Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/237 20 december 2002
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
vertegenwoordigd door: B,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. J. Teigeler, werkzaam bij LASER.
1. De procedure
Op 25 januari 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar, dat appellante heeft gemaakt tegen de afwijzing van haar aanvraag van 4 februari 2000 om premie ingevolge de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft op 29 maart 2002 een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft bij brief van 20 oktober 2002 hierop een reactie gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 november 2002. Partijen hebben bij die gelegenheid hun standpunten nader doen toelichten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7.1 van de Regeling, zoals deze ten tijde hier van belang luidde, wordt onder andere bepaald:
" 1. Een premie wordt de producent slechts verleend:
(…)
c. indien de producent een register bijhoudt;
(…)"
In Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad van 21 april 1997 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten, zoals deze tot 14 augustus 2000 gold, wordt onder andere het volgende bepaald:
" Artikel 1
1. Elke lidstaat stelt overeenkomstig deze titel, een identificatie- en registratieregeling vast voor runderen (hierna "dieren" genoemd).
(…)
Artikel 3
De identificatie- en registratieregeling voor runderen omvat de volgende elementen:
a) oormerken om de dieren individueel te identificeren;
b) gecomputeriseerde gegevensbestanden;
c) dierpaspoorten:
d) individuele registers op elk bedrijf.
(…)
Artikel 7
1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders
- houdt een register bij;
- (…)
3. Elke houder stelt de bevoegde autoriteit, indien deze daarom verzoekt, in kennis van alle informatie betreffende oorsprong, identificatie en eventueel bestemming van de dieren waarvan hij eigenaar is geweest of die hij heeft gehouden, vervoerd, gekocht of geslacht.
4. Het register heeft een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm, wordt handmatig of gecomputeriseerd bijgehouden en staat te allen tijde ter beschikking van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt, gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van tenminste drie jaar.
Artikel 8
De lidstaten wijzen de autoriteit aan die belast is met het toezicht op de naleving van deze titel. Zij stellen elkaar en de Commissie in kennis van de identiteit van deze autoriteit.
Artikel 10
De Commissie stelt de bepalingen ter uitvoering van deze titel vast volgens de procedure van artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 729/70. De uitvoeringsbepalingen betreffen met name:
(…)
c) de voorschriften betreffende het register;
(…)
e) de toepassing van administratieve sancties;
f) de overgangsbepalingen voor de aanloopperiode van de regeling."
In Verordening (EG) nr. 2619/97 van de Commissie van 29 december 1997 wordt onder andere het volgende bepaald:
"Artikel 8
Het register bevat ten minste het volgende:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan
c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek
d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht."
Bij het op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gebaseerde Besluit identificatie en registratie van dieren (Stb. 1999, nr. 485) is onder andere het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. Ter uitvoering van verordening 820/97 en van richtlijn 92/102/EEG wordt medewerking gevorderd van het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees.
(…)
3. De in het eerste (…) lid bedoelde medewerking bestaat uit het verrichten van de noodzakelijke werkzaamheden en het overeenkomstig het krachtens artikel 3 bepaalde bij verordening stellen van regels inzake:
a. de identificatie en registratie van runderen ter uitvoering van de artikelen 1, 3, 4, 5, 6 en 7 van verordening 820/97(…)
5. De krachtens de in het derde lid van dit artikel bedoelde verordening genomen besluiten, behoeven de goedkeuring van Onze Minister."
Ter uitvoering hiervan heeft het bestuur van het Productschap Vee en Vlees op 10 december 1997 de Verordening identificatie en registratie runderen 1998 vastgesteld. Artikel 12 van genoemde verordening luidt:
"Artikel 12
1. De houder, met uitzondering van de vervoerder, is verplicht de in artikel 4, derde lid en de in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van verordening 820/97 bedoelde gegevens alsmede de krachtens artikel 10 vastgestelde gegevens en opgetreden merkverlies binnen 3 werkdagen nauwkeurig en volledig in het register aan te tekenen.
2. De voorzitter kan nadere regels ten aanzien van de inrichting en de wijze van bijhouden van het register stellen."
Bij de op 8 maart 2000 vastgestelde Verordening tot wijziging van de verordening identificatie en registratie runderen 1998 (2000-1) zijn in het eerste lid van artikel 12 de woorden "binnen 3 werkdagen"geschrapt, terwijl in het tweede lid de woorden "De voorzitter" zijn vervangen door "Het bestuur". De reden om de gestelde termijn in het eerste lid te schrappen is blijkens de toelichting dat de Europese regelgeving ook geen termijn noemt. De houder is, aldus de toelichting, zelf verantwoordelijk voor de invulling van het bedrijfsregister met de meest recente gegevens.
Bij besluit van eveneens 8 maart 2000 heeft het bestuur van het Productschap Vee en Vlees het Besluit eisen bedrijfsregister identificatie en registratie runderen 2000 vastgesteld. Artikel 1 daarvan luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
1. Het register, bedoeld in artikel 12, eerste lid (…) van de verordening wordt schriftelijk of electronisch bijgehouden.
2. Indien het register schriftelijk wordt bijgehouden, tekent de houder (…) de in artikel 12, eerste lid,(…) van de verordening bedoelde gegevens aan in een bedrijfsregister dat door de, krachtens artikel 2 van de verordening aangewezen, dienst is verstrekt.
3. Indien het register electronisch wordt bijgehouden, draagt de houder (…) er zorg voor dat de gegevens per rund in één keer in beeld kunnen worden gebracht en ter plekke kunnen worden uitgeprint."
In het tweede lid wordt aangegeven, dat het besluit in werking treedt op de dag dat de Verordening tot wijziging van de Verordening identificatie en registratie runderen 1998 (2000-I) in werking treedt. Deze inwerkingtreding vond plaats op 8 juli 2000.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 4 februari 2000 bij verweerder premie op grond van de Regeling aangevraagd voor 75 stieren.
- Op het aanvraagformulier staat onder het hoofdje "Voorwaarden en Verplichtingen" onder andere het volgende vermeld:
"De aanvrager verklaart:
- kennis te hebben genomen van de voorwaarden en verplichtingen als bepaald in de Regeling dierlijke EG-premies en de daaraan ten grondslag liggende EG-verordeningen;
(…)
- een bedrijfsregister op het bedrijf bij te houden als bedoeld in artikel 3 van verordening (EG) 820/97 van de Raad van 21 april 1997 en te voldoen aan de voorwaarden van deze regeling."
- Blijkens een Rapportage fysieke controle van 26 april 2000, waarin verslag wordt gedaan van een controle op 03 t/m 07-04-2000 constateerden de controleurs van de Algemene Inspectiedienst (hierna: de AID) dat appellante op verscheidene punten niet aan de voorwaarden en verplichtingen voldeed.
Onder andere werd de op het rapportageformulier voorgedrukte vraag "Wordt door de producent het (door de PVE voorgeschreven) bedrijfsregister bijgehouden?" ontkennend beantwoord. In de rubriek C: "Opmerkingen Controleurs" werd daaraan toegevoegd:
"Op het moment van controle kon geen bedrijfsregister worden getoond. Wel kon gecontroleerde onderliggende stukken tonen waaronder een aantal slachtlijsten en aan- en afvoerlijsten. (deze lijsten voldoen echter niet aan de eisen die aan een bedrijfsregister worden gesteld)".
- Bij rondschrijven van 27 april 2000 heeft de voorzitter van de productschappen Vee, Vlees en Eieren de houders van rundvee het volgende medegedeeld:
"Bij de Identificatie en Registratie van runderen is in Nederland steeds veel zorg besteed aan een betrouwbare centrale database. Meldingen van geboorte, import, verplaatsingen, sterfte, slacht en export worden doorgegeven aan die database. Met de wijze waarop in Nederland het gehele I&R-bouwwerk is ingevuld meenden we te voldoen aan alle verplichtingen die de EU voorschrijft. Ook ten aanzien van de bedrijfsregisters. In de I&R-verordening van het PVV staat namelijk dat elke houder een bedrijfsregister dient bij te houden. Onze interpretatie was dat met het doen van de melding aan de centrale I&R-database, ook het individuele bedrijfsregister werd bijgehouden. Weliswaar op afstand, maar toch compleet, en door de houder op te vragen.
Afgelopen najaar is er een inspectieteam van de EU-Commissie op bezoek geweest in Nederland om na te gaan of de voorschriften voor de premieregelingen goed werden nageleefd. Dat inspectieteam concludeerde dat de wijze waarop wij het bedrijfsregister invulden, niet correct was. Het is niet voldoende indien er alleen een bedrijfsregister op afstand is. Ook op elk individueel bedrijf waar runderen worden gehouden, dient een bedrijfsregister met de meest recente gegevens aanwezig te zijn. De EU-Commissie gaf aan dat Nederland op de bijdrage van de EU-Commissie aan premie-betalingen gekort zou worden indien niet zorg wordt gedragen voor een bedrijfsregister conform de EU-voorschriften.
Tot voor kort ging het alleen om de zoogkoeien- en stierenpremie. Maar vanaf 2000 gaat het ook om de slachtpremie. Naar de komende jaren gaat het voor Nederland om honderden miljoenen guldens. Als daar op gekort wordt, zal dat uiteindelijk ook doorwerken in de premie die de veehouders uitbetaald krijgen. Wil de Nederlandse veehouderij de kans lopen straks tientallen guldens per dier mis te lopen? En duizenden guldens per bedrijf?
Daarom is op aanwijzing van LNV en in overleg met betrokken organisatie (o.a. LTO, COV, NBHV, kalverintegratoren, NZO) besloten tegemoet te komen aan de eis van de EU-Commissie. Het belang van het veiligstellen van de premie-inkomsten weegt hierbij op tegen de extra administratieve last.
Over de wijze waarop u het bedrijfsregister kan bijhouden, wordt u geïnformeerd in bijgevoegde brief van de Gezondheidsdienst voor Dieren."
- In juni 2000 heeft de Gezondheidsdienst voor dieren de houders van rundvee een instructie bedrijfsregister runderen toegezonden, met daarbij een aantal formulieren, die tezamen de basis vormen voor het door de houders bij te houden bedrijfsregister.
- Bij besluit van 22 februari 2001 heeft verweerder appellantes aanvraag afgewezen. Aan deze afwijzing lag een aantal redenen ten grondslag.
- Bij brief van 26 februari 2001 heeft appellante daartegen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, zonder appellant over zijn bezwaar te horen, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit worden de bezwaren van appellante gegrond verklaard, met uitzondering van haar bezwaar tegen het haar gemaakte verwijt, dat zij geen bedrijfsregister heeft bijgehouden. Dienaangaande wordt bij het bestreden besluit als volgt overwogen:
"In artikel 7.1 van de Regeling is ondermeer bepaald dat aan de producent slechts een premie wordt verleend:
a. indien de producent een register bijhoudt;
b. indien de producent voldoet aan de bij of krachtens het Besluit Identificatie en Registratie van dieren vastgestelde regelen ter zake van het merken.
De AID heeft tijdens de controle geconstateerd dat het door het PVE (Produktschap voor Vee, Vlees en Eieren) voorgeschreven bedrijfregister door u niet werd bijgehouden.
In uw bezwaarschrift merkt u op dat, met betrekking tot het bijhouden van een bedrijfsregister, u reeds bij het indienen van de aanvraag bij LASER heeft geïnformeerd hoe dit bedrijfsregister er uit moet zien. Volgens LASER zou het voldoende zijn indien aan de gestelde I&R eisen (groepslijsten en aan- en afmeldingen) zou worden voldaan. Het heeft u dan ook verbaasd dat bij de controle door de AID een bedrijfsregister is gevraagd waarin in één oogopslag van ieder afzonderlijk dier alle relevante informatie vermeld moest staan. Na het bezoek van de AID is hierover in telefonisch contact met de heer Van de Hoef van LASER aan u medegedeeld dat niet op het bedrijfsregister werd gecontroleerd, zo voert u aan.
Hierover merk ik het volgende op
Om in aanmerking te komen voor premie in het kader van de Regeling moeten alle mannelijke runderen op het bedrijf van de producent te allen tijde voldoen aan de I&R verplichtingen. De producent is daarbij ondermeer verplicht een bedrijfsadministratie bij te houden, dat in ieder geval moet bestaan uit een, door de PVE voorgeschreven, volledig bijgewerkt bedrijfsregister. Het bedrijfsregister vermeldt voor elke aanwezig rund, naast de ID-code, alle kenmerken van het afzonderlijke rund, de sterfdatum indien het dier op het bedrijf is gestorven, de aan- en afvoerdatum en de gegevens van de (eventuele) vorige en nieuwe eigenaar. Derhalve kan ten aanzien van de gestelde I&R eisen niet worden volstaan met het bijhouden van groepslijsten en aan- en afmeldingen.
Voor wat betreft het telefonisch onderhoud dat u direkt na de controle door de AID met de heer Van de Hoef van LASER heeft gehad, merk ik het volgende op. In de eerste helft van 2000 zijn door de Gezondheidsdienst voor Dieren de producenten geinformeerd over de invoering van een nieuw basisdocument dat als bedrijfsregister zou gaan dienen, waarin de hiervoor genoemde gegevens dienen te worden vermeld. Navraag heeft aan het licht gebracht dat de heer Van de Hoef in zijn reactie naar u toe heeft willen aangeven, dat de controle door de AID op het bedrijfsregister zich niet zou richten op het daadwerkelijk gebruik van het nieuwe basisdocument. Wel blijft de controle op de verplichting van de producent dat een bedrijfsregister dient te worden bijgehouden met de door de PVE voorgeschreven gegevens. Gelet op de resultaten van de controle door de AID stel ik vast dat door u geen bedrijfsregister is bijgehouden en ten aanzien hiervan door u niet is voldaan aan de voorwaarden van de Regeling."
Verweerder heeft aan zijn beslissing op bezwaar nog de overweging toegevoegd dat nu de bezwaren deels kennelijk gegrond en deels kennelijk ongegrond waren, hij ervan heeft afgezien om appellante over haar bezwaren te horen.
4. Het standpunt van appellante
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
"Eind april 2000 kreeg ik een schrijven van het PVE (…) waarin hun visie over het bedrijfsregister in het verleden en hoe het er in de toekomst uit moest komen te zien. (datum PVE-brief 27 april, datum AID-controle 3 april, conclusie Blijkbaar weet AID eerder als PVE en producent zelf)
Eis controleurs was bedrijfsregister volgens PVE-norm waarin je in 1 oogopslag alle gegevens van bepaald rund kan zien.
Juni 2000 kwam van GD het standaard bedrijfsregister en verdere instructie (…)
Bovenstaande feiten kloppen met wat de heer v.d. Hoef van Laser mij begin februari 2000 verteld heeft ten aanzien van het bijhouden van het bedrijfsregister.
Verder is gebleken dat ik onderliggende stukken van het bedrijfsregister kon tonen (…)
23 november 2001 is er weer controle geweest bij de boekhouder.
Gezien bovenstaande feiten en meegestuurde bijlagen ben ik van mening dat ik ten onrechte deze stierenpremie misloop mede door onduidelijke regelgeving van het PVE begin 2000 (…)
Graag uw oordeel hierover.
P.S. Onlangs heb ik nog met een collega gesproken en betreffende stukken ingezien die in dezelfde periode (april 2000) een aanvraag goedgekeurd zag worden waarin geen bedrijfsregister werd bijgehouden volgens AID-rapport. Wanneer dit van belang is kan ik u de stukken tonen."
5. De beoordeling van het geschil
Aan appellante is het verwijt gemaakt dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting een bedrijfsregister bij te houden. Zulks heeft tot gevolg gehad, dat haar de premie voor het houden van 75 stieren is onthouden.
Blijkens het bestreden besluit was het verwijt gebaseerd op de bevinding van de AID "dat het door het PVE (Productschap voor Vee, Vlees en Eieren) voorgeschreven bedrijfsregister" door haar niet werd bijgehouden.
Naar uit rubriek 2 blijkt was ten tijde hier van belang door het productschap Vee en Vlees ter zake van het bedrijfsregister niet méér voorgeschreven dan bepaald was in artikel 12 van de Verordening identificatie en registratie runderen 1998.
Appellante heeft gesteld dat zij alle van belang zijnde gegevens kon produceren, doch dat haar door de controleurs werd voorgehouden, dat zij deze gegevens in zodanige vorm had moeten presenteren, dat per rund in één oogopslag alle gegevens overzien konden worden.
Van de zijde van verweerder kon ter zitting bevestigd noch ontkend worden of de controleurs inderdaad dit criterium hebben gehanteerd bij hun beoordeling of het voorgeschreven register aanwezig was.
Het College is van oordeel, dat nu geen toepassing was gegeven aan het bepaalde in artikel 12, tweede lid, van de Verordening identificatie en registratie runderen 1998, er geen grondslag bestond voor het beweerdelijk door de controleurs gehanteerde criterium. Een register mocht dus worden ingericht en bijgehouden op iedere redelijkerwijs daarvoor in aanmerking komende wijze, met dien verstande dat het register wel op grond van de vigerende communautaire en nationale regelgeving een aantal gegevens diende te bevatten.
In het licht daarvan kan uit hetgeen in het Rapport fysieke controle over de bevindingen van de rapporteurs wordt opgemerkt, namelijk dat er geen bedrijfsregister was, maar wel een aantal onderliggende stukken, waaronder een aantal slachtlijsten en aan- en afvoerlijsten, niet worden afgeleid of het oordeel van de controleurs, dat daarmee niet voldaan was aan de eisen die destijds aan een bedrijfsregister dienden te worden gesteld, juist is geweest.
Gelet op hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd, had het op verweerders weg gelegen eerst te onderzoeken welke informatie appellante precies aan de controleurs heeft aangeboden om zich vervolgens zelfstandig een oordeel te vormen over de vraag of appellante daarmee al dan niet had voldaan aan haar verplichting om een bedrijfsregister bij te houden.
Het College concludeert dan ook dat aan het bestreden besluit geen genoegzaam onderzoek naar de relevante feiten is voorafgegaan, terwijl het evenmin berust op een deugdelijke motivering. Wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht komt het dan ook voor vernietiging in aanmerking.
Indien verweerder opnieuw op het bezwaar beslissend tot de conclusie zou komen, dat appellante inderdaad niet voldaan heeft aan haar verplichting een bedrijfsregister bij te houden, zoals deze verplichting in april 2000 begrepen moest worden, dan zal verweerder vervolgens ook nog dienen te onderzoeken of B, zoals hij stelt, in februari 2000 bij het inleveren van zijn aanvraagformulier mondeling contact gehad kan hebben met de door hem genoemde ambtenaar Van de Hoef. Tot nu toe is alleen de mogelijkheid van een telefonisch contact na het controlebezoek in april aan de orde geweest.
Als het gesprek in februari 2000 heeft plaatsgevonden, zal verweerder ook de vraag moeten beantwoorden of de heer Van de Hoef toen zodanige uitspraken gedaan zou hebben, dat appellante daardoor een onjuist inzicht gekregen heeft in de omvang van de, ingevolge de Verordening identificatie en registratie runderen 1998 op haar rustende registratieverplichting.
Het College is tenslotte niet gebleken van kosten, ten aanzien waarvan een proceskosten-veroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht zou kunnen worden uitgesproken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak wordt overwogen opnieuw op appellantes
bezwaarschrift beslist;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderd en
achttien euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. D. Roemers en mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2002.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand