Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
Nrs. AWB 02/268 t/m 02/272 14 februari 2003
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting
en premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaken van:
1. A B Holding B.V., gevestigd te C,
2. A Projectmanagement B.V., gevestigd te C,
3. Schildersbedrijf D E B.V., gevestigd te E,
4. A Glas- en Schilderwerken Exploitatie B.V., gevestigd te B,
5. Schildersbedrijf F G B.V., gevestigd te G,
appellanten,
gemachtigde: G.F. Gijsberti Hodenpijl, bedrijfsadviseur te Oisterwijk,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr I.A.M. van Nieuwkerk en mr D.N.Th. van der Weerd, beiden werkzaam bij verweerders agentschap Senter.
1. De procedure
Op 29 januari 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen vijf besluiten van verweerder van 20 december 2001.
Bij die besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen intrekkingen van de aan appellanten verstrekte S&O-verklaringen ongegrond verklaard.
Op 5 maart 2002 is een aanvullend beroepschrift ingekomen.
Op 13 mei 2002 is een verweerschrift ingekomen.
Op 3 januari 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Appellanten hebben daarbij verzocht het onderzoek ter zitting op een latere datum voort te zetten. Het College heeft het onderzoek op 3 januari 2003 gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De relevante bepalingen van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: de Wva) luidden ten tijde van de besluitvorming in de onderhavige zaken als volgt:
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
m. speur- en ontwikkelingswerk: door een S&O-inhoudingsplichtige, dan wel een S&O-belastingplichtige, systematisch georganiseerde en in Nederland verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek of de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudingsplichtige onderscheidenlijk de S&O-belastingplichtige technisch nieuwe:
1°. fysieke producten;
2°. onderdelen van fysieke producten;
3°. fysieke productieprocessen;
4°. onderdelen van fysieke productieprocessen;
5°. programmatuur of
6°. onderdelen van programmatuur,
alsmede daaraan voorafgaand in Nederland verricht haalbaarheidsonderzoek;
(…)
p. S&O-verklaring: de door Onze Minister van Economische Zaken op de voet van artikel 24 aan een S&O-inhoudingsplichtige of een S&O-belastingplichtige afgegeven verklaring betreffende speur- en ontwikkelingswerk.
Artikel 22
(…)
7. De inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven houdt een overeenkomstig bij ministeriële regeling vast te stellen regels ingerichte administratie bij met betrekking tot het verrichte speur- en ontwikkelingswerk, de daarbij betrokken werknemers en het door hen ter zake genoten loon.
Artikel 24
(…)
7. (…) Een S&O-verklaring kan tevens worden ingetrokken indien blijkt dat de in artikel 25 bedoelde administratie niet voldoet aan het bij of krachtens dat artikel bepaalde. De bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een verklaring vervalt door verloop van vijf jaren na de dagtekening van de verklaring.
(…)
Artikel 25
De S&O-inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven houdt een overeenkomstig bij ministeriële regeling van Onze Minister van Economische Zaken vast te stellen regels ingerichte administratie bij met betrekking tot de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk en de uren welke de daarbij betrokken werknemers hebben besteed aan het speur- en ontwikkelingswerk. (…) "
Artikel 2 van de Uitvoeringsregeling administratieve voorschriften S&O-vermindering (hierna: de Uitvoeringsregeling) luidt als volgt:
"De S&O-inhoudingsplichtige of S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven dient een zodanige administratie bij te houden dat daaruit uiterlijk twee maanden na afloop van het kalenderkwartaal waarin werkzaamheden zijn verricht waarop de verklaring betrekking heeft op eenvoudige en duidelijke wijze zijn af te leiden:
a. de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk;
b. het aantal uren dat de betrokken werknemers, dan wel de betrokken S&O-belastingplichtige aan het verrichte speur- en ontwikkelingswerk per project hebben besteed."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluiten van 29 april 1999 heeft verweerder de werkzaamheden die appellanten onder 1, 2 en 3 hadden voorgenomen met hun projecten "Loopbrug", "Laksystemen" en "Transportwagen" en de appellanten onder 4 en 5 met hun project "Laksystemen", aangemerkt als speur- en ontwikkelingswerk in de zin van de S&O-regeling en terzake S&O-verklaringen verstrekt.
- Op 20 september 2000 heeft verweerders projectadviseur H een bedrijfsbezoek gebracht aan appellanten sub 1 en 2, waarbij tevens de aanvragen van de andere bedrijven zijn betrokken. Van dit bezoek is rapport uitgebracht, waarin, voorzover hier van belang, het volgende is vermeld:
"Ik leg uit dat het doel van het bezoek is vast te stellen dat de uitgevoerde werkzaamheden overeenkomstig de omschrijving uit het aanvraagformulier en de aanvullende informatie zijn. (…)
PA Laksystemen
We nemen de PA door van de laksystemen. De PA bestaat hoofdzakelijk uit besprekingsverslagen en testrapporten. Ik geef aan dat ik uit de getoonde stukken niet kan afleiden dat de aard en de omvang van de werkzaamheden overeenkomen met de aanvraag en de opgegeven loonsom. Er blijkt niet uit dat er projectmatig overleg is geweest tussen de Agroep en Akzo Nobel over de aanvraag opgenomen onderwerpen. Er is kennelijk alleen sprake van klachtenmelding en -afhandeling. Ik geef aan dat niet blijkt uit de PA dat er van een ontwikkelingstraject sprake is, terwijl in de aanvraag en de toelichting erop duidelijk is opgegeven dat er sprake zou zijn van eigen ontwikkeling door de A-groep.
(…)
PA Loopbrug
De PA bestaat uit summiere schetsen en uit een kant en klare tekening. Er is op de schetsen en de tekeningen niet aangegeven wie ze heeft gemaakt en wanneer ze zijn gemaakt. Ik geef aan dat ik uit de summiere schetsen en uit de tekening niet haal dat er sprake is geweest van een ontwikkelingstraject. Ik haal er ook niet uit dat de aard en de omvang van de werkzaamheden volgens de in de aanvraag opgegeven werkzaamheden en de als S&O geschreven uren is.
(…)
PA Transportwagen
De PA bestaat uit schetsen en verslagen. Ik bekijk de schetsen en zeg dat ik daaruit niet het ontwikkelingstraject kan afleiden en dat ik niet kan zien wat de technische knelpunten zijn geweest. Ik vraag om het nader uit te leggen maar krijg geen inhoudelijk antwoord omdat de aanvrager vindt dat het geen zin heeft om het nader uit te leggen. De aanvrager vindt mij bevooroordeeld.
Urenadministratie
Ik heb de UA ingezien: Maandstaten per medewerker met de uren per project/dag. Op de UA worden geen specifieke werkzaamheden genoemd. De maandstaten zijn uitgewerkt op A4-formaat. Ik vraag naar het ontstaan van de staten. Deze zijn ontstaan vanuit staten die door de medewerkers in het klad worden ingeleverd. Ik vraag of ik een aantal van deze kladstaten mag inzien. Er wordt mij gezegd dat het nu wat moeilijk is om de staten te vinden, er zullen mij kopieën worden nagezonden.
De uren zijn geschreven door directieleden, schilders, hoofd administratie en technisch uitvoerend personeel. Er wordt mij verzekerd dat al deze personen een bijdrage leveren aan het S&O, welke bijdrage wordt mij per persoon niet duidelijk gemaakt.
(…)
Afsluiting
Ik geef aan dat ik van mening ben dat ik uit het bezoek en uit de administratie niet haal dat er S&O is uitgevoerd.
Ik vraag of ik de administratie (2 ordners) ter inzage mee mag nemen om de inhoud op kantoor nog eens goed te bestuderen. Het wordt door het bedrijf niet toegestaan (…)"
- Bij brief van 12 oktober 2000 heeft verweerder de directeur van appellante sub 1 onder meer verzocht om alsnog de relevante kopieën van zijn administratie toe te zenden. Hierbij is vermeld dat deze brief ook betrekking heeft op de S&O-aanvragen van de andere appellanten.
- Appellanten hebben hun projectadministratie op 9 november 2000 overgedragen aan Senter.
- Blijkens telefoonnotities van 8 december 2000, 9 januari 2001 en 19 februari 2001 heeft verweerders projectadviseur H op die data contact opgenomen met appellanten met de vraag hoe hij de overgedragen projectadministratie kan teruggeven.
- Bij besluiten van 4 juli 2001 heeft verweerder de desbetreffende S&O-verklaringen ingetrokken.
- Hiertegen hebben appellanten bij afzonderlijke, gelijkluidende brieven van 17 juli 2001 bezwaar gemaakt.
- Op 10 oktober 2001 heeft terzake een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het standpunt van verweerder
Bij de bestreden, inhoudelijk gelijkluidende besluiten heeft verweerder de intrekkingen van de S&O-verklaringen gehandhaafd. Hiertoe is onder meer het volgende overwogen:
"(…)
Voor het project 'Laksystemen' heb ik u een S&O-verklaring verstrekt voor die werkzaamheden zoals deze tijdens de aanvraagfase zijn beschreven, namelijk het (mede) ontwikkelen van nieuwe laksystemen en het ontwikkelen van nieuwe verwerkingsgereedschappen, zoals hierboven weergegeven. Uit de door u getoonde projectadministratie blijkt echter niets van een ontwikkelingstraject voor nieuwe laksystemen. Uit de projectadministratie blijkt dat u diverse bestaande lakken hebt getest en dat u de resultaten daarvan in testrapporten hebt vastgelegd: 'zeer goed, goed, matig of slecht'. Uit uw administratie blijkt niet wat er met deze testresultaten is gedaan, door wie en wanneer. Er blijkt bijvoorbeeld niet uit dat er aanpassingen aan de lakken zijn gedaan en dus ook niet welke aanpassingen. Er blijkt met andere woorden niet uit dat er ontwikkelingswerkzaamheden zijn uitgevoerd ten aanzien van de geteste laksoorten, niet door u en evenmin door derden (AKZO NOBEL). Ook is er geen samenwerkingsovereenkomst met AKZO NOBEL waaruit zou kunnen blijken welke ontwikkelingsactiviteiten er zijn uitgevoerd en wie welk deel van de werkzaamheden voor zijn rekening neemt. Tijdens de hoorzitting heb ik u naar de verandering van de laksamenstelling(en) gevraagd. U heeft u mij toen geen stukken uit de projectadministratie kunnen tonen waaruit een technisch inhoudelijke ontwikkeling ten aanzien van nieuwe lakken blijkt.
(…)
Voor het project 'Loopbrug' is in de projectadministratie correspondentie aanwezig met I Techniek, een tekening, schetsen en verslagen van S&O-bijeenkomsten. Voor het project 'Transportwagen' zijn schetsen en verslagen van S&O-bijeenkomsten aanwezig. Voor beide projecten geldt dat uit de getoonde stukken niet op eenvoudige en duidelijke wijze uw eigen S&O-
werkzaamheden zijn af te leiden. Uit de verslagen van de S&O-bijeenkomsten blijkt alleen dat er over onderwerpen inventariserend is gesproken. Niet blijkt echter welke concrete S&O-werkzaamheden zijn verricht of welke technische knelpunten zijn opgelost, door wie en op welke manier.
De enkele tekeningen en schetsen zijn veelal ongedateerd en er is niet aangegeven wie ze gemaakt heeft. Ook indien deze, zoals door u mondeling is gesteld, door een van uw medewerkers (te weten J) zijn vervaardigd, geeft dit onvoldoende inzicht om daaruit te kunnen concluderen dat de A Groep de genoemde ontwikkelingswerkzaamheden in 1999 heeft verricht. (…)
Het moet voor mij dus in alle gevallen op eenvoudige wijze mogelijk te zijn om te controleren of die werkzaamheden zijn uitgevoerd waarvoor ik een S&O-verklaring heb afgegeven. Reeds eerder heb ik over de stukken uit uw projectadministratie opgemerkt dat daaruit niet kan worden afgeleid dat u de tijdens de aanvraagfase beschreven ontwikkelings- werkzaamheden daadwerkelijk heeft verricht. Gelet hierop voldoet uw projectadministratie niet aan de gestelde wettelijke verplichtingen. Dat u volgens eigen zeggen wel over tastbare bewijzen zoals modellen en proto's beschikt, ontslaat u niet van de wettelijke verplichting om een deugdelijke projectadministratie bij te houden. Verder kunnen uit de urenadministratie wel namen en uren worden afgeleid maar daaruit blijkt niet welke (ontwikkelings)werkzaamheden deze personen hebben verricht.
(…)
Ik merk (…) op dat het intrekken van een beschikking een zware sanctie is, waaraan zeer zorgvuldige besluitvorming vooraf moet gaan. Dit kost tijd. Ik betreur het echter dat het zo lang geduurd heeft voordat de beschikking is verzonden. Overigens speelde hierbij ook mee dat lange tijd niet duidelijk was welke intermediair de A Groep vertegenwoordigde. Deze onduidelijkheid was ook de oorzaak dat het terugsturen van de project administratie lang op zich liet wachten.
(…)
Bevoegdheid tot intrekken
(…) Ik heb ervoor gekozen een vast en eenduidig beleid ten aanzien van de intrekking of weigering van een S&O-verklaring te voeren. Bij een controlebezoek wordt nagegaan of de werkzaamheden waarvoor een S&O-verklaring is afgegeven daadwerkelijk zijn uitgevoerd. De aanwezigheid van de vereiste uren- en projectadministratie is hierbij van groot belang, omdat het de enige mogelijkheid is om te controleren of dat het geval is. Wanneer hieruit niet blijkt dat er S&O-werkzaamheden zijn verricht, zal in principe de verklaring worden ingetrokken.
Ook in dit geval acht ik, na afweging van alle belangen, waaronder ook het financiële belang van de S&O-inhoudingsplichtige, de intrekking van de S&O-verklaring gerechtvaardigd.
(…)"
Ten verweer is er onder meer op gewezen dat de Belastingdienst en verweerder ieder hun eigen verantwoordelijkheid en een eigen controletaak hebben.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroepen - samengevat - het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Er was een uitvoerige projectadministratie aanwezig, met een goede onderbouwing en deugdelijke rapportages en tekeningen/schetsen en dergelijke. Aan de eisen waaraan de projectadministratie en de urenregistratie moet voldoen, is derhalve voldaan. Ook de fiscus heeft bij zijn onderzoek in september 1999, dat betrekking had op het jaar 1998, maar waarbij ook is gekeken naar S&O-werk over 1999, geen op- of aanmerkingen gemaakt over de door appellanten gevoerde projectadministratie.
Pas negen maanden na het bedrijfsbezoek van 20 september 2000 zijn de intrekkingsbeschikkingen aan appellanten toegezonden, hetgeen als onbehoorlijk bestuur moet worden aangemerkt. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat bij Senter geldt dat geen bericht goed bericht is. Dit betekent dat indien na een bedrijfsbezoek geen reactie van Senter volgt, projectadministraties per definitie akkoord zijn bevonden, aldus appellanten.
De projectadministratie is pas vier maanden na ter handstelling daarvan aan verweerder, na diverse verzoeken van appellanten, aan appellanten teruggestuurd, waardoor de voortgang van de projecten, die in het jaar 2000 doorliepen, is gestagneerd.
De bezwaarcommissie heeft niet zelf inhoudelijk (technisch) de feiten getoetst. Aangenomen moet worden dat deze commissie zich technisch heeft laten leiden door medewerkers van Senter en dus niet als deskundige zelf een objectief oordeel heeft gegeven. Dit moet als onbehoorlijk bestuur worden gekwalificeerd. In dit verband is er voorts op gewezen dat verweerder de gang van zaken niet correct heeft weergegeven, veronderstellingen dat derden aan de projecten hebben gewerkt niet correct zijn en verweerder het feit dat verslagen en rapporten duidelijk door de A Groep zijn gemaakt en als zodanig zijn uitgevoerd, ten onrechte als onwaar beschouwt.
Ter zitting heeft de gemachtigde van appellanten verzocht om een nadere zitting teneinde A, directeur van appellanten (hierna: A), in de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens aan te leveren, betreffende de inhoudelijke kant van de projecten en van de uitgevoerde werkzaamheden en de technische ontwikkelingen. Ter onderbouwing van dit verzoek heeft de gemachtigde van appellanten gesteld dat A tijdens de hoorzitting in bezwaar niet in de conditie was om de zaken optimaal naar voren te brengen en dat hetgeen hij bij die gelegenheid naar voren heeft gebracht, door Senter niet is begrepen.
5. De beoordeling
5.1 Het College heeft geen grond gezien het onderzoek te schorsen of te heropenen zoals ter zitting is verzocht door de gemachtigde van appellanten.
Niet valt in te zien, en appellanten hebben ook niet gesteld, dat het hen redelijkerwijs onmogelijk is geweest in de loop van het vooronderzoek van het College schriftelijk aan te voeren hetgeen A voornoemd tijdens de bezwaarprocedure niet, of naar zijn mening niet met vrucht, naar voren heeft kunnen brengen.
Evenmin ziet het College in hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd, grond voor het oordeel dat het onderzoek niet volledig is geweest. Hierbij neemt het College mede in aanmerking dat de intrekkingen van de S&O-verklaringen, zoals deze bij de bestreden besluiten zijn gehandhaafd, grondslag vinden in een gebrekkige projectadministratie en niet in de inhoud van de projecten.
5.2 Het College overweegt dat verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat de door appellanten overgelegde administratie te summier is om te voldoen aan de in artikel 25 Wva juncto artikel 2 van de Uitvoeringsregeling neergelegde verplichting een administratie bij te houden waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk en de daaraan bestede uren zijn af te leiden.
Verweerder was ingevolge artikel 24, zevende lid, van de Wva dan ook bevoegd tot intrekking van de S&O-verklaringen, verstrekt bij besluiten van 29 april 1999.
Dat de fiscus over de projectadministratie geen op- of aanmerkingen heeft gemaakt, zoals appellanten hebben gesteld, laat verweerders conclusie onverlet. Immers, de controle door de belastingdienst doet aan de bevoegdheid van verweerder niet af, aangezien verweerder terzake van de uitvoering van de Wva een eigen verantwoordelijkheid en een eigen controletaak heeft, hem toegekend vanwege de hiervoor benodigde specifieke, technische expertise, zoals het College eerder heeft overwogen bij uitspraak van 13 maart 2002, nr. AWB 00/993 t/m 00/997, bij partijen bekend.
5.3 De grief van appellanten, dat de intrekkingsbesluiten pas negen maanden na het controlebezoek aan appellanten zijn toegezonden, en dat mocht worden aangenomen dat projectadministraties akkoord waren bevonden toen na het bedrijfsbezoek van 20 september 2000 geen reactie van Senter volgde, faalt reeds bij gebreke aan feitelijke grondslag. Verweerders projectadviseur H heeft immers tijdens dat bedrijfsbezoek zijn twijfel laten blijken over de door appellanten gevoerde projectadministratie. Appellanten konden er dan ook niet zonder meer van uitgaan dat deze projectadministratie akkoord was bevonden.
Bovendien behoorde de projectadministratie van appellanten aan de wettelijke vereisten te voldoen op het moment waarop bedoeld bedrijfsbezoek plaatsvond. Op de juistheid van verweerders conclusie dat appellanten op dat moment niet hadden voldaan aan hun desbetreffende verplichting, is niet van invloed hetgeen appellanten na het bedrijfsbezoek door het uitblijven van de intrekkingsbesluiten hebben gedaan of nagelaten.
5.4 De grief van appellanten betreffende de late terugzending van de overgelegde projectadministratie treft geen doel, reeds omdat de vertraging van de terugzending is veroorzaakt doordat appellanten herhaaldelijk hebben nagelaten verweerder, die reeds enkele weken na overlegging van de projectadministratie initiatief nam voor terugzending, desgevraagd te antwoorden op welke wijze zij de projectadministratie geretourneerd wilden hebben.
5.5 De grief van appellanten dat de bezwaarcommissie niet zelf inhoudelijk en technisch de feiten heeft getoetst, en hetgeen appellanten in dit verband verder hebben aangevoerd, treft geen doel nu de intrekking van de S&O-verklaringen grondslag vindt in een gebrekkige projectadministratie en niet in de inhoud van de projecten.
5.6 Uit het vorenoverwogene volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2003.
w.g. M.J. Kuiper w.g. W.F. Claessens