Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/437 16 januari 2003
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 19 maart 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 februari 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de in een brief van verweerder van 2 oktober 2000 vervatte mededeling dat appellante niet in aanmerking komt voor een afwijkende berekening van het varkensrecht op grond van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij.
Bij op 14 mei 2002 door het College ontvangen schrijven heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Op 5 juli 2002 heeft het College het verweerschrift ontvangen.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 19 december 2002, alwaar partijen - appellante bij monde van haar vennoot B en verweerder bij monde van zijn gemachtigde - hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 Wet Pro herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
In artikel 9 Bhv Pro, zoals dit luidt na de op 1 juli 2000 met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 in werking getreden wijziging (Staatsblad 2000, 233), is onder meer het volgende bepaald:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. (…)
b. (…)
c. bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan. (…)
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
(…)
d. bij de melding, bedoeld in artikel 2, wordt een afschrift van (…) de meldingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c (…), waarop door het bevoegd gezag de datum van ontvangst is aangetekend, overgelegd. (…)"
De Nota van Toelichting bij het Besluit tot wijziging van het Bhv vermeldt onder meer het volgende:
"Daarnaast is opnieuw de situatie bezien waarbij een uitbreiding van de varkensstapel binnen de inrichting aan de orde was op basis van een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel een melding als bedoeld in artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen (…).
Wat betreft het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer: daarin wordt ingevolge artikel 4 juncto Pro artikel 1, eerste lid, onderdeel a, onder 1e , een uitbreiding van het aantal, als bijtak gehouden, varkens tot ten hoogste 50 mestvarkeneenheden toegestaan. (…)
In de praktijk wordt het als zeer onbillijk ervaren dat dergelijke, vaak zeer geleidelijke, na verschillende meldingen gerealiseerde uitbreidingen die nog niet of niet volledig tot uitdrukking komen in het aantal varkens dat ingevolge de artikelen 6 en 7 van de wet als referentieaantal bij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht dient, in het Besluit niet op dezelfde voet worden behandeld als geplande uitbreidingen waarvoor een nieuwe milieuvergunning is aangevraagd. Om deze onbillijkheid weg te nemen worden met de onderhavige wijziging (…) ook alle in de periode van 1 januari 1993 tot 10 juli 1997 gedane meldingen, bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer, artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (…) in aanmerking genomen, voorzover deze betrekking hadden op een aanpassing van de inrichting met het oog op het houden van een groter aantal varkens en voorzover de bestaande milieuvergunning, onderscheidenlijk het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (…) daartoe ook de ruimte bood. (…) Uit de formulering van de tweede volzin van artikel 9, eerste en tweede lid, onderdeel b, vloeit voort dat voorzover de melding niet door de gemeente is geaccepteerd en een nieuwe milieuvergunning werd geëist, de melding niet voor het Besluit in aanmerking wordt genomen.
(…)."
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (hierna: Bmm), wordt onder melkrundveehouderij onder meer verstaan: een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort en die uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd voor het bedrijfsmatig houden van melkrundvee, voorzover niet meer dan 50 mestvarkenseenheden worden gehouden.
In artikel 1, tweede lid, zoals dit luidde tot 1 november 1997, was bepaald dat het Bmm - onder meer - niet van toepassing is op een melkrundveehouderij die is opgericht vóór of op 31 december 1986 en die op het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelig gebied in totaal een depositie veroorzaakt van potentieel zuur, afkomstig van ammoniak, van meer dan het totaal, veroorzaakt op 31 december 1986 of - indien dat hoger is - dan op grond van een voor dat tijdstip verleende vergunning krachtens de Hinderwet was toegestaan.
Met ingang van 1 november 1997 (Stb. 406) is artikel 1 Bmm Pro ten gunste van appellante gewijzigd.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een melkrundveehouderij op het adres D-weg te C.
- Bij op 29 oktober 1997 ondertekend formulier heeft appellante een melding gedaan bij burgemeester en wethouders van C als bedoeld in artikel 4 Bmm Pro, welke melding bij brief van 5 december 1997 is bevestigd.
- Door middel van een op 18 juli 2000 gedagtekend formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen i.v.m. categorie 12, 14 en 19 voor bedrijven die geen Melding varkensrechten hebben ontvangen", bij Bureau Heffingen ontvangen op 21 juli 2000, heeft appellante verzocht om vaststelling van haar varkensrecht op grond van artikel 9 Bhv Pro (hardheidsgeval 14a).
- Bij brief van 2 oktober 2000 heeft verweerder aan appellante te kennen gegeven dat haar bedrijf niet in aanmerking komt voor een (extra) varkensrecht op grond van categorie 14a, waarbij - voorzover van belang - als reden is vermeld dat het bedrijf van appellante niet beschikt over een melding ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens, fokzeugen of kippen, die in de periode van 1 januari 1993 tot 10 juli 1997 bij het bevoegd gezag is gedaan.
- Appellante heeft bij schrijven van 18 oktober 2000 aan Bureau Heffingen een afschrift gezonden van een aan haar gerichte brief van 9 juni 1997 van de officier van justitie te Almelo. Deze brief houdt voorzover hier van belang het volgende in:
"Van de gemeente C ontving ik een afschrift van het aan U gerichte schrijven d.d. 3 maart 1997. In die brief wordt aangegeven dat de gemeente in afwachting van de inwerkingtreding van het nieuwe Besluit Melkrundveehouderijen milieubeheer geen verdere handhavingsstappen zal ondernemen.
Ik schreef U in november jongstleden dat U vóór 1 januari 1997 een vergunningaanvraag dan wel kennisgeving moest doen. Nu niet geheel duidelijk is onder welk juridisch regiem Uw bedrijf straks zal vallen acht ik het niet opportuun om op dit moment strafrechtelijk tegen Uw bedrijf op te treden vanwege het ontbreken van een vergunningaanvraag of kennisgeving."
In de brief van 18 oktober 2000 stelt appellante zich op het standpunt dat uit de brief van de officier van justitie blijkt dat zij voor 10 juli 1997 met een melding bezig was.
- Bij brief van 22 november 2000 heeft appellante voorts een afschrift van een op 28 oktober 1996 aan haar verzonden brief van burgemeester en wethouders van C overgelegd. In deze brief wijzen burgemeester en wethouders appellante er op dat de in aantocht zijnde wijziging van het Bmm wellicht de mogelijkheid biedt tot legalisatie van haar bedrijfsactiviteiten en stellen zij voorts dat met de bedrijfsadviseur van appellante is afgesproken dat in ieder geval voor 1 januari 1997 een ontvankelijke melding op grond van het Bmm zal worden ingediend, danwel - indien het gewijzigde Bmm niet van toepassing zou zijn op het bedrijf - een ontvankelijke aanvraag om milieuvergunning.
- Bij haar brief van 22 november 2000 heeft appellante tevens een afschrift overgelegd van een aan haar gerichte brief van burgemeester en wethouders van 3 maart 1997, waarin onder meer het volgende is vermeld:
"Bij brief van 30 mei 1996 hebben wij u geïnformeerd dat het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer niet op uw bedrijf van toepassing is, aangezien er meer dan 50 melkkoeien worden gehouden en de afstand tot de dichtsbijzijnde woning van derden minder dan 50 m bedraagt.
Het feit dat de ammoniakdepositie van de in 1986 gehouden/aantoonbare veebezetting meer bedroeg dan 30 mol (138 mol) en de uitbreiding na dat tijdstip heeft plaatsgevonden, betekent dat uw bedrijf niet valt onder dat besluit.
Aangezien het besluit op het punt staat herzien/vernieuwd te worden (…) hebben wij besloten u uitstel te verlenen tot het indienen van een aanvrage om milieuvergunning of tot het doen van een melding (op basis van voormeld besluit) totdat daarover via het herziene besluit meer duidelijkheid bestaat."
- Bij brief van 28 juni 2001 heeft appellante (nogmaals) bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar verzoek om in aanmerking te worden gebracht voor varkensrechten.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder, zakelijk weergegeven en voorzover van belang voor de beoordeling van het beroep, het volgende overwogen.
Het bezwaar van appellante, door verweerder ontvangen op 3 juli 2001, is ontvankelijk.
Artikel 9 Bhv Pro is bedoeld voor bedrijven die vóór 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij op dat bedrijf.
Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, heeft de besluitgever ervoor gekozen de uitbreidingsplannen uitsluitend te koppelen aan een milieuvergunning en/of de melding op basis van artikel 8.19 Wet milieubeheer, het Bmm of het Besluit akkerbouw milieubeheer. Andere bewijsstukken zijn voor de toepassing van het Bhv derhalve niet relevant. Deze keuze is gemaakt vanwege de uitvoerbaarheid van de regeling.
De datum van 10 juli 1998 hangt samen met de brief van deze datum van de toenmalige Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Tweede Kamer, waarin de hoofdlijnen van de herstructurering van de varkenshouderij werden aangekondigd.
Vaststaat dat het bedrijf van appellante voor evengenoemde datum niet beschikte over een melding. Om deze reden komt het bedrijf dan ook niet in aanmerking voor toepassing van de gevraagde categorie 14a van het Bhv.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder er op gewezen dat de melding in het kader van het Besluit pas op 29 oktober 1997 is gedaan en door de gemeente is ontvangen op 31 oktober 1997. Dat appellante in verband met de destijds op handen zijnde wijziging van het Besluit heeft gewacht met het doen van een melding omdat zij verwachtte in verband met die wijziging onder de werking van het Besluit te vallen en om dezelfde reden heeft nagelaten een milieuvergunning aan te vragen, kan niet afdoen aan het feit dat zij niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 9 van Pro het Bhv. Het bezwaar is bij het bestreden besluit derhalve terecht ongegrond verklaard.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep aangevoerd dat bij het bestreden besluit ten onrechte wordt gesteld dat voor 10 juni 1997 geen sprake was van een legale uitbreiding. Op genoemde datum waren destijds 49 varkens legaal aanwezig, terwijl het op grond van het Bmm was toegestaan maximaal 50 vleesvarkens te houden.
Appellante heeft de hiervoor aanwezige hokcapaciteit ook steeds opgegeven voor de jaarlijkse landbouwtelling en verbaast zich er over dat zij wel een aanslag voor varkensheffing heeft ontvangen, maar niet voor varkensrechten in aanmerking zou kunnen komen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat reeds het schrijven van appellante van 18 oktober 2000 als bezwaarschrift tegen het bij de brief van 2 oktober 2000 door verweerder genomen besluit moet worden aangemerkt. Het bezwaar is bij het bestreden besluit dan ook terecht ontvankelijk verklaard.
5.2 Wat betreft de inhoudelijke beoordeling van het beroep, stelt het College allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat appellante in het tijdvak, genoemd in de aanhef van artikel 9, eerste lid, Bhv geen melding als bedoeld in artikel 4 Bmm Pro heeft gedaan, zodat niet voldaan wordt aan het bepaalde onder c. van evengenoemd artikellid van het Bhv.
Dat appellante reeds voor 10 juli 1997 voornemens was een melding als bedoeld in artikel 4 Bmm Pro te doen, kan hieraan niet afdoen. Gelet op hetgeen hiervoor in rubriek 2.1 is weergegeven, was het voor appellante immers voorafgaand aan de per 1 november 1997 in werking getreden wijziging niet mogelijk een ingevolge het Bmm ontvankelijke melding te doen, aangezien het Bmm tot de inwerkingtreding op voormelde datum van de wijziging van artikel 1 niet Pro op haar bedrijf van toepassing was.
Nu het Bmm in het in artikel 9, eerste lid, en aanhef, Bhv genoemde tijdvak niet op het bedrijf van appellante van toepassing was, gaat haar stelling dat het aantal van 49 mestvarkens, dat zij gedurende dit tijdvak zou hebben gehouden, gelet op het bepaalde in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, 1e, Bmm opgenomen definitie van het begrip 'melkrundveehouderij' - en het daarin opgenomen aantal van maximaal 50 mestvarkeneenheden - "legaal" zou zijn, niet op.
Uit de hiervoor in rubriek 2.2 weergegeven inhoud van de door appellante in de bezwaarprocedure overgelegde brieven van zowel de officier van justitie als het gemeentebestuur van C blijkt integendeel dat in de van belang zijnde periode van een legale situatie geen sprake was. Slechts in verband met de destijds ophanden zijnde wijziging van het Bmm hebben de officier van justitie en het gemeentebestuur ervan afgezien tegen de onrechtmatige bedrijfsvoering van appellante op te treden.
Nu derhalve door appellante niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bhv, heeft verweerder zijn weigering om aan appellante varkensrechten toe te kennen, terecht gehandhaafd. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham in tegenwoordigheid van drs. D.C. Ververs, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. D.C. Ververs