Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/88 11 februari 2003
13730 Wet tarieven gezondheidszorg
Overige instellingen
Uitspraak in de zaak van:
de Gemeentelijke Gezondheidsdienst van de Gemeente Eindhoven, gevestigd te Eindhoven, appellante,
gemachtigde: mr. drs. E.C.M. Wagemakers, advocaat te Breda,
tegen
College tarieven gezondheidszorg (Ctg), te Utrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. M.B. de Witte-Van den Haak, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Op 31 januari 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 december 2000.
Bij dat besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen een op grond van de Wet tarieven gezondheidszorg (Wtg) gegeven tariefbesluit van 5 april 2000, verzonden op 10 mei 2000, nr. 240-0960-00-1, zoals gewijzigd bij tariefbesluit van 21 augustus 2000, verzonden op 23 augustus 2000, nr. 240-0960-00-3, ongegrond verklaard.
Bij brief van 28 maart 2001 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Onder dagtekening 14 januari 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft op 19 november 2002 plaatsgehad. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht. Namens verweerder waren tevens aanwezig geweest mr. H.H.M. Debets en drs. J.W. van Manen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Tot 1996 gold voor het ambulancevervoer een bekostigingssystematiek, waarbij - kort gezegd - achteraf werd afgerekend op basis van aanvaardbare werkelijke kosten. Na een overgangstermijn van twee jaar is voor deze sector per 1 januari 1998 een budgetbekostigingssystematiek ingevoerd, waarbij jaarlijks op voorhand de voor de ambulancediensten beschikbare budgetten worden bepaald op basis van productieafspraken met de lokale verzekeraars over het verwachte aantal ritten en kilometers. Hieraan ten grondslag liggen de, op basis van de door de ambulancediensten verstrekte gegevens, vastgestelde basis- en normbudgetten van die diensten, alsmede de voor hen vastgestelde herallocatie. Kort samengevat is (-) het basisbudget het op basis van de begroting voor 1997 berekende budget, (-) het normbudget het volgens de nieuwe systematiek berekende budget en (-) de herallocatie het verschil tussen die twee budgetten. De aldus vastgestelde herallocatie wordt, afhankelijk of dit positief of negatief is, aan het basisbudget toegevoegd, dan wel daarop in mindering gebracht.
Evengeschetst budgetmodel ligt besloten in de Richtlijn budgettering ambulancediensten 1998 (Richtlijn IV-349), die verweerder heeft vastgesteld in zijn vergadering van 17 november 1997 en door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is goedgekeurd bij besluit van 9 december 1997. De Richtlijn bepaalt onder meer welke kostensoorten bij de berekening van evenbedoelde budgetten in aanmerking worden genomen, alsmede welke uitgangspunten daarbij worden gehanteerd. Daarnaast bevat de Richtlijn definities van gehanteerde begrippen, onder meer van het begrip "fasering herallocatie", dat als volgt is gedefinieerd:
" De herallocatie wordt toegevoegd aan de aanvaardbare kosten met een maximum van plus of min 2% van het normbudget per jaar. Voor 1998 geldt dat per 1 januari 1998 plus of min 1% van het normbudget aan de aanvaardbare kosten wordt toegevoegd. Per 1 juli 1998 wordt opnieuw een stap van plus of min 1% van het normbudget aan de aanvaardbare kosten toegevoegd."
Onder toezending van onder meer de Richtlijn, heeft het Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg (COTG; thans verweerder) bij circulaire van 25 november 1997, kenmerk: JM/ive/IV/97/240/c4, de directies van de ambulancediensten en de ziektekostenverzekeraars geïnformeerd over de inhoud van die richtlijn en over de wijze waarop de invoering daarvan zal plaatsvinden. In deze circulaire is eveneens aangekondigd dat in 1998 nader onderzoek en evaluatie van de effecten van het budgetmodel zal plaatsvinden.
Op 27 oktober 1998 is het rapport "Beschikbaarheid bekostigd? Mogelijkheden voor aanpassing van de budgetsystematiek ambulancezorg" uitgebracht. Dit rapport bevat een evaluatie van het budgetmodel zoals dat in 1998 gold, alsmede voorstellen voor een verdere verbetering van het budgetmodel. De onderzoekers hebben geconcludeerd dat de werking van het model op onderdelen onvoldoende voldoet aan de vooraf geformuleerde doelstellingen en dat sprake was van grote misverstanden bij de instellingen over de doelstellingen en de werking van het model.
Bij circulaire van 16 december 1998, kenmerk: JM/kh/I/98/61c, heeft het COTG medegedeeld dat naar aanleiding van voormeld rapport met landelijke organisaties technisch overleg zou plaatsvinden over de wijze van aanpassing van het bestaande model. In deze circulaire is voorts aangegeven dat onder meer besloten is de totale herallocatie voor 1999 te bevriezen en dat het de bedoeling is om per 1 januari 2000 over te gaan tot een herzien budgetmodel.
In het rapport d.d. 25 maart 1999 "Beschikbaarheid en ritten bekostigd" is in opdracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een budgetallocatiemodel voor ambulancediensten ontwikkeld. Leidend waren daarbij de criteria voor goede ambulancezorg: kwalitatief goede zorg, tijdig en tegen een redelijke prijs.
Bij circulaire van 25 oktober 1999, kenmerk: JM/ive/I/99/37c, zijn de directies van ambulancediensten, de directies van Centrale posten ambulancevervoer en zorgverzekeraars geïnformeerd over de met ingang van 1 januari 2000 geldende Beleidsregel budgettering ambulancediensten 2000 (beleidsregel IV-432). Met deze beleidsregel zijn individuele ambulancediensten op standplaatsniveau getypeerd. In de tarieven wordt rekening gehouden met het gebied waar de ambulances rijden. Voorts is de bevriezing van de herallocatie, zoals deze in 1999 voor alle genormeerde onderdelen had gegolden, met ingang van 1 januari 2000 beëindigd. De jaarlijkse herallocatie is gemaximeerd op plus of min 2% van het totaal genormeerde budget. Bij de bepaling van de totale herallocatie met ingang van 1 januari 2000 worden de herallocatie-effecten uit 1998 en 1999 betrokken.
Op 28 maart 2000 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede aan verweerder, opdracht gegeven tot het verrichten van onderzoek naar de vraag of het macrobudget voor de ambulancezorg toereikend was om verantwoorde zorg te kunnen leveren.
Bij circulaire van 4 juli 2000, kenmerk: JM/st/I/00/24c, heeft verweerder de besturen van de ambulancediensten en de zorgverzekeraars mededeling gedaan van zijn besluit van 19 juni 2000 om de negatieve herallocaties die zijn vastgesteld bij de invoering van het nieuwe budgetmodel 2000 te bevriezen totdat de uitkomsten van voormeld onderzoek bekend zouden zijn en een besluit over het macrokader ambulancezorg zou zijn genomen. Het vorenstaande is neergelegd in de Beleidsregel aanpassingen aanvaardbare kosten 2000 (ambulance en CPA) (beleidsregel IV-430), welke beleidsregel terugwerkt tot 1 januari 2000.
Op 27 juni 2001 is een gezamenlijk rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, de Inspectie voor de Gezondheidszorg en verweerder uitgebracht, getiteld "Niet zonder zorg, Een onderzoek naar de doelmatigheid en kwaliteit van de ambulancezorg". Naar aanleiding van dit rapport heeft verweerder besloten met ingang van 2002 de herallocatie voort te zetten in combinatie met andere maatregelen voortvloeiend uit dit rapport.
In 2002 is besloten de bevroren herallocaties voor de jaren 2000 en 2001 geheel te laten vervallen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is houdster van een vergunning voor het verrichten van ambulancevervoer.
- Samen met enkele zorgverzekeraars heeft appellante in maart 2000 bij verweerder een tariefverzoek voor het jaar 2000 ingediend.
- Naar aanleiding van dit verzoek heeft verweerder op 5 april 2000 bij tariefbeschikking, nr. 240-0960-00-1, inclusief rekenstaat, tarieven voor ambulanceritten vastgesteld, die door appellante met ingang van 1 mei 2000 rechtsgeldig in rekening kunnen worden gebracht. Deze beschikking is op 7 april 2000 aan appellante toegezonden.
- Bij brief van 27 april 2000, aangevuld bij brief van 19 mei 2000, heeft appellante bezwaar gemaakt tegen deze tariefbeschikking.
- Bij brief van 6 juli 2000 heeft verweerder appellante verzocht mede te delen of zij naar aanleiding van het besluit van verweerder van 19 juni 2000 tot bevriezing van de bij de invoering van het nieuwe budgetmodel 2000 vastgestelde negatieve herallocaties, haar bezwaarschrift van 27 april 2000 wenst te handhaven.
- Bij brief van 15 augustus 2000 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder om de negatieve herallocaties te bevriezen.
- Op 21 augustus 2000 heeft verweerder een tariefbeschikking, nr. 240-0960-00-3, inclusief rekenstaat, betreffende tarieven voor ambulanceritten vastgesteld, die door appellante met ingang van 1 september 2000 rechtsgeldig in rekening kunnen worden gebracht. In deze tariefbeschikking is de bevriezing van de negatieve herallocaties verwerkt in de aanvaardbare kosten. Deze beschikking is op 23 augustus 2000 aan appellante toegezonden.
- Op 24 augustus 2000 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren gehoord.
- Bij brief van 3 oktober 2000 heeft verweerder te kennen gegeven dat het bezwaarschrift van appellante d.d. 27 april 2000 geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit tot bevriezing van de negatieve herallocaties voor 2000.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep, voorzover hier van belang, het volgende naar voren gebracht.
Ondanks de omstandigheid dat de toepassing van de Beleidsregel budgettering ambulancezorg 2000 op het door haar bestreden onderdeel (de negatieve herallocaties) bij de tariefbeschikking van 21 augustus 2000 is bevroren, heeft appellante de onderhavige beroepsprocedure voortgezet omdat zij niet als gevolg van de wijze waarop de besluitvorming bij verweerder verloopt, beperkt wil worden in haar mogelijkheden om over haar bezwaren ten aanzien van de budgetteringsmaatregelen een rechterlijk oordeel te verkrijgen, indien dat in de toekomst nodig zou zijn.
Appellante wenst niet op enig moment overvallen te worden door het argument dat zij bepaalde principiële bezwaren tegen de in voormelde beleidsregel toegepaste kostensystematiek niet langer naar voren zou kunnen brengen, omdat zij dat in het verleden had dienen te doen naar aanleiding van tariefbeschikkingen die qua systematiek gebaseerd waren op het desbetreffende bestreden beleid.
Ter zitting heeft appellante ter onderbouwing van haar standpunt dat het in de Beleidsregel budgettering ambulancezorg 2000 neergelegde budgetsysteem niet werkt, betoogd dat bij haar sprake is van oplopende exploitatietekorten, dat deze tekorten mede zijn veroorzaakt door de bevriezing van het aantal standplaatsen, alsmede dat de kwaliteit van de geboden zorg ontoereikend is.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder is van mening dat met zijn besluit om de negatieve herallocatiestappen voor het budgetjaar 2000 - dat in deze procedure voorwerp van geschil is - en het budgetjaar 2001 definitief geen doorgang te laten vinden, het belang voor appellante aan de onderhavige procedure is komen te ontvallen. Weliswaar is het systeem van de herallocatie niet terzijde gesteld, doch voor de thans aan de orde zijnde tariefbeschikking heeft dat geen enkel effect. Bedoeld belang voor appellante zou eerst weer ontstaan op het moment dat zij met een werkelijk negatieve herallocatie zou worden geconfronteerd. Op dat moment kan zij haar argumenten tegen een systeem van herallocatie alsnog aan de orde stellen.
5. De beoordeling
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of appellante belang heeft bij een oordeel van het College over het bestreden besluit. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
Appellante heeft op 31 januari 2001 beroep ingesteld. De gronden van dit beroep richten zich voornamelijk tegen de in de Beleidsregel budgettering ambulancezorg 2000 opgenomen mogelijkheid om bij tariefbeschikking negatieve herallocaties van het normbudget vast te stellen, en tegen de gevolgen daarvan. Ten tijde van het instellen van dit beroep had verweerder de toepassing van deze negatieve herallocatiestappen voor het jaar 2000 bevroren. Hierbij bleef de mogelijkheid bestaan van het later alsnog toepassen van deze negatieve herallocaties. Tijdens de beroepsprocedure heeft verweerder echter definitief besloten de negatieve herallocaties bij toepassing van het budgetmodel voor 2000 (en 2001) definitief niet te effectueren.
Aangezien aldus de door appellante gevreesde negatieve gevolgen van toepassing van dit budgetmodel voor het jaar 2000 niet meer zijn te duchten, moet worden geoordeeld dat appellante geen belang meer heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit.
Bij de beoordeling van het onderhavige beroep betrekt het College niet het eerst ter zitting door appellante aangevoerde argument dat bij haar, mede als gevolg van de invoering van het haars inziens niet werkende budgetmodel 2000, sprake is van oplopende financiële tekorten die verband houden met de bevriezing van de standplaatsentoewijzing in 1999. Naar het oordeel van het College zou het in aanmerking nemen van dit argument, waarop verweerder niet adequaat heeft kunnen reageren, in strijd zijn met de beginselen van een goede procesorde. Gesteld noch gebleken is dat het voor appellante niet mogelijk was dit argument in een eerdere fase van de procedure naar voren te brengen.
Gelet op het vorenstaande dient appellante niet-ontvankelijk te worden verklaard in haar beroep.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Het College neemt daarbij in aanmerking dat het belang van appellante bij de onderhavige beroepsprocedure eerst is komen te vervallen met de hangende deze procedure door verweerder in 2002 genomen stappen tot definitieve bevriezing van de negatieve allocaties voor het jaar 2000 (en 2001). Derhalve kan niet met vrucht worden gesteld dat appellante haar beroep nodeloos heeft ingediend.
Rekening houdend met de omstandigheid dat het onderhavige beroepschrift nagenoeg gelijktijdig met vrijwel gelijkluidende beroepschriften van drie andere belanghebbenden is ingediend tegen nagenoeg identieke besluiten van verweerder, alsmede dat in bedoelde vier zaken (AWB 01/87, AWB 01/88, AWB 01/89 en AWB 01/97) rechtsbijstand is verleend door éénzelfde gemachtigde, en gelet op bijlage C1 bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, worden deze kosten begroot op 1 (verzoekschrift) + 1 (zitting ) x 1 (gewicht) : 4 (samenhangende zaken) x € 322,-- = € 161,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart appellante niet-ontvankelijk in haar beroep;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 161,-- (zegge:
honderd-een-en--zestig euro) en te vergoeden aan appellante door de Staat;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 204,20 (zegge: tweehonderd-vier euro en
twintig cent), zijnde het equivalent van het destijds betaalde griffierecht ten bedrage van f 450,--, wordt vergoed door de
Staat.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2003.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener