Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/797 22 januari 2003
11020 Boswet
Compensatie herplantplicht
Uitspraak in de zaak van:
Kuba B.V., te Sterksel, appellante,
vertegenwoordigd door haar directeur J.H.M. Kursten,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. B.T. Goerdat.
1. De procedure
Op 9 oktober 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 augustus 2001, waarbij het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van een verzoek om compensatie als bedoeld in het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962, ongegrond wordt verklaard.
Op 16 januari 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaats gevonden op 6 november 2002, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor het geven van inlichtingen was aan de zijde van verweerder aanwezig ing. H. Kars, werkzaam bij de provincie Noord-Brabant.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 3 van Pro de Boswet luidt als volgt:
"Artikel 3
1. De eigenaar van grond, waarop een houtopstand, anders dan bij wijze van dunning, is geveld of op andere wijze tenietgegaan, is verplicht binnen een tijdvak van drie jaren na de velling of het tenietgaan van de houtopstand te herbeplanten volgens regelen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen.
2. De in het vorige lid bedoelde eigenaar is tevens verplicht beplanting die niet is aangeslagen binnen drie jaren na de herbeplanting te vervangen.
3. De in de voorgaande leden bedoelde eigenaar kan aan Onze Minister een verklaring vragen, inhoudende dat de door hem voorgestelde herbeplanting voldoet aan de regelen, krachtens het eerste lid gesteld."
Artikel 2 van Pro het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962, houdende regelen ten aanzien van de verplichting tot herbeplanting, bedoeld in artikel 3 van Pro de Boswet (hierna: het Koninklijk Besluit), luidt als volgt:
"Artikel 2
1. Aan de verplichting tot herbeplanting, bedoeld in artikel 3 van Pro de Boswet, moet worden voldaan door beplanting van de grond, waarop zich de gevelde houtopstand bevond, of van andere grond, voor zover Onze Minister hiertoe toestemming heeft verleend.
2. Onze Minister verleent de in het eerste lid bedoelde toestemming, tenzij:
a. de grond die de eigenaar wil beplanten gelegen is in een ander gebied dan dat waar zich de gevelde houtopstand bevond;
b. de grond die de eigenaar wil beplanten van mindere kwaliteit is dan die waarop zich de gevelde houtopstand bevond;
c. de grond die de eigenaar wil beplanten een kleinere oppervlakte heeft dan die waarop zich de gevelde houtopstand bevond;
d. de gevelde houtopstand deel uitmaakte van een boskern;
e. andere belangen, welke verband houden met de bodemproduktie, hierdoor zouden worden geschaad.
3. Op grond van bijzondere omstandigheden kan Onze Minister ook in de in het tweede lid genoemde gevallen de in het eerste lid bedoelde toestemming verlenen. Aan deze toestemming kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
4. Voor de toepassing van het bepaalde in het tweede lid, aanhef en onder a, verdeelt Onze Minister bij regeling het Rijk in gebieden."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 30 november 1998 is door appellante een verzoek om compensatie gedaan als bedoeld in artikel 2 van Pro het Koninklijk Besluit, waarbij appellante verzocht aan de verplichting tot herbeplanting van 6.00 are op het perceel H 45 te Heeze te mogen voldoen door beplanting van 34.37 are op het perceel Strampoy G 502.
- Ter motivering van bovenvermeld verzoek voerde appellante het volgende aan:
"Met het compenseren van de te ontstane herplantplicht worden de volgende positieve effecten bereikt.
1. Het vervangende bos komt op betere grond.
2. Het vervangende bos sluit aan bij het natuurgebied Aneven.
3. Het te vervallen gedeelte geeft ruimte voor diversiteit.
4. Door vernatting kan een rijkere fauna ontstaan op het te vervangen deel."
- Dit verzoek is op 24 december 1998 door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij afgewezen omdat het compensatieperceel niet voldeed aan de eis dat het compensatieperceel deel uitmaakt van dezelfde boskern als het gevelde perceel.
- Tegen het besluit van 24 december 1998 heeft appellante bij brief van 4 februari 1999 bezwaar gemaakt.
- Op 27 oktober 1999 heeft de Afdeling bezwaarschriften van verweerder een hoorzitting gehouden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het besluit van verweerder van 28 augustus 2001 tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante houdt onder meer het volgende in:
"U heeft op 4 februari 1999 een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van de teammanager van LASER (…) van 24 december 1998. Ik kan aan uw bezwaren tegemoet komen.
(…) Ter mitigatie van de herplantplicht is in het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962 de mogelijkheid van compensatie geschapen, waardoor het in een aantal gevallen mogelijk wordt om ter vervanging van een gevelde houtopstand een ander perceel in te planten. Zo dient het ter compensatie aangeboden bosperceel in hetzelfde gebied te liggen als het gevelde bosperceel en zal ten minste even groot moeten zijn. Verder mag de grond niet van mindere kwaliteit zijn dan de grond van het gevelde bosperceel. (…) Verder is mijn beleid erop gericht om bospercelen op elkaar te laten aansluiten zodat er in principe ook geen compensatie wordt verleend als het te verdwijnen bosperceel deel uitmaakt van een zogenaamde boskern. Dit om een verdere versnippering van het Nederlandse bosareaal te voorkomen. In het kader van de Boswet is een boskern een min of meer aaneengesloten houtopstand met in totaal een oppervlakte van circa 5 ha of meer bos.
(…)
Nu vastgesteld is dat het te vellen bosperceel deel uitmaakt een zogenaamde boskern, kan er op grond van het Koninklijk Besluit in principe geen compensatie van de herplantplicht worden verleend, tenzij er ingevolge artikel 2, derde lid, van het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962 sprake is van een bijzondere omstandigheid. (…) Dat u als gevolg van dit besluit niet op een evenwichtige wijze gestalte kan geven aan een goede exploitatie van uw agrarische bedrijf is voor mij geen reden (…) compensatie op een ander perceel toe te staan. Noch het feit dat de herplant dan zou geschieden aansluitend op een andere boskern noch het feit dat als gevolg van de voorgenomen velling de intrinsieke waarde van het bosperceel in het gebied kan stijgen, zijn voor mij omstandigheden die een afwijking van het bepaalde in artikel 2, tweede lid, onderdeel d, van het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962 rechtvaardigen.
(…) De Boswet kent geen specifieke bepalingen met betrekking tot de kwaliteit van de houtopstand, maar wel dient het ter compensatie te beplanten perceel ten minste gelijkwaardig te zijn aan het te vellen bosperceel. Ik ben dan ook van mening dat uw bezwaren met betrekking tot de betere kwaliteit van zowel de terug te planten houtopstand als de bodem en uw plannen voor een alternatieve inrichting van het te vellen bosperceel geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 2, derde lid, van het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962.
(…)
Met betrekking tot de doelstellingen van de Boswet ben ik in tegenstelling tot u van mening dat de Boswet niet alleen gericht is op de kwantitatieve instandhouding van het Nederlandse bosareaal, maar zich ook ten doel stelt het Nederlandse bosareaal in kwalitatieve zin te bewaken. Onderdeel van een kwalitatieve bescherming is onder andere het behoud van gronden, die geruime tijd als bosgrond in gebruik zijn en die een ongestoorde ontwikkeling van het bodemleven hebben gekend. In dit verband stel ik dan ook vast dat het bepaalde in artikel 2, tweede lid, de onderdelen b en e uitsluitend toezien op de kwalitatieve instandhouding van het Nederlandse bosareaal en derhalve kan ik ter bescherming van de kwaliteit van het Nederlandse bosareaal een verzoek tot compensatie weigeren.
Overigens deel ik u mede dat uit uw aanvraag niet blijkt dat u voornemens bent 0,34 ha meer bos terug te planten dan dat u voornemens was te vellen. Niettemin is het terugplanten van een wat grotere oppervlakte bos voor mij geen reden om het onderhavige besluit te herzien; het is namelijk geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 2, derde lid, van het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962.
(…)
Geconcludeerd dient te worden dat de door u aangevoerde feiten en omstandigheden afzonderlijk noch in samenhang met elkaar van zodanig gewicht zijn dat het belang van de instandhouding van het Nederlandse bosareaal zou moeten wijken. Ook overigens is mij niet gebleken van dergelijke feiten of omstandigheden."
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan nog toegevoegd dat een ecologische verbetering van de boskern waarvan de gevelde houtopstand deel uitmaakt, c.q. heeft gemaakt geen bijzondere omstandigheid is in de zin van het Koninklijk Besluit, welke grondslag kan zijn voor compensatie elders dan in of aan deze boskern. Verweerders beleid is er mede op gericht te voorkomen dat bos versnipperd wordt, c.q. gaat "wandelen". Dit beleid strookt met artikel 2, lid 2 onder d, van het Koninklijk Besluit. Plannen als van appellante komen vaker voor; zij zijn niet als bijzonder aan te merken. Indien plannen als het plan van appellante als bijzondere omstandigheden in de zin van het Koninklijk Besluit zouden worden aangemerkt zou de handhaving van verweerders beleid in gevaar komen.
Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat bedrijfsactiviteiten geen bijzondere omstandigheid zijn op grond waarvan compensatie wordt verleend.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In de beslissing op bezwaar wordt aan appellante toegezegd dat aan haar bezwaren tegemoet kan worden gekomen. Deze toezegging dient gestand te worden gedaan.Verweerder past door het nemen van het bestreden besluit de Boswet verkeerd toe. De Boswet beoogt het bosareaal in stand te houden. Door aan appellante de door haar gewenste compensatie toe te staan wordt dit doel niet alleen verwezenlijkt maar wordt het bosareaal uiteindelijk met 34.37 are uitgebreid. Op de plaats van de te vellen houtopstand zal een sloot worden aangelegd. Het betreft een strook van 10 meter breed op een afstand van 5 meter van de buitenzijde van het bosperceel. Het talud wordt tot in het water beplant met wilg en els. Aan beide zijden van de sloot worden opnieuw hoog opgaande bomen geplant. Zulks houdt in dat de kronen boven het ca. 10 meter brede water alsnog zullen sluiten. Uiteindelijk zal het areaal bos dus uitgebreid worden met een perceel, dat gelijk is aan de grootte van het te herbeplanten perceel.
De Boswet eist dat de kwaliteit van de te herbeplanten grond minstens gelijkwaardig is aan die van de grond waarop de velling plaats vindt. Hiermee kan niet bedoeld zijn dat de herbeplanting altijd plaats dient te vinden op bosgrond omdat alsdan compensatie per definitie onmogelijk zou zijn. Bedoeld is derhalve een gelijkwaardige groeiplaats. De voor compensatie beoogde grond is van betere kwaliteit dan de grond waarop de velling plaats vindt. Deze laatste grond is als gevolg van daling van de waterstand sterk verdroogd. De compensatiegrond is zeer goed vochthoudend. De grond waarop de velling plaats vindt is eerst vanaf midden van de jaren 50 gebruikt voor de productie van mijnhout door beplanting met grove den van laag genetisch materiaal. Er is geen sprake van een bosgrond die ouder is dan 50 jaar.
Anders dan verweerder overweegt is er compensatie verleend voor te verdwijnen bospercelen die deel uitmaken van een boskern.
Het bestreden besluit berust op een onjuiste feitelijke grondslag. De beoordeling van het te compenseren en voor compensatie beoogde perceel is ontoereikend en dus onjuist geweest. Aldus wordt tekort gedaan aan de bescherming van de kwaliteit en omvang van het Nederlandse bosareaal.
De bestemming van het te vellen perceel is houtproductie en recreatie. Deze functies worden gediend door de verbetering van de waterhuishouding van het perceel. Appellante heeft van het waterschap reeds toestemming voor de aanleg van de retentiesloot waarmee wordt bevestigd dat de sloot past binnen de functies en doelstellingen van de waterhuishouding. De verbetering van de waterhuishouding is derhalve een feit. Dit feit vormt een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 2, derde lid, van het Koninklijk Besluit.
Het voor compensatie beoogde perceel maakt onderdeel uit van een boskern met grote omvang en hoge natuurwaarde. Het heeft een qua bosontwikkeling vele malen betere potentie. Natuurmonumenten wil het perceel gaarne in eigendom verwerven vanwege voornoemde potentie. Ook dit is een bijzondere omstandigheid.
5. De beoordeling van het geschil
Aan appellante kan worden toegegeven dat in de eerste alinea van het bestreden besluit staat "Ik kan aan uw bezwaren tegemoet komen". Nu echter uit het bestreden besluit overigens overduidelijk blijkt dat en waarom verweerder het bezwaar van appellante ongegrond acht, is hier naar het oordeel van het College sprake van een ook voor appellante duidelijk kenbare verschrijving. Van een rechtens te honoreren toezegging is derhalve geen sprake.
Tussen appellante en verweerder bestaat geen verschil van mening met betrekking tot de vraag of het te compenseren perceel behoort tot een zogenoemde boskern. Ook het College is op grond van de stukken, waaronder een door appellante ter zitting overgelegde luchtfoto, tot dit oordeel gekomen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 2, tweede lid, onder d, van het Koninklijk Besluit was verweerder derhalve gehouden aan appellante de door haar gevraagde toestemming te weigeren tenzij sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dit artikel onder lid 3.
Verweerder heeft in het bestreden besluit, in het verweerschrift en ter zitting gesteld dat zijn beleid in deze erop is gericht te voorkomen dat bos gaat "wandelen", weshalve hij in beginsel slechts compensatieverzoeken honoreert indien gecompenseerd wordt aan of in de boskern waartoe het te vellen perceel behoort. Niet gezegd kan worden dat verweerder niet in redelijkheid tot vaststelling van een beleid als hier geschetst heeft kunnen komen. Nu vast staat dat appellante compensatie heeft gevraagd op een stuk grond niet gelegen aan of in de boskern waarvan het te vellen perceel deel uitmaakte kon verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om compensatie in beginsel in redelijkheid ongegrond verklaren, evenwel onverminderd eventuele andere bijzondere omstandigheden die tot afwijzing van dat beleid zouden nopen.
Dienaangaande overweegt het College met betrekking tot de door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheden het volgende.
Appellante stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2 van Pro het Koninklijk Besluit omdat het door de Boswet te dienen doel, te weten instandhouding van het bosareaal, gediend wordt door honorering van haar compensatieverzoek aangezien door zodanige honorering uiteindelijk alleen een vergroting en in het geheel geen verkleining van dit bosareaal wordt bewerkstelligd. Appellante miskent aldus dat aan haar compensatieverzoek bijzondere omstandigheden ten grondslag dienen te liggen en dat het enkele dienen van het (door haar gestelde) doel van de Boswet niet als zodanig kan worden aangemerkt.
Ook als sprake zou zijn van een tenminste gelijkwaardige kwaliteit van het voor compensatie voorgestelde perceel zou verweerder, gelet op artikel 2, lid 2, onder b van het Koninklijk Besluit, niet gehouden zijn hierom te concluderen dat sprake is van bijzondere omstandigheden welke hem zouden nopen tot afwijking van zijn beleid.
Verweerder heeft niet gesteld dat in geval een houtopstand wordt geveld die deel uitmaakt van een boskern geen compensatie kan worden verleend; verweerder heeft gesteld dat in zodanig geval in beginsel slechts compensatie kan worden verleend in of aan dezelfde boskern.
De mogelijke omstandigheid dat het voor compensatie beoogde perceel qua bosontwikkeling een betere potentie zou hebben noopte verweerder al evenmin tot afwijking van zijn meer vermelde beleid.
Ook in de overige door appellante aangevoerde, hier niet uitdrukkelijk besproken bijzondere omstandigheden kan geen aanknopingspunt worden gevonden voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten niet af te wijken van het terzake gevoerde beleid.
De slotsom is dat het beroep ongegrond verklaard moet worden.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. W.E. Doolaard en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2003.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens