorkomen. Het College is niet gebleken dat verweerder, door een bepaling als bedoeld achterwege te laten een besluit heeft genomen dat zich niet verdraagt met artikel 31, eerste lid, aanhef en onder f, of artikel 39, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998. Evenmin heeft het College aanknopingspunten kunnen vinden voor het oordeel dat verweerder, gelet op de belangen die ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 door hem in acht genomen dienen te worden, niet met achterwegelating van een bepaling als verlangd door appellante tot vaststelling van het betrokken onderdeel van de Netcode heeft kunnen besluiten.
Met betrekking tot de in hoofdstuk 6.3 neergelegde bepalingen wordt het volgende op overwogen.
Partijen zijn het erover eens dat bedoelde bepalingen er niet toe strekken te voorzien in vergoeding van als gevolg van storingen geleden schade en dat dit met de bij amendement op artikel 31, eerste lid, aanhef en sub f, aangebrachte aanvulling ook niet is beoogd. Toekenning van compensatie laat de mogelijkheid van civielrechtelijke aansprakelijkstelling bij storingen onverlet. Verschil van mening bestaat echter over de vraag of en zo ja op welke wijze in de desbetreffende voorschriften een relatie had moeten zijn gelegd tussen de vergoeding en het ten gevolge van de storing door de afnemers ondervonden ongemak.
In de opvatting van verweerder dient de (dreiging van de) verplichting compensatiebedragen uit te keren er enkel op gericht te zijn handelen of nalaten van de netbeheerders, waardoor storingen ontstaan die niet in vier uur (kunnen) worden opgelost, zo veel mogelijk te voorkomen. Voor de hoogte van de compensatiebedragen is, haar verweerder ter zitting heeft uiteengezet, aansluiting gezocht bij de gemiddelde omvang van het gedeelte van de elektriciteitsrekening dat op het netbeheer betrekking heeft, zodat er een zeker verband is met het gebruik dat de afnemer maakt van het net en de mate waarin de netbeheerder jegens die afnemer zijn verplichtingen nakomt. In de opvatting van appellante dient voorop te staan dat als een storing zich voordoet een tegemoetkoming wordt verschaft die gerelateerd is enerzijds aan omvang en frequentie van de storingen, anderzijds aan het voor de individuele (categorieën van) afnemers ontstane ongemak.
Ook al zouden andere keuzes denkbaar zijn, ook voor wat betreft dit onderdeel van de Netcode geldt dat het College tot geen ander oordeel kan komen dan dat niet is gebleken dat verweerders keuze voor de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de verplichting in een compensatieregeling te voorzien, onrechtmatig is. Dat geldt zowel voor de interpretatie die verweerder heeft gegeven aan het begrip "ernstige storing" als voor de hoogte van de uit te keren bedragen.
Appellante heeft betoogd dat uit recente publicaties in de pers en uitlatingen van de derde belanghebbende moet worden afgeleid dat storingen in de elektriciteitsvoorziening zich frequenter voordoen en langduriger zijn dan voorheen. Zij verbindt daaraan de conclusie, dat de compensatiebedragen de netbeheerders in onvoldoende mate stimuleren en storingen te voorkomen. Wat hiervan zij, uit een en ander kan niet de conclusie worden getrokken dat indertijd het besluit van verweerder om de compensatieregeling vast te stellen als hij heeft gedaan zodanig onverantwoord was, dat hij daartoe gelet op de ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 in aanmerking te nemen belangen in redelijkheid niet had kunnen komen.
Aangezien niet is gebleken dat het bestreden besluit onrechtmatig is, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. C.J. Borman en mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R.P.A. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.A. Rozenbrand