Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/242 7 januari 2003
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. H.J. Bronkhorst, advocaat te Den Haag,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, te Voorburg, verweerder,
gemachtigde: mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Op 23 januari 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen een besluit van verweerder van 10 april 2001 (kenmerk: MKZ-P-0986). Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder onder toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) de evenhoevige dieren van appellant verdacht verklaard van mond- en klauwzeer, alsmede appellant op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd in verband met deze verdenking, waaronder vaccinatie en vervolgens doding van de evenhoevige dieren van appellant.
Op 7 maart 2002 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Bij brief van 11 april 2002 heeft appellant van repliek gediend, waarop verweerder bij brief van 8 mei 2002 heeft gedupliceerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder zijn daarbij tevens aanwezig geweest drs. A.M. Akkerman, mr. J.C.M. Oudshoorn en drs. S.N. Wiessenhahn, allen werkzaam op het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij te Den Haag, alsook drs. Ph.L. Eblé en E. van Rooij, beiden werkzaam bij het Centraal Instituut voor DierziektenControle (CIDC) te Lelystad, alsmede drs. P. van der Wal, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de preambule van Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb 1985, L315, blz. 11; hierna: Richtlijn 85/511/EEG) is onder meer het volgende overwogen:
" Overwegende dat één van de taken der Gemeenschap op veterinair gebied erin bestaat de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen;
Overwegende dat mond- en klauwzeer zich bij het uitbreken meteen kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte en zulke verwikkelingen veroorzaakt, dat de rentabiliteit van de veehouderij in herkauwers en varkens ernstig in het gedrang kan komen;
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen (…)
Overwegende dat verbreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door een scherp toezicht op de verplaatsingen van de dieren en op het gebruik van mogelijk besmette stoffen, en eventueel door inenting;
(…)
Overwegende dat de bij deze richtlijn ingestelde regeling een experimenteel karakter heeft en aan de hand van de ontwikkeling van de situatie opnieuw moet worden bekeken,"
In de preambule van Richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 tot wijziging van onder meer Richtlijn 85/511/EEG (Pb 1990, L224, blz. 13; hierna: Richtlijn 90/423/EEG), is onder meer gesteld:
" Overwegende dat, met het oog op de voltooiing van de interne markt per 1 januari 1993, de communautaire maatregelen die reeds zijn vastgesteld om mond- en klauwzeer in de Gemeenschap te bestrijden, moeten worden gewijzigd; dat het absoluut noodzakelijk is dat in de gehele Gemeenschap een eenvormig beleid wordt ingevoerd;
Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een vaccinatiebeleid; (…)
Overwegende dat uit de studie van de Commissie over het toekomstige communautaire beleid inzake vaccinatie duidelijk is gebleken dat vanaf een bepaalde datum de vaccinatie tegen deze ziekte officieel moet worden stopgezet en dat die stopzetting vergezeld moet gaan van een beleid waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie ("stamping out");
(…)
Overwegende dat het in extreme situaties waarin de epizoötie zich op grote schaal dreigt te verspreiden, noodzakelijk kan zijn noodvaccinaties uit te voeren; (…)"
De artikelen 1, 2, 4, 5 en 13 van Richtlijn 85/511/EEG, zoals deze zijn gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG, luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 1
In deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer, ongeacht de betrokken virussoort, moeten worden toegepast.
Artikel 2
Voor deze richtlijn (…) wordt verstaan onder:
(…)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop;
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die
-volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen- rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lid-Staten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
- te verbieden dat voor de ziekte vatbare dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht,
- te verbieden dat andere soorten dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht, tenzij de bevoegde autoriteit daartoe vergunning heeft verleend,
- te verbieden dat vlees of kadavers van voor de ziekte vatbare dieren alsmede diervoeders, gereedschap, voorwerpen of andere stoffen, zoals wol of afval, welke mond- en klauwzeer kunnen overbrengen, buiten het bedrijf worden gebracht, behoudens toestemming van de bevoegde autoriteit,
- te verbieden dat melk buiten het bedrijf wordt gebracht (…),
- het verkeer van personen komende van of gaande naar het bedrijf afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit,
- de toegang tot of het verlaten van het bedrijf van voertuigen afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit, die de voorwaarden vaststelt om verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te voorkomen,
- geëigende ontsmettingsmiddelen te gebruiken bij de in- en uitgangen van de stallen van de voor ziekte vatbare dieren en van het bedrijf,
- een epizoötiologisch onderzoek uit te voeren overeenkomstig de artikelen 7 en 8.
(…)
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(…)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd.
Artikel 13
1. De Lid-Staten zien erop toe dat:
- het gebruik van mond- en klauwzeervaccins verboden wordt,
(…)
3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert, wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden. De in dat geval te nemen maatregelen hebben met name betrekking op:
- de omvang van het geografisch gebied waar de noodvaccinatie moet worden uitgevoerd,
- soort en leeftijd van de te vaccineren dieren,
- de duur van de vaccinatiecampagne,
- een specifiek verbod op verplaatsing voor gevaccineerde dieren en de produkten daarvan,
- het specifieke merken en registreren van de gevaccineerde dieren,
- andere in verband met de noodsituatie vereiste maatregelen.
Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de Commissie, in samenwerking met de betrokken Lid-Staat (…). Bij dit besluit wordt in het bijzonder rekening gehouden met de dichtheid van de veebezetting in sommige gebieden en de noodzaak speciale rassen te beschermen.
In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om tot noodinenting rond de ziektehaard over te gaan evenwel worden genomen door de betrokken Lid-Staat na kennisgeving aan de Commissie, mits de wezenlijke belangen van de Gemeenschap niet in gevaar worden gebracht. (…)."
De preambule, alsmede de artikelen 1, 2 en 3 van Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L88, blz. 21), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" (…)
(1) In artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG zijn voorschriften vastgesteld met betrekking tot noodvaccinatie.
(…)
(11) Deze beschikking heeft ten doel vast te stellen onder welke voorwaarden Nederland noodvaccinatie mag toepassen.
(…).
Artikel 1
Voor de toepassing van deze beschikking gelden de onderstaande definities:
1. Preventieve doding: het doden van gevoelige dieren op bedrijven in een gebied met een bepaalde straal rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen van toepassing zijn.
Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een besmet gebied snel te doen dalen.
2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op geïdentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als omschreven in punt 1.
Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied dringend te verminderen, zonder evenwel vertraging bij het preventief doden te veroorzaken.
Deze vaccinatie mag uitsluitend worden uitgevoerd wanneer het preventief doden van dieren van gevoelige soorten om een van de onderstaande redenen moet worden uitgesteld voor een periode die waarschijnlijk langer is dan de periode die nodig is om virusverspreiding effectief tegen te gaan door immunisatie:
- beperkingen inzake de capaciteit om dieren van gevoelige soorten te doden (…),
- beperkingen inzake de beschikbare capaciteit om de gedode dieren te vernietigen (…).
Artikel 2
1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG, en met name de artikelen 4, 5 en 9, mag Nederland besluiten gebruik te maken van suppressievaccinatie onder de in de bijlage vastgestelde voorwaarden.
(…)
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.
Bijlage
Voorwaarden voor de toepassing van suppressievaccinatie bij de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG
1. Omvang van het geografische gebied waar suppressievaccinatie wordt toegepast
Het vaccinatiegebied omvat een gebied met een straal van maximaal 2 km rond een bedrijf waarvoor de in
artikel 4 of artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen worden toegepast.
(…)."
De preambule, alsmede de artikelen 1, 2 en 3 van Beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001, tot wijziging van Beschikking 2001/246/EG houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L96, blz. 19), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" (…)
(4) Krachtens de in artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG vastgelegde beginselen moet het besluit om tot vaccinatie over te gaan, worden afgewogen tegen de wezenlijke belangen van de Gemeenschap, die niet in gevaar mogen worden gebracht.
(5) Toepassing van vaccinatie zal onvermijdelijk de status ten aanzien van mond- en klauwzeer in het internationale handelsverkeer in het gedrang brengen, niet alleen voor de lidstaat of het deel van het grondgebied van de lidstaat waar vaccinatie wordt uitgevoerd.
(…)
Artikel 1
Beschikking 2001/246/EG van de Commissie wordt als volgt gewijzigd:
1. Aan artikel 1 wordt het volgende punt 3 toegevoegd:
"3. Beschermende vaccinatie: noodvaccinatie van runderen op geïdentificeerde bedrijven in het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorieën andere dieren van gevoelige soorten, als omschreven in punt 1, en al dan niet in combinatie met suppressievaccinatie als omschreven in punt 2.
Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied snel te verminderen, en mag slechts plaatsvinden op voorwaarde dat de in het kader van de beschermende vaccinatie gevaccineerde dieren van gevoelige soorten niet preventief worden gedood."
(…)
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.
(…)
Bijlage II
Voorwaarden voor de toepassing van beschermende vaccinatie bij de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG
1. Omvang van het geografische gebied waar beschermende vaccinatie wordt toegepast
Het vaccinatiegebied moet gelegen zijn in het in bijlage III, deel B, omschreven gebied.
In het vaccinatiegebied gelden de in bijlage IV bij deze beschikking vastgestelde beperkende maatregelen,
onverminderd het bepaalde in artikel 9 van Richtlijn 85/511/EEG.
(…)
Bijlage III
(…)
B. Gebied voor beschermende vaccinatie:
Een gebied van ongeveer 25 km rond Oene, als omschreven en gemeld overeenkomstig artikel 2, lid 2."
De Gwd luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt:
" Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
(…)
Artikel 24
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt.
2. De in het eerste lid bedoelde tijdstippen worden schriftelijk ter kennis van de houder van het bedreffende dier gebracht. (…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de
Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te
veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
In artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Staatscourant 1996, 61; ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatscourant 1999, 187) is mond- en klauwzeer aangewezen als besmettelijke dierziekte bij vee als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gwd.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit (Staatsblad 1994, 731; ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatsblad 1998, 667) worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit blijven dieren die op grond van artikel 2, aanhef en onder b of c, van het Besluit als verdacht worden aangemerkt, verdacht gedurende een periode van 21 dagen bij mond- en klauwzeer. Blijkens artikel 5, tweede lid, van het Besluit vangt de in het eerste lid genoemde periode aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van de aangewezen ambtenaar voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. In het derde lid van voormeld artikel 5 is bepaald dat de aangewezen ambtenaar in afwijking van het eerste lid kan bepalen dat de dieren die op grond van artikel 2, aanhef en onder b of c als verdacht worden aangemerkt, verdacht blijven gedurende een andere dan de aldaar genoemde periode.
De aanhef van de van de Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer 2001 (Staatscourant 2001, 60; hierna: Regeling) luidde als volgt:
" De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
Gelet op artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG (…)
Gelet op de artikelen 17, eerste lid, en 31 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
Besluit: (…)"
Artikel 1 van de Regeling luidde, na de op 3 april 2001 om 20.00 uur in werking getreden wijziging (Staatscourant 2001, 67), als volgt:
" Voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren binnen een van de op grond van de artikelen 17 en 30 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren aangewezen toezichtsgebieden inzake mond- en klauwzeer, worden in een door de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te bepalen zone rond de ziektehaard, dan wel in het in de bijlage omschreven gebied, overeenkomstig de door hem gegeven aanwijzingen gevaccineerd tegen mond- en klauwzeer."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant oefende begin april 2001 een melkvee- en varkenshouderijbedrijf uit. Het bedrijf en de dieren van appellant bevonden zich in het in de bijlage van de Regeling, zoals deze luidde na wijziging op 3 april 2001, omschreven gebied.
- Op 5 april 2001 zijn ingevolge een besluit van verweerder d.d. 4 april 2001 bij 60 evenhoevige dieren van appellant bloedmonsters afgenomen en zijn de varkens en runderen gevaccineerd tegen mkz.
- Bij het primaire besluit d.d. 10 april 2001 heeft verweerder appellant medegedeeld dat alle evenhoevige dieren op zijn bedrijf op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit als verdacht van mond- en klauwzeer (hierna: mkz) worden aangemerkt, omdat in het gebied waarin zijn bedrijf en zijn dieren zich bevinden verschillende gevallen van mkz zijn vastgesteld. Bij dit besluit heeft verweerder voorts, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 21, derde lid, juncto artikel 17, eerste lid, van de Gwd melding gemaakt van een aantal maatregelen, waaronder vaccinatie van de evenhoevige dieren, en heeft verweerder, onder verwijzing naar artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gwd, te kennen gegeven dat het noodzakelijk is dat de gevaccineerde dieren, met uitzondering van de runderen, worden gedood. Of ook de runderen zullen worden gedood, is - zo vervolgt verweerder - afhankelijk van overleg met het bedrijfsleven.
- Bij brief van 10 april 2001 (kenmerk: VVM 01.1436-dir) heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Tweede Kamer der Staten-Generaal geïnformeerd omtrent de bezwaren die zouden zijn verbonden aan gebruikmaking van de door de Commissie bij Beschikking 2001/279/EG geboden mogelijkheid runderen in de regio Oene beschermend te vaccineren. Genoemde brief bevat met betrekking tot deze bezwaren onder meer de volgende passages:
" De Commissie heeft Nederland (…) de mogelijkheid geboden er voor te kiezen alle gevaccineerde dieren vervolgens te doden dan wel de gevaccineerde runderen in leven te laten. Het eerste alternatief wordt aangeduid als suppressievaccinatie, het tweede als beschermende vaccinatie.
(…)
Overwegingen van veterinaire aard. Als in een gebied waar MKZ is uitgebroken, tot vaccinatie wordt overgegaan valt te verwachten dat op een aantal bedrijven, ondanks het feit dat de dieren zijn gevaccineerd, zich alsnog MKZ zal manifesteren. Het vaccin activeert het virus uit dieren in de incubatietijd, dat wil zeggen die voor de komst van de vaccinatieploeg waren besmet. Daarnaast verspreidt de vaccinatie het virus door de stal, waardoor de ziekte zich eerder openbaart. Dit is een belangrijk bijkomend voordeel van vaccinatie; besmette bedrijven vallen sneller op, doordat een groter aantal dieren plotseling ziek wordt. Bij uitbraken in de jaren 60 werden tot ca. 10 dagen na vaccinatie MKZ-uitbraken op gevaccineerde bedrijven geconstateerd. Ook in de regio Oene treedt dit verschijnsel thans op.
Een ander, veel nadeliger aspect van vaccinatie in een gebied waar MKZ heerst is dat reeds gevaccineerde dieren drager van het virus kunnen worden zonder dat er van ziekte-verschijnselen sprake is. Dit kan met name het geval zijn in de eerste 4 - 5 dagen na vaccinatie als nog onvoldoende immuniteit is opgebouwd. De dieren die het virus bij zich dragen, zonder dat dit opvalt, kunnen de bron zijn van nieuwe MKZ-uitbraken, namelijk als er weer dieren worden geboren; na korte tijd zullen deze jonge dieren niet meer door de immuniteit van de moeder zijn beschermd.
(…)
Economische aspecten. Bij suppressievaccinatie kan, in het gunstigste geval, in het vaccinatiegebied na ongeveer 3 maanden vanaf het moment van vaccinatie de normale bedrijfsvoering weer zijn gang hernemen (30 dagen na het doden van het laatste dier en het desinfecteren van de stallen etc.). Dat geldt ook voor het toezichtsgebied van 10 km rond het vaccinatiegebied; het aantal agrarische bedrijven in dit gebied overtreft in aanzienlijke mate het aantal bedrijven in de vaccinatiezone zelf. Bij beschermende vaccinatie is in het vaccinatiegebied voor een lange periode (minimaal één jaar) geen waardetoevoeging mogelijk en ook in het toezichtsgebied er omheen heeft men met forse beperkingen te maken (geen herbevolking en geen verplaatsing). Naarmate de periode langer duurt gaat dit meer knellen. In het vaccinatiegebied is bij een geschatte waardetoevoeging van ongeveer 20.000 gulden per maand per bedrijf het verlies bij suppressievaccinatie zeer globaal 90 miljoen gulden (1500 maal 60.000 gulden). In het geval van beschermende vaccinatie duurt de periode 4 maal zolang.
In het toezichtsgebied heeft men te maken met een forse vermindering van de waardetoevoeging. Ook daar zal in het geval van beschermende vaccinatie de periode gedurende welke het verlies plaats heeft minimaal 4 maal zolang duren.
Van belang is voorts ook dat in andere sectoren zoals bijvoorbeeld het MKB en de recreatieve sector het verlies groter is naarmate de periode langer duurt.
(…)
Conclusie. Aan de keuze voor beschermende vaccinatie, dat wil zeggen het na vaccinatie in leven laten van de aanwezige rundveestapel zijn zeer ernstige bezwaren verbonden. Die bewaren zijn met name van veterinaire aard. Als gevolg van het feit dat de regio Oene reeds met het MKZ-virus is geïnfecteerd, zal vaccinatie in dat gebied per definitie een onderdrukkend karakter hebben en derhalve regelmatig moeten worden herhaald om nieuwe uitbraken te voorkomen. Slechts door de rundveestapel na vaccinatie te ruimen valt te ontkomen aan herhaald vaccineren. Indien er desondanks voor zou worden gekozen de rundveestapel niet te ruimen zullen de economische gevolgen voor zowel de regio Oene als het omringende toezichtsgebied van 10 km zeer ingrijpend zijn.
Bedoelde gebieden zullen langdurig de facto op slot gaan, dat wil zeggen minimaal voor de duur van de periode tot 12 maanden na de laatste vaccinatie, of 3 maanden na het doden van het laatst gevaccineerde dier. Het kan hier om een periode van jaren gaan."
- Op 3 mei 2001 zijn alle evenhoevige dieren op het bedrijf van appellant gedood.
- Bij brief van 10 mei 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder d.d. 10 april 2001.
- Bij brief van 19 mei 2001 heeft verweerder appellant medegedeeld dat op grond van de bij zijn dieren genomen bloedmonsters geen besmetting met mkz is geconstateerd.
- Bij brieven van 11 juni 2001 en 31 augustus 2001 heeft appellant de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Op 14 september 2001 is appellant naar aanleiding van de bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van appellant
Appellant heeft onder meer het volgende aangevoerd.
3.1 Het bestreden besluit gaat uit van een onjuiste toepassing van het gemeenschapsrecht. Richtlijn 85/511/EEG beoogt een volledige harmonisatie en de lidstaten zijn niet bevoegd om verdergaande maatregelen dan voorzien in Richtlijn 85/511/EEG te nemen, zoals het preventief ruimen van dieren die verblijven op een bedrijf waar een mkz-besmetting is geconstateerd, noch op een onmiddellijk aangrenzend bedrijf.
Uit de preambule van de Richtlijnen 85/511/EEG en 90/423/EEG volgt dat mkz vanaf 1985 moe(s)t worden bestreden door scherp toezicht en vaccinatie en vanaf 1990 door het systematisch doden van besmette dieren, in extreme situaties voorafgegaan door noodvaccinaties. Artikel 4 van Richtlijn 85/511/EEG stelt de maatregelen vast die moeten worden toegepast op een bedrijf waarop zich een van besmetting met mkz verdacht dier bevindt en artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG stelt de maatregelen vast die moeten worden toegepast op een bedrijf waar zich daadwerkelijk besmette dieren bevinden. Laatstgenoemde bepaling is het enige artikel in Richtlijn 85/511/EEG dat het doden van dieren voorschrijft. Op bedrijven als dat van appellant hoeven in beginsel echter alleen de maatregelen van artikel 4 van Richtlijn 85/511/EEG te worden toegepast en is doding van de verdachte dieren niet toegestaan.
De stelling van verweerder dat Richtlijn 85/511/EEG slechts minimumharmonisatie tot doel heeft aangezien de tekst van artikel 1 van deze richtlijn, zoals luidend na de inwerkingtreding van Richtlijn 90/423/EEG, niet meer refereert aan minimale maatregelen, maar enkel de maatregelen noemt die - ongeacht de betrokken virussoort - moeten worden toegepast, is onjuist. Een aanwijzing dat Richtlijn 85/511/EEG een volledige harmonisatie bevat, is in de bewoordingen van de richtlijn zelf te vinden en blijkt eveneens uit de Franse, Duitse en Engelse tekst daarvan. Indien de Gemeenschapswetgever de bedoeling zou hebben gehad de lidstaten discretionaire bevoegdheden te verlenen terzake van het nemen van verdergaande maatregelen, dan zou dit expliciet in die richtlijn zijn neergelegd of impliciet daaruit zijn voortgevloeid. Richtlijn 90/425/EEG, en met name artikel 10, vierde lid, daarvan, geeft lidstaten overigens niet de bevoegdheid verdergaande maatregelen te treffen dan die waarin Richtlijn 85/511/EEG voorziet.
Aangezien de gewijzigde Richtlijn 85/511/EEG expliciet op alle soorten mkz-virus betrekking heeft, kan onbekendheid met het heersende mkz-virus geen reden vormen voor verdergaand optreden dan in Richtlijn 85/511/EEG is voorzien. Uit de rechtsoverwegingen 12 en 124 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) van 12 juli 2001 (C-189/01, Jur. 2001, blz. I-5689; AB 2001, 269; www.curia.eu.int; hierna: J) volgt dat alleen dieren op besmette bedrijven en eventueel op daaraan onmiddellijk aangrenzende bedrijven kunnen worden gedood. Appellant houdt in dit verband geen andere opvatting van het begrip 'aangrenzend' aan dan de betekenis 'grenzend aan' die in het normale spraakgebruik gebezigd wordt. Toepassing van deze betekenis van het begrip 'aangrenzend' betekent in casu dat alleen die bedrijven preventief geruimd mogen worden, die met hun percelen grenzen aan percelen van een (vermeend) besmet bedrijf. In het geval van het bedrijf van appellant is daarvan echter geen sprake.
3.2 Richtlijn 85/511/EEG laat alleen doding van dieren toe, indien is vastgesteld en bevestigd dat sprake is van besmette dieren. Een besmet dier is op grond van artikel 2, onder c), van Richtlijn 85/511/EEG een dier waarbij klinische verschijnselen van mkz zijn vastgesteld of waarbij na laboratoriumonderzoek officieel de aanwezigheid van mkz is vastgesteld. Verweerder heeft geen stukken aangehaald waaruit blijkt dat bij de dieren op het bedrijf van appellant klinische verschijnselen van mkz zijn vastgesteld. Daarvoor is ook geen bewijs voorhanden. Het handelen van verweerder voldoet derhalve niet aan het bepaalde in artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG; er waren geen besmette dieren in de zin van die richtlijn op het bedrijf van appellant aanwezig.
Het doden van de dieren van appellant kan niet gerechtvaardigd zijn op grond van de machtiging verleend bij de beschikkingen van de Commissie; de in artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG geboden vaccinatiemogelijkheid wordt door deze beschikkingen op onrechtmatige wijze beperkt. De met deze beschikkingen opgelegde verplichting tot het
doden van de gevaccineerde dieren gaat immers veel verder dan nodig is en overschrijdt daarmee de grenzen van het gemeenschapsrecht. Doding van dieren is alleen mogelijk voorzover het betreft dieren op een besmet bedrijf.
3.3 Het bestreden besluit is in strijd met de Verklaring no. 24 bij de Slotakte van het Verdrag van de Europese Unie en met het Protocol bij het Verdrag van Amsterdam. Anders dan verweerder bij het bestreden besluit heeft overwogen, is in het arrest J geen oordeel gegeven over de vraag of Nederland met het door haar gevoerde dodingsbeleid in strijd met genoemd Protocol heeft gehandeld. Uit voormeld arrest moet worden afgeleid dat het Hof ervan uitgaat dat de lidstaten bij het ten uitvoer leggen van het beleid van de Europese Gemeenschap rekening moeten houden met de verplichting om de gezondheid en de bescherming van dieren in aanmerking te nemen.
3.4 De in het bestreden besluit gehandhaafde verdachtverklaring en preventieve ruiming van de dieren van appellant is onrechtmatig. Steeds moet worden vastgesteld of sprake is van een besmetting alvorens tot ruiming mag worden overgegaan. Onjuist is dat, zoals verweerder meent, de enkele omstandigheid dat het bedrijf in het gebied rond Oene ligt voldoende is en de afstand tot een bepaald besmet of verdacht bedrijf er niet toe doet. Dat het bedrijf van appellant ligt in een gebied met besmette bedrijven brengt niet automatisch mee dat ook de dieren op het bedrijf van appellant besmet waren. De omstandigheden dat de dieren van appellant waren gevaccineerd, dat de uitslag van de bloedmonsters negatief was en dat de dienstdoende dierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) bij de dieren van appellant geen klinische verschijnselen van mkz heeft vastgesteld, vormen sterke aanwijzingen dat de dieren van appellant niet besmet waren. Het betoog van verweerder dat een mkz-besmetting ook nog ná vaccinatie kan plaatsvinden en bovendien dat door de vaccinatie de uitslag van de bloedmonsters beïnvloed kan worden, komt er in feite op neer dat op geen enkele wijze bewezen kan worden dat bij de dieren van appellant geen sprake was van mkz-besmetting. Voor verweerder is de locatie van een bedrijf voldoende aanleiding om over te gaan tot de constatering dat de dieren op dat bedrijf besmet zijn. Dat moet als willekeur te worden beschouwd.
Vaccinatie is voldoende om verdere verspreiding van mkz-virus tegen te gaan. Mits het vaccin afdoende is, is de kans dat gevaccineerde dieren het mkz-virus overdragen nihil. Door dieren bijvoorbeeld meermalen, eventueel met verschillende sera, te vaccineren, kan voorkomen worden dat carriers ontstaan. De stelling van verweerder dat vaccinatie op geen enkele wijze het mkz-virus kan indammen, betekent eigenlijk dat vaccinatie altijd zinloos is en dat het doden van dieren onder alle omstandigheden de enige oplossing zou zijn. Dat kan echter niet de bedoeling zijn. Uit de overgelegde verklaringen van dr. Brown en prof. dr. Noordhuizen volgt dat ook wanneer besmette dieren worden gevaccineerd, voldoende bescherming wordt geboden tegen een verdere verspreiding van mkz.
3.5 De doding van de dieren van appellant is onrechtmatig geweest, omdat de in artikel 5, eerste lid, van het Besluit genoemde termijn van verdachtverklaring van 21 dagen, op het moment van de doding van de dieren was verstreken. Het besluit tot verdachtverklaring en tot preventieve ruiming vormt één en hetzelfde besluit. Zonder verdachtverklaring is ruiming van dieren niet mogelijk. Een verdachtverklaring ex artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is een voorwaarde om de bij de Gwd voorziene maatregelen te kunnen nemen. De grondslag voor ruiming vervalt met het eindigen van voornoemde termijn van verdachtverklaring. De in het Besluit opgenomen termijn van 21 dagen houdt verband met het wegnemen van onzekerheid voor de belanghebbende. Het Besluit noch de Gwd voorziet in een mogelijkheid om de verdachtverklaring langer te handhaven dan de gestelde termijn van 21 dagen. Het moment waarop de dieren voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Besluit, is het moment waarop de maatregelen (vervoersverbod, verbod van toegang tot het bedrijf) van kracht zijn geworden. In het geval van appellant is dit op 4 april 2001 geweest, terwijl de dieren pas op 3 mei 2001 zijn geruimd. De termijn van verdachtverklaring van 21 dagen was echter op laatstvermeld moment reeds ruim een week verstreken. Het had in de rede gelegen dat verweerder de duur van de verdachtverklaring van de dieren van appellant bij besluit had verlengd, indien hij dit uit veterinair oogpunt nodig had geacht.
3.6 De handelwijze van verweerder is in strijd met de doelstellingen van de Gwd, waarbij met name moet worden gelet op artikel 36 van de Gwd. Ongeacht de discretionaire bevoegdheid die artikel 22 van de Gwd aan verweerder verleent, mag artikel 36 van de Gwd niet opzij worden gezet. Laatstgenoemd artikel is geschreven voor het welzijn van het dier en bevat een evenredigheidstoets voor de genomen maatregel. De in casu door verweerder genomen maatregelen zijn in geen enkel opzicht evenredig, omdat eenmalige noodvaccinatie een onbetwist middel vormt om tot een veel minder aantal uit oogpunt van besmettingsgevaar te doden dieren te hoeven komen. Bovendien voorziet Beschikking 2001/279/EG in de mogelijkheid tot beschermend vaccineren. Hoewel appellant erkent dat de door de Commissie aan beschermend vaccineren verbonden voorwaarden erg streng waren, had voorkomen kunnen worden dat zijn zorgvuldig opgebouwde veestapel verloren zou gaan.
3.7 Het bestreden besluit is voorts in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit tot doding kunnen komen en had behoren te volstaan met (nood)vaccinatie van de verdachte dieren. Vaccinatie van gezonde dieren was voldoende geweest om verspreiding van het mkz-virus tegen te gaan, aangezien het besmettingsrisico van gezonde en gevaccineerde dieren uiterst gering is. Er was derhalve een alternatief voorhanden. Niet valt in te zien dat de preventieve ruiming van de dieren van appellant in het belang van de sector zou zijn.
3.8 Met het doden van gezonde dieren is verweerder niet doende geweest om mkz doeltreffend te bestrijden, maar om een mkz-vrije status voor Nederland te behouden en daarmee de exportpositie te beschermen. Dit is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
3.9 Het besluit tot verdachtverklaring en tot preventieve ruiming, alsmede de handhaving daarvan in het bestreden besluit, is in strijd met het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Het destructiebeleid van verweerder moet immers worden beschouwd als het ontnemen van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het besluit tot verdachtverklaring en preventieve ruiming heeft ook het stilleggen van het gehele bedrijf van appellant en de daaruit voortvloeiende schade tot gevolg gehad. Dergelijke gevolgen behoren niet tot het normale bedrijfsrisico. Op grond van voormeld artikel 1 en de daarop betrekking hebbende jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) kan in beginsel niemand zijn eigendom worden ontnomen, behalve onder meer in het algemeen belang indien recht op adequate schadevergoeding bestaat.
De regeling inzake tegemoetkoming in de schade, zoals verwoord in artikel 85 en volgende van de Gwd, voorziet echter niet in een adequate schadevergoeding, nu slechts de mogelijkheid tot toekenning van een tegemoetkoming in de schade bestaat. Voorts zijn aan die toekenning voorwaarden verbonden ten aanzien van de besteding van de tegemoetkoming, hetgeen eveneens in strijd is met het EVRM. Voor het vaststellen van de hoogte van een toe te kennen schadevergoeding uit hoofde van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM knoopt de Hoge Raad aan bij de schadevergoeding zoals die voortvloeit uit de Onteigeningswet, hetgeen betekent dat de onteigende een volledige schadevergoeding dient te ontvangen voor alle schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening.
Het bestaan van twee afzonderlijke besluitvormingstrajecten en het daarmee loskoppelen van het besluit tot verdachtverklaring en preventieve ruiming van het besluit tot tegemoetkoming in de schade, neemt niet weg dat de omvang van de toe te kennen schadevergoeding gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het besluit tot verdachtverklaring en preventieve ruiming. Uit jurisprudentie van het EHRM en de Hoge Raad volgt dat de rechtmatigheid van een besluit waarbij eigendom wordt ontnomen, onder meer wordt bepaald door de omvang van de als gevolg daarvan en op grond van dat besluit toe te kennen schadevergoeding. De grief van het ontbreken van een adequate schadevergoeding kan binnen de onderhavige procedure worden aangevoerd, omdat het besluit ex artikel 85 en volgende van de Gwd wetsgebonden is (gefixeerd op de waarde van de dieren in gezonde toestand), in welk verband geen rekening kan worden gehouden met de eisen die uit artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voortvloeien.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft naar aanleiding van de grieven van appellant het volgende naar voren gebracht.
4.1 De stelling van appellant dat Richtlijn 85/511/EEG een uitputtende regeling inhoudt, is onjuist. Artikel 1 van deze richtlijn, zoals gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG, bepaalt alleen dat de in de Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde bestrijdingsmaatregelen bij een mkz-uitbraak moeten worden toegepast. Minder vergaande maatregelen volstaan niet. Niet valt in voormeld artikel 1 te lezen dat andere, verdergaande, maatregelen worden verboden. Met Richtlijn 85/511/EEG is beoogd minimummaatregelen vast te stellen, hetgeen in het licht van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid logisch is. Blijkens de preambule van Richtlijn 85/511/EEG zijn de voornaamste doelstellingen het verbeteren van de gezondheidstoestand van de Europese veestapel, verhoging van de rentabiliteit van de veehouderij en een onmiddellijke en doeltreffende bestrijding van onder meer mkz. De extensieve interpretatie van artikel 1 door appellant past hierin niet. Het begrip 'moeten' in voormeld artikel 1 betreft slechts een verplichting tot handelen en daarin is niet tevens een verbod te lezen om andere maatregelen te treffen.
Het is niet verwonderlijk dat de term 'minimale communautaire maatregelen' in de gewijzigde Richtlijn 85/511/EEG is verdwenen, nu ten gevolge van die wijziging in Richtlijn 85/511/EEG een absoluut vaccinatieverbod is opgenomen, hetgeen niet als een 'minimale communautaire maatregel' kan worden beschouwd. De invoering van dit eenvormige vaccinatieverbod in de gehele Europese Gemeenschap is de essentie van Richtlijn 90/423/EEG. Hierin is de ratio gelegen van de overweging in de preambule van Richtlijn 90/423/EEG, dat het met het oog op de voltooiing van de interne markt per
1 januari 1993 absoluut noodzakelijk is dat in de gehele Europese Gemeenschap een eenvormig beleid wordt ingevoerd. Niet valt in te zien waarom het met het oog op de voltooiing van die interne markt 'absoluut noodzakelijk' zou zijn om te verbieden dat een lidstaat verdergaande maatregelen treft ter bestrijding van een uitbraak. De opvatting van appellant is strijdig met en staat ver af van het doel en de strekking van de communautaire en wet- en regelgeving ten aanzien van dierziektebestrijding, waar effectiviteit en de bescherming van de gehele Europese veestapel voorop staan. Bestrijding van een voor de veehouderij zeer besmettelijke dierziekte als mkz moet nagenoeg voor onmogelijk worden gehouden binnen de door appellant gegeven invulling.
In het arrest J heeft het Hof geoordeeld dat de Beschikkingen 2001/246/EG en 2001/279/EG van de Commissie ten aanzien van de vaccinatie inclusief doding een toereikende grondslag hebben in de Richtlijnen 85/511/EEG en 90/425/EEG. Niet valt in te zien hoe het Hof tot dit oordeel heeft kunnen komen indien Richtlijn 85/511/EEG het doden van het grootste deel van de verdachte dieren, zou verbieden.
Bij de toetsing in het arrest J inzake noodvaccinaties heeft het Hof de maatstaf aangelegd van 'aangrenzende bedrijven' en de beschikkingen van de Commissie rechtmatig geoordeeld, waaruit reeds blijkt dat niet alleen verweerder maar ook de Commissie en het Hof aan het begrip 'aangrenzend' een significant andere betekenis doen toekomen dan appellant. Het gaat om maatregelen waarvan de noodzakelijkheid wordt bepaald door inhoudelijke veterinaire overwegingen en waarbij ook de gebezigde begrippen veterinair bepaald zijn. Bij het begrip 'aangrenzend' gaat het om de vraag of de dieren vanwege het verblijven in de directe nabijheid van besmette dieren rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn gekomen met het mkz-virus. De door appellant gebezigde zeer enge interpretatie van het begrip 'aangrenzend' is volstrekt onbruikbaar als criterium. Vanuit het oogpunt van dierziektebestrijding zou het absoluut onverantwoord zijn als een bedrijf pas preventief zou mogen worden geruimd indien het letterlijk grenst aan een besmet bedrijf. Voorts zijn het door verweerder gevoerde beleid en de op grond daarvan genomen besluiten tot stand gekomen in een zeer nauw overleg met het Permanent Veterinair Comité van de Europese Unie. Dit beleid liep in de pas met de algemene veterinaire inzichten binnen de Europese Unie.
4.2 Anders dan appellant betoogt, is in casu geen toepassing gegeven aan artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG. Het dieren van appellant zijn geruimd vanwege een verdenking van besmetting met mkz. Voorts is de stelling van appellant dat de Commissie met de beschikkingen ten aanzien van noodvaccinaties de met artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG gegeven vaccinatiemogelijkheid op onrechtmatige wijze heeft beperkt omdat Richtlijn 85/511/EEG het doden van dieren alleen mogelijk maakt voorzover het gaat om dieren op een besmet bedrijf, onjuist. Het Hof heeft in het arrest J expliciet anders geoordeeld.
4.3 Appellant heeft eerst in beroep betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met het Protocol betreffende de bescherming en het welzijn van dieren bij het Verdrag van Amsterdam. Dit gaat derhalve buiten de grenzen van het onderhavige geschil. Overigens zijn de Slotakte bij het Verdrag van de Europese Unie en voormeld Protocol door het Hof bij het oordeel in het arrest J betrokken. Het Hof heeft in dat arrest geconcludeerd dat geen sprake is van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht met een nauwkeurig bepaalde inhoud dat door de instellingen van de Europese Gemeenschap zou moeten worden geëerbiedigd. Naar de mening van verweerder valt met deze uitleg van het Hof niet in te zien hoe de inhoud van bedoelde Slotakte en Protocol afbreuk zou kunnen doen aan de rechtmatigheid van de nationale regelgeving of het bestreden besluit.
4.4 De verdenking van besmetting met mkz van de dieren van appellant is voldoende onderbouwd. Bij de opsporing en bestrijding van een besmettelijke dierziekte als mkz is één van de grootste problemen hoe in zoveel mogelijk gevallen waarin een dier ziek is, de aanwezigheid van het virus ook daadwerkelijk is vast te stellen. Daarbij geldt dat hoe ernstiger de klinische verschijnselen zijn, des te eerder aanleiding zal bestaan om aan een negatieve testuitslag geen doorslaggevende betekenis te hechten, maar verder te zoeken. Bij de eerste mkz-haard in Oene heeft het zeer veel moeite gekost om de aanwezigheid van het mkz-virus in een laboratorium vast te stellen, terwijl de geïnfecteerde schapen zeer veel klinische verschijnselen van mkz vertoonden. Dat een negatieve testuitslag geen zekerheid biedt, is geen falen van verweerder, maar een direct gevolg van de stand der wetenschap. Mede gelet op bovengeschetste problemen is een mkz-uitbraak zo ernstig en het middel van preventieve ruiming (al dan niet voorafgegaan door vaccinatie) onmisbaar bij een effectieve bestrijding van een mkz-epidemie.
Bedrijven die in de nabijheid van een besmet bedrijf liggen, vormen een bijzonder risico. Door veterinaire deskundigen werd er aanvankelijk van uit gegaan dat dit bijzondere risico gold voor bedrijven die binnen een straal van één kilometer van het besmette bedrijf lagen. Gedurende de mkz-epidemie is echter gebleken dat een straal van één kilometer niet afdoende was om verdere verspreiding van het mkz-virus te voorkomen. In verband hiermede is overgegaan tot het verdacht verklaren en ruimen van bedrijven die binnen een straal van twee kilometer van een besmet bedrijf liggen. Ten aanzien van het gebied rond Oene, waarbinnen het bedrijf van appellant is gelegen, bleek zelfs dit niet voldoende en is op advies van veterinaire deskundigen besloten over te gaan tot het vaccineren en ruimen van alle evenhoevigen in dit gebied.
Verweerder heeft zijn beleidskeuzen gebaseerd op de toentertijd beschikbare kennis en inzichten van terzake gekwalificeerde veterinaire deskundigen. Het ging niet om politieke of juridische keuzen, maar alleen om het volgen van de door deskundigen uitgebrachte adviezen. Virologie en epidemiologie zijn in sterke mate empirisch van aard. Indien zich vanuit de op dat moment geldende wetenschappelijke inzichten onverklaarbare feiten voordoen, brengt dit niet mee dat deze feiten onjuist zijn maar moeten wellicht de wetenschappelijke inzichten worden bijgesteld.
Dierziektebestrijding is vooral gericht op het neutraliseren van risico's, hetgeen vereist dat bij elke ernstige verdenking van besmetting onverwijld maatregelen worden getroffen ten aanzien van buurt- of contactbedrijven, waarbij in het bijzonder van belang is dat een besmet dier de meeste smetstof verspreidt in de dagen vóórdat de klinische symptomen optreden. Indien gewacht moet worden op bevestiging van de besmetting door middel van laboratoriumtesten, is tijdig optreden niet meer mogelijk omdat het mkz-virus zich dan heeft kunnen verspreiden naar omliggende bedrijven.
De door appellant aangehaalde dr. Brown, die werkzaam is bij het Amerikaanse ministerie van Landbouw, is er niet in geslaagd zijn collega's van zijn gelijk te overtuigen, gelet op de omstandigheid dat de Verenigde Staten een verklaard tegenstander zijn van vaccinatie. Niet valt in te zien waarom aan de mening van dr. Brown een doorslaggevend gewicht zou moeten worden toegekend. De conclusie die appellant uit de verklaring van prof. dr. Noordhuizen trekt, staat op zeer gespannen voet met de inhoud van deze verklaring zelf.
4.5 In één brief kunnen meerdere besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn vervat. De uiterlijke verschijningsvorm is daarvoor niet doorslaggevend. Het betreft in casu derhalve twee aparte besluiten op te onderscheiden rechtsgronden.
De termijn van verdachtverklaring van 21 dagen zoals opgenomen in artikel 5, tweede lid, van het Besluit vangt aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van de aangewezen ambtenaar voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet en dat is in de visie van verweerder de dag die is gelegen voorafgaand aan de dag waarop een gevaccineerd dier volledige bescherming geniet, zijnde veertien dagen na vaccinatie. Vanaf die dag gerekend zijn de dieren van appellant gedood binnen de termijn van 21 dagen. De stelling van appellant dat de dieren vanaf het moment waarop de toegang tot zijn bedrijf is afgesloten niet meer in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, is onjuist en is niet gestoeld op de heersende wetenschappelijke inzichten betreffende dierziektebestrijding.
4.6 Verweerder huldigt het standpunt dat dierziektebestrijding een redelijk doel in de zin van artikel 36 van de Gwd is en dat, waar het de noodzakelijke maatregelen ter bestrijding van mkz betreft, dit per definitie meebrengt dat deze maatregelen noodzakelijk zijn voor het bereiken van een redelijk doel.
4.7 Verweerder betwist dat hij in strijd met het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Niet kan worden staande gehouden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit om van de mogelijkheid van beschermende vaccinatie geen gebruik te maken. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de mkz-uitbraak ook grote gevolgen heeft gehad voor de export van vee en vlees, nu vlees uit een land waar mkz heerst op grond van afspraken binnen het Office International des Épizooties (OIE) als 'besmet' wordt aangemerkt. Verlies van de zogenaamde 'mkz-vrije' status heeft tot gevolg dat de export uit Nederland van vlees zowel binnen de Europese Unie maar vooral daarbuiten gedurende een langere tijd (tot tenminste twaalf maanden nadat een mkz-uitbraak heeft plaatsgevonden in een situatie waarin niet is gevaccineerd) niet mogelijk zal zijn. Bij een export- of vervoersverbod zullen de kosten voor verzorging van dieren snel de mogelijke inkomsten overtreffen, in welk geval massale doding van de betreffende dieren, ofschoon zij niet besmet of drager van het mkz-virus zijn, onvermijdelijk is. Verweerder heeft in samenspraak met de Commissie en geadviseerd door veterinaire deskundigen zeer precies iedere stap in de crisis overwogen, waarbij veterinaire overwegingen een belangrijke rol hebben gespeeld. Verweerder heeft nauw contact gehad met het landbouwbedrijfsleven (LTO en COV) en heeft voortdurend de Tweede Kamer geïnformeerd en met de Kamer overleg gevoerd. De Tweede Kamer heeft met overgrote meerderheid ingestemd met de genomen besluiten ter bestrijding van de mkz-crisis. De genomen maatregelen zijn, zeker voor de groep getroffen veehouders, hard geweest, maar hun belang is na een zorgvuldige belangenafweging achtergesteld bij andere, grotere en meer omvattende belangen.
4.8 Ten aanzien van het betoog van appellant dat sprake is van détournement de pouvoir, heeft verweerder gesteld dat bij afweging van de relevante belangen, gelet op de daartoe strekkende overwegingen in de preambule van Richtlijn 85/511/EEG, terecht acht is geslagen op de economische aspecten van het al dan niet beschermend vaccineren. Aan een keuze over te gaan tot beschermend vaccineren zijn dermate grote beperkingen verbonden, dat het landbouwbedrijfsleven heeft geadviseerd geen gebruik te maken van de mogelijkheid van beschermend vaccineren. Besloten is aan de belangen van de gezamenlijke veehouders meer gewicht toe te kennen dan aan de belangen van een relatief klein deel daarvan.
4.9 De ingevolge de Gwd aan appellant toekomende tegemoetkoming in de schade is thans niet aan de orde. De wetgever heeft met de artikelen 85 en volgende van de Gwd voorzien in een afzonderlijke besluitvorming ten aanzien van de schade ten gevolge van de maatregelen als bedoeld in artikel 22 van de Gwd. Deze regeling is uitputtend bedoeld, getuige ook de voorziening voor bijzondere gevallen die in artikel 91 van de Gwd is neergelegd.
De wetgever heeft ervoor gekozen het toekennen van tegemoetkomingen in de schade ten gevolge van als rechtmatig te kwalificeren besluiten zoals bedoeld in artikel 22 en volgende van de Gwd, los te maken van het voorbereiden en nemen van die besluiten. Hiermee wordt voorkomen dat de rechtmatigheid van de voor de dierziektebestrijding noodzakelijke en cruciale maatregelen zou kunnen worden aangetast door financiële overwegingen. Nu voor appellant een volstrekt gelijkwaardige rechtsgang openstaat, worden zijn financiële rechten, alsmede de mogelijkheid die rechten te gelde te kunnen maken, niet geschaad.
Ten overvloede merkt verweerder op dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM uitgaat van een adequate schadevergoeding en niet van een volledige schadevergoeding.
Het ruimen van dieren die als gevolg van de verdenking van besmetting met mkz een reëel risico vormen voor veestapels van derden, kan niet op één lijn worden gesteld met bijvoorbeeld onteigening van een stuk grond ten behoeve van woningbouw.
Voorts is de berekening van de tegemoetkoming in de schade voor geruimde dieren in zekere zin forfaitair. De taxatiewaarde - dat is de waarde van de dieren in gezonde toestand - zal aanzienlijk hoger liggen dan de reële dagwaarde, omdat weinig vraag bestond en een vervoersverbod van kracht was. De sterke waardedaling van de dagprijzen is niet het gevolg van besluiten van verweerder, maar van dezelfde veterinaire omstandigheden die hebben geleid tot verdachtverklaring van het bedrijf van appellant. Bij ruiming is door verweerder een hoger bedrag aan de veehouder uitbetaald, dan in verband met de waarde van de dieren in verdachte of besmette toestand gerechtvaardigd was.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geding staat centraal of verweerder terecht en op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van de evenhoevige dieren op het bedrijf van appellant en tot het (doen) treffen van de hiervoor weergegeven bestrijdingsmaatregelen, waarvan met name het besluit tot doding van de dieren van appellant, in geschil is. In dit verband dienen in beginsel in aanmerking te worden genomen de ten tijde van de primaire besluitvorming geldende regelgeving en de feiten en omstandigheden die toentertijd bekend waren, dan wel bekend hadden behoren te zijn.
5.2 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Derhalve dient allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder de dieren van appellant op 10 april 2001 als verdacht van besmetting met mkz aan te merken, rechtmatig is te achten.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is het de taak van verweerder te beoordelen of er redenen zijn om aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest om te worden besmet (en daarmede tot verdacht dier wordt bestempeld). Gezien de bewoordingen van deze bepaling, is bij de rechterlijke toetsing van een beoordeling in evenbedoelde zin, aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
Het College is, in aanmerking genomen dat het tot 3 april 2001 door verweerder gevoerde beleid ter voorkoming van (verdere) verspreiding van het mkz-virus, bestaande uit doding van alle evenhoevigen binnen een straal van één, later twee kilometer rond een besmettingshaard, niet heeft kunnen voorkomen dat zich in de regio Oene uitbraken van mkz zijn blijven voordoen, alsmede gelet op de hoge veedichtheid in deze regio, van oordeel dat verweerder zich, vanuit veterinair oorpunt bezien, redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat zich mogelijk ook buiten de twee kilometer-zones rond besmettingshaarden in de regio Oene evenhoevigen bevonden die drager van smetstof waren. Het College neemt hierbij in aanmerking dat het mkz-virus uiterst besmettelijk is, dat het virus zich snel en op verschillende manieren kan verspreiden en dat verweerder zich ten aanzien van de te nemen maatregelen heeft laten adviseren door veterinaire deskundigen. Appellant heeft dit veterinair deskundig oordeel verder niet gemotiveerd bestreden.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de in de eerste alinea van deze paragraaf geformuleerde vraag bevestigend moet worden beantwoord. Nu verweerder de dieren van appellant terecht als verdacht van mkz heeft aangemerkt, was hij ingevolge de Gwd bevoegd te besluiten tot doding van deze dieren.
5.3 Naar aanleiding van de stelling van appellant, inhoudende dat, voorzover al zou kunnen worden geoordeeld dat verweerder de dieren van appellant terecht verdacht heeft verklaard, het besluit tot doding disproportioneel is, stelt het College voorop dat het beoordelen van veterinaire risico's behoort tot de taken en bevoegdheden van verweerder. Het College dient bij de beantwoording van de vraag of verweerder deze risico's, gezien de van belang zijnde feiten en omstandigheden en gelet op de in acht te nemen beoordelingscriteria, juist heeft gewaardeerd en afgewogen, de in dit verband aan verweerder toekomende beoordelingsruimte in acht te nemen.
Het College ziet, in verband met het geheel van terzake dienende feiten en omstandigheden, geen grond voor het oordeel dat verweerder met betrekking tot het onderhavige geval een - gezien evenvermeld criterium - onjuiste waardering en afweging heeft toegepast. Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat de voor appellant uit het besluit tot doding van zijn dieren voortvloeiende nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen en evenmin dat verweerder gehandeld heeft in strijd met artikel 36 van de Gwd.
Het College overweegt in dit verband voorts dat het door appellant gestelde miskent dat uit het betoog van verweerder volgt dat in beginsel ieder verdacht dier, ongeacht of het is gevaccineerd of niet, dat in de regio Oene in leven zou worden gelaten een risico vormde voor de bestrijding van de mkz-epidemie. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had dienen te oordelen dat de hem toebehorende verdacht verklaarde dieren geen relevant veterinair risico (meer) vormden.
Het College ziet evenmin grond voor het oordeel dat de besluitvorming op onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden of dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
5.4 Het College neemt voorts in overweging dat de Commissie in Beschikking 2001/279/EG de voorwaarden heeft vastgesteld waaronder Nederland bevoegd is runderen in een gebied van ongeveer 25 kilometer rond Oene beschermend te vaccineren. Zodanige vaccinatie impliceert - anders dan bij suppressieve vaccinatie welke wordt gevolgd door het doden van alle gevaccineerde dieren - het in leven laten van de gevaccineerde runderen. In zijn arrest van 12 juli 2001 inzake J heeft het Hof geoordeeld dat niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid van deze beschikking kunnen aantasten en dat de beschikking, voorzover daarbij wordt bepaald dat dieren ondanks vaccinatie moeten worden gedood, een toereikende rechtsgrondslag heeft.
Bij de hiervoor in § 2.2 vermelde brief van 10 april 2001, gericht aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij uiteengezet dat het onwenselijk was gebruik te maken van de door de Commissie geboden keuzemogelijkheid om gevaccineerde runderen in leven te laten, zulks gelet op strenge voorwaarden die de Commissie had gesteld met betrekking tot beschermende vaccinatie en de daaruit voortvloeiende veterinaire en economische consequenties, alsmede de gevolgen daarvan voor het dierenwelzijn. De minister heeft daarbij, onder vermelding van de door hem van belang geachte feiten en omstandigheden en van de door hem in aanmerking genomen argumenten, uiteengezet dat aan de keuze van beschermende vaccinatie overwegende bezwaren zijn verbonden. Tevens heeft de minister medegedeeld dat hij met het agrarisch bedrijfsleven in overleg is getreden over de door de Commissie geboden opties, alsmede dat vanuit verscheidene instellingen uit deze sector beschermende vaccinatie sterk is ontraden.
In het in § 2.2 weergegeven primaire besluit is het doden van de verdacht verklaarde runderen op appellants bedrijf afhankelijk gesteld van met het - agrarisch - bedrijfsleven te voeren overleg. Het College is in verband met het vorenstaande van oordeel dat ervan moet worden uitgegaan dat het besluit tot doding definitief is geworden met de beslissing geen gebruik te maken van vorenomschreven keuzemogelijkheid.
Gezien voormelde feiten en omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat verweerder onjuist heeft gehandeld door geheel in lijn met evengenoemde beslissing aan te nemen dat de runderen van appellant bij wege van suppressieve vaccinatie waren ingeënt en daaraan in verband met het bepaalde bij Beschikking 2001/246/EG, zoals gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG, de gevolgtrekking te verbinden dat deze runderen dienden te worden gedood. Immers, de beslissing niet te kiezen voor beschermende vaccinatie impliceerde dat de vaccinatie van deze runderen suppressief van aard was. In verband hiermede was verweerder op grond van evenbedoelde regels van gemeenschapsrecht gehouden gebruik te maken van zijn bevoegdheid te besluiten tot het laten doden van deze dieren.
5.5 Naar het oordeel van het College treft het betoog van appellant dat de doding van de verdachte dieren op 3 mei 2001 onrechtmatig was, omdat op die datum de in artikel 5, eerste lid, van het Besluit genoemde termijn van de verdachtverklaring van 21 dagen was verstreken waardoor de grondslag aan het besluit tot doding was komen te ontvallen, geen doel. Nu verweerder binnen 21 dagen na het nemen van het besluit tot verdachtverklaring van de dieren van appellant, met de noodvaccinatie van deze dieren een aanvang had gemaakt met de uitvoering van het besluit waarvan vaccinatie en doding onlosmakelijk met elkaar verbonden bestanddelen vormen, kon het termijnvoorschrift van genoemd artikel 5, eerste lid, geen beletsel vormen voor de verdere uitvoering van dit besluit, waartoe verweerder ingevolge het gemeenschapsrecht gehouden was.
5.6 Appellant heeft voorts gesteld dat het besluit tot het treffen van de in het geding zijnde maatregelen onrechtmatig moet worden geacht, aangezien daarbij geen adequate vergoeding in het vooruitzicht is gesteld van de onevenredige schade die eenzijdig drukt op een beperkte groep justitiabelen.
Het College overweegt dienaangaande dat de artikelen 85 tot en met 91 van de Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 van de Gwd.
De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 van de Gwd.
Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, voormelde grieven van appellant niet aan de orde kunnen komen.
5.7 Het College komt gezien het vorenstaande tot de slotsom dat het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Naar het oordeel van het College bestaat er, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen, als door appellant aan de orde gesteld.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra,
in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2003.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener