Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/810 19 december 2002
11248 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling RVV-tarieven Gezondheisd- en welzijnswet voor dieren 1994
Uitspraak in de zaak van:
Exportslachterij Clazing B.V., te Zevenhuizen, appellante,
gemachtigde: F.Th.M. Peters, juridisch adviseur te Heerlen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. M.T. Veldhuizen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 18 oktober 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 oktober 2001. Bij dat besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de namens verweerder genomen beslissing van 11 december 2000 van verweerders kringdirecteur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV), inhoudende dat op het bedrijf van appellante met ingang van 15 januari 2001 de slachttijden op tien uren per dag worden vastgesteld, ongegrond verklaard.
Eveneens op 18 oktober 2001 heeft appellante de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen die er toe strekt dat zij in staat wordt gesteld gedurende twaalf uren per dag te slachten.
Bij uitspraak van 24 oktober 2001 heeft de president van het College het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Op 20 februari 2002 heeft het College van appellante een aanvullend beroepschrift ontvangen.
Bij brief van 21 maart 2002 heeft verweerder voor het verweer inzake het beroep van appellante verwezen naar het verweerschrift van 22 oktober 2001 dat hij in de voorlopige voorzieningprocedure heeft uitgebracht, alsmede naar de door de president ten aanzien van dat verzoek gewezen uitspraak van 21 november 2001.
Nadat partijen hiervoor op 12 november 2002 toestemming hadden gegeven - appellante bij faxbericht, verweerder telefonisch - heeft het College met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 77
1. Het anders dan in doorvoer brengen van vee of pluimvee buiten Nederland is verboden.
2. Het in het eerste lid vermelde verbod geldt niet indien de dieren overeenkomstig door Onze Minister gestelde regelen zijn voorzien van een of meer merken en vergezeld gaan van een of meer bewijsstukken aangebracht onderscheidenlijk afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek ten bewijze dat voldaan is aan de met het oog op deze uitvoer door hem gestelde eisen (…).
(…)."
Artikel 78
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan het anders dan in doorvoer buiten Nederland brengen van andere dan in artikel 77, eerste lid, bedoelde dieren van bij die maatregel aangewezen soorten of categorieën van dieren en bij die maatregel aangewezen produkten van dierlijke oorsprong worden verboden, tenzij de zending overeenkomstig daartoe gestelde regelen voorzien is van een of meer merken en vergezeld gaat van een of meer bewijsstukken aangebracht onderscheidenlijk afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek, ten bewijze dat voldaan is aan de met het oog op de uitvoer bij of krachtens die maatregel gestelde eisen.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In het Besluit uitvoer dieren en produkten van dierlijke oorsprong (Staatsblad 1994, 163; hierna: Besluit), houdende aanwijzing van dieren en produkten van dierlijke oorsprong in verband met het buiten Nederland brengen ter uitvoering van de artikelen 78 en 111 van de Gwd, wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Onze Minister kan het anders dan in doorvoer buiten Nederland brengen van:
(…)
b. produkten van dierlijke oorsprong, alsmede van produkten van niet gehouden dieren, met uitzondering van vers vlees of vleesprodukten genoemd in artikel 66 van de Veewet, genoemd of bedoeld in de artikelen van de richtlijnen van de Raad van de Europese Gemeenschappen, opgenomen in de bijlage bij dit besluit, verbieden, tenzij de zending overeenkomstig daartoe door Onze Minister gestelde regels voorzien is van een of meer merken en vergezeld gaat van een of meer bewijsstukken aangebracht onderscheidenlijk afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek, ten bewijze dat voldaan is aan door Onze Minister met het oog op de uitvoer gestelde eisen."
In de bijlage bij artikel 2, onderdeel b, van het Besluit wordt als behorende tot de bedoelde artikelen van de richtlijnen van de Raad van de Europese Gemeenschappen, onder meer, genoemd:
" (…)
- Artikel 2, onderdelen a en b, van Richtlijn nr. 91/494/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 26 juni 1991 tot vaststelling van veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer en de invoer uit derde landen van vers vlees van pluimvee (PbEG L 268)
(…)."
In de Regeling keuring en handel dierlijke producten (Staatscourant 1994, 113), een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel b, van het Besluit, zoals deze laatstelijk is gewijzigd, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4.3
1. Het in de handel brengen van vers vlees van pluimvee is verboden.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet indien, voor zover van toepassing, is voldaan aan de artikelen 4.4 tot en met 4.10, alsmede, voor zover het vers vlees van pluimvee betreft dat is bestemd voor Nederland, aan artikel 4.11.
Artikel 4.4
Vers vlees van pluimvee, voor zover het karkassen en slachtafval betreft:
a. is afkomstig van pluimvee dat vóór het slachten is gekeurd overeenkomstig hoofdstuk VI van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG en dat daarbij geschikt is bevonden om te worden geslacht met het oog op het in de handel brengen van vers vlees van pluimvee, met dien verstande dat is voldaan aan artikel 4.4a;
(…)
d. is na het slachten gekeurd overeenkomstig hoofdstuk VIII van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG en niet ongeschikt verklaard voor menselijke consumptie overeenkomstig hoofdstuk IX van voornoemde bijlage, met dien verstande dat de onderdelen a en b van punt 47, tweede alinea, van hoofdstuk VIII van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG volgens aanwijzingen en onder rechtstreekse controle van de keuringsdierenarts kunnen worden uitgevoerd door hiertoe speciaal opgeleid personeel van de inrichting, dat voldoet aan door de directeur van de rijksdienst vastgestelde voorwaarden;
(…)."
Omtrent de tarieven van keuring en de tijden waarop keuringen door RVV-controleurs worden verricht, alsmede met betrekking tot het aantal personen dat met het verrichten van deze werkzaamheden wordt belast, zijn voorschriften gegeven in de Regeling RVV-tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren 1994 (Staatscourant 1994, 113; hierna: de Regeling), zoals nadien gewijzigd. In de Regeling zoals die luidde ten tijde hier van belang is, onder meer, bepaald:
" Artikel 8
1. De aanbieder meldt werkzaamheden die hij door de rijksdienst wenst te laten verrichten schriftelijk bij de kringdirecteur.
2. (…)
3. De kringdirecteur stelt naar aanleiding van de melding de volgende gegevens vast:
a. datum en tijdstip waarop de werkzaamheden zullen aanvangen;
b. datum en tijdstip waarop de werkzaamheden zullen eindigen;
c. (…)"
2.2 Bij de beoordeling van het beroep gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Gedurende een reeks van jaren is op het bedrijf van appellante twaalf uren per dag pluimvee geslacht in aanwezigheid van controleurs van de RVV.
- Op 3 juli 2000 heeft tussen vertegenwoordigers van appellante en de RVV een gesprek plaatsgevonden over de slachttijden op het bedrijf van appellante.
- Op 14 september 2000 heeft de RVV het voornemen kenbaar gemaakt de slachttijd op het bedrijf van appellante te beperken tot tien uren per dag.
- Bij faxbericht, gedateerd september 2000, heeft appellante de RVV verzocht af te zien van dit voornemen.
- Bij brief van 11 december 2000 heeft de kringdirecteur RVV appellante onder meer het volgende medegedeeld:
" Gezien de huidige personele bezetting en uit efficiency-overwegingen is het niet mogelijk om meerdere medewerkers voor deze werkzaamheden in te zetten.
In de regeling werk-en rusttijden 1994 RVV is opgenomen dat RVV personeel niet langer dan 10 uur per dag mag worden ingeroosterd.
Dit impliceert dat u uw slachttijden op dagbasis dient te limiteren tot maximaal 10 uur.
Het is daarom dat ik u hierbij meedeel dat ik met ingang van …15-1-2001… eenzijdig de maximale slachttijd per dag vaststel op 10 uur."
- Bij brief van 20 december 2000 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de beslissing van 11 december 2000.
- Bij brief van 12 januari 2001 heeft de directeur RVV appellante medegedeeld niet voornemens te zijn de beslissing van de kringdirecteur RVV te herroepen.
- Op 19 september 2001 heeft verweerder de brief van 12 januari 2001 herroepen. Nadat de gemachtigde en de directeur van appellante op 27 september 2001 zijn gehoord omtrent de bezwaren van appellante tegen de beperking van de slachttijden, heeft verweerder deze bezwaren op 11 oktober 2001 ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
In het besluit van 11 oktober 2001 wordt onder meer het volgende overwogen:
" De door u aangehaalde regeling openingstijden van de RVV biedt (…) aan de ondernemers zoveel mogelijk duidelijkheid over de werkwijze van de RVV in dit verband. Anders dan u stelt, is "openingstijd" niet gelijk te stellen met de werktijd van de RVV-medewerkers bij de betreffende ondernemer. Aan dat begrip kunt u dan ook niet een aanspraak ontlenen op een inzet van RVV-personeel van 11 uur per dag, namelijk van 7 uur 's ochtends tot 18.00 uur 's avonds, laat staan op een inzet van 12 uur per dag.
De (…) RVV-regeling werk- en rusttijden gaat, overeenkomstig het kader van de Arbeidstijdenwet - uit van een werkdag van ten hoogste 10 uur.
Daarbij is onder voorwaarden inroostering van ploegendiensten mogelijk. Een van de voorwaarden is dat tenminste 14 uur achtereen werkzaamheden worden verricht, waarbij de tweede of volgende ploeg het werk van de vorige ploeg voortzet in een wisselend systeem van vroege en late dienst.
U wenst echter niet de inzet van een ploegendienst maar een structurele keuringstijd van 12 uur per dag. Hierop stemde u uw reguliere keuringsmeldingen af. Deze situatie gaf de Kringdirecteur RVV aanleiding om met u in overleg te treden. Zo heeft in juli 2000 een gesprek plaatsgevonden tussen u en de kringdirecteur RVV. Daarbij zijn tevens eventuele alternatieven aan bod geweest. Een ploegendienst lag echter, als gezegd, niet in de rede. Ook de door u aangedragen wisseling van RVV-medewerkers in de middagpauze bleek niet haalbaar. De aldus afgewisselde 'ochtendploeg' zou 's middags niet of nauwelijks meer werk kunnen worden aangeboden. Beleid van de RVV is juist om het personeel een volledige werkdag te kunnen bieden.
Vervolgens heeft de kringdirecteur RVV in september 2000 nogmaals gewezen op de ongewenste situatie. Daarbij heeft hij het voornemen tot vaststelling van de maximale duur van de keuringswerkzaamheden aangekondigd. (…)
De in de beslissing van 11 december 2000 gegeven motivering acht ik juist.
Er is, zoals hiervoor omschreven, sprake van een combinatie van factoren die een langere werktijd dan 10 uur per dag in de weg staan. Dit is de bezettingsgraad van het RVV-keuringspersoneel als geheel, alsmede de daar aangekoppelde noodzaak tot een efficiënte en evenwichtige inzet van de medewerkers. Daarnaast de beperkingen die de Arbeidstijdenwetgeving meebrengt. Een structurele overwerksituatie is onwenselijk.
Weliswaar kwamen in het verleden hier en daar langere werktijden voor, maar een wenselijke situatie (…) was dat niet. (…) Daarom is de RVV medio vorig jaar begonnen de werktijden, daar waar van structurele overschrijdingen sprake was, weer in overeenstemming te brengen met de Arbeidstijdenwet alsook zijn eigen beleidslijnen.
De RVV heeft deze beslissing niet van de een op de andere dag ingevoerd. Met het bedrijf is getracht om binnen het kader van mijn verantwoordelijkheid een bevredigende werkwijze te realiseren. Dat de kringdirecteur bij het uitblijven van geschikte alternatieven vervolgens gebruik heeft gemaakt van de hem toekomende bevoegdheid om namens mij de tijdsduur van werkzaamheden per dag te maximeren, acht ik in de geschetste situatie niet onredelijk. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan derhalve niet slagen."
In het verweerschrift dat verweerder in de voorlopige voorzieningprocedure heeft uitgebracht en dat verweerder als hier herhaald en ingelast verzoekt te beschouwen, heeft verweerder het hiervoor weergegeven standpunt herhaald.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, zakelijk weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende aangevoerd.
Het productieproces in het bedrijf van appellante is afgestemd op twaalf uren per dag. Vanaf 1985 heeft de RVV-dienstverlening bestaan uit toezicht vanaf aanvang tot en met het einde van het slachtproces, dat wil zeggen vanaf 06.00 uur tot 18.00 uur. Gelet op deze bestendige gedragslijn is de onderhavige beperking van de slachttijden tot tien uren per dag dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel.
De bij appellante gebruikelijke arbeidstijden worden ook elders in de branche gehanteerd, met medeweten en medewerking van verweerder. Dit blijkt met zoveel woorden uit het besluit van verweerder van 11 oktober 2001 waarin is gesteld dat in het verleden hier en daar langere werktijden voorkwamen. Appellante beroept zich in dezen uitdrukkelijk op het gelijkheidsbeginsel.
Verweerder heeft bij zijn besluitvorming op geen enkele wijze rekening gehouden met de financiële en economische belangen van appellante en de zich in de praktijk in deze branche voordoende arbeidstijden. De nieuwe regeling openingstijden RVV is juist in het leven geroepen omdat uit de praktijk bleek dat specifieke wensen van ondernemers met betrekking tot de tijden waarop kan worden geslacht onder de oude regeling niet gehonoreerd konden worden. Blijkens de toelichting op de nieuwe regeling openingstijden RVV is de behoefte van de individuele ondernemer aan keuring op de plaats en het tijdstip dat hem past het uitgangspunt bij het bepalen van de inzet van de RVV. Voor verweerder gelden mitsdien hoge eisen voor wat betreft flexibiliteit. Verweerder voldoet daaraan niet.
Appellante meent dat zowel het besluit van 11 oktober 2001 als het bestreden besluit niet kunnen steunen op de daaraan door de RVV ten grondslag gelegde combinatie van factoren die aan een langere werktijd dan tien uren per dag in de weg zouden staan. Niet valt in te zien waarom de bestaande praktijk niet kan worden voortgezet of waarom de keuringen en controles door de RVV niet in ploegendienst kunnen worden verricht. Dat een overwerksituatie door verweerder niet wenselijk wordt geacht, betekent niet dat die situatie onmogelijk is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ambtshalve dient het College in dit geding allereerst te beoordelen of de brief van 11 december 2000 een appellabel besluit betreft in de zin van artikel 1:3 van de Awb. In het kader van die beoordeling ligt de vraag voor of deze brief is aan te merken als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen als een handeling gericht op enig rechtsgevolg. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
Ingevolge de artikelen 77 en 78 van de Gwd, in samenhang gelezen met artikel 2 van het Besluit en met artikel 4.3, tweede lid, van de op het Besluit gebaseerde Regeling keuring en handel dierlijke producten moet een producent aan de voorwaarden genoemd in de artikelen 4.4 tot en met 4.10 en, facultatief, aan de voorwaarden genoemd in artikel 4.11 van die regeling voldoen om vers vlees van pluimvee in de handel te mogen brengen. Indien aan bedoelde voorwaarden is voldaan geldt het verbod van artikel 4.3, eerste lid van genoemde regeling niet.
Tot de in bedoelde artikelen 4.4 tot en met 4.10, onderscheidenlijk artikel 4.11, genoemde voorwaarden behoort - kort gezegd - de conditie dat vers vlees van pluimvee afkomstig moet zijn van pluimvee dat vóór het slachten is gekeurd overeenkomstig hoofdstuk VI van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG en dat na het slachten is gekeurd overeenkomstig hoofdstuk VIII van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG. Vervolgens dient vers vlees van pluimvee dat is bestemd voor de uitvoer op grond van artikel 78 Gwd te worden voorzien van een of meer merken of dient het vergezeld te gaan van een of meer bewijsstukken, ten bewijze dat is voldaan aan de met het oog op die uitvoer geldende eisen. Het keuren overeenkomstig genoemde richtlijnen en het aanbrengen van merken, onderscheidenlijk het afgeven van een of meer bewijsstukken, als bedoeld in artikel 78 Gwd vindt in Nederland plaats door de RVV. Dit betekent dat appellante zonder de medewerking van de RVV niet kan voldoen aan de voorwaarden voor het in de handel mogen brengen van vers vlees van pluimvee.
Uit de brief van 11 december 2000 vloeit voor appellante voorts voort dat zij haar gebruikelijke bedrijfstijden van twaalf uren per dag dient aan te passen.
Gelet, ten slotte, op het feit dat de in die brief kenbaar gemaakte beslissing om de inzet van RVV-controleurs tot tien uren per dag te beperken mede is genomen op grond van de op de Gwd steunende Regeling, moet worden geconcludeerd dat de brief van 11 december 2000 een besluit behelst in de betekenis van artikel 1:3 van de Awb. De in de Gwd voorziene rechtsgang bij het College staat derhalve voor appellante open.
5.2 Het College staat vervolgens voor de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
Vooropgesteld moet worden dat geen wettelijke regel valt aan te wijzen waarin voorschriften zijn opgenomen omtrent het aantal uren per dag dat de RVV diensten behoort te verlenen. In de Regeling is aan de kringdirecteur de bevoegdheid toegekend om het tijdstip waarop de werkzaamheden zullen aanvangen en zullen eindigen vast te stellen. Aan de orde is dus de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot beperking van de slachttijden tot tien uren per dag.
Het College beantwoordt die vraag ontkennend. Blijkens de stukken is een combinatie van factoren, te weten de personeelsbezetting bij de RVV en de daaruit voortvloeiende noodzaak om de efficiëncy te verhogen enerzijds en de uit de Arbeidstijdenwet voortvloeiende verplichtingen anderzijds, redengevend geweest voor het namens verweerder genomen besluit van 11 december 2000. Uit de stukken is het College voorts gebleken dat de kringdirecteur met appellante in overleg is getreden om te bezien op welke wijze kon worden voldaan aan de behoefte van appellante aan een inzet van RVV-controleurs van meer dan tien uren per dag, waarbij verweerder zich bereid heeft verklaard controleurs in ploegendiensten beschikbaar te stellen onder voorwaarde van een minimale inzet van deze controleurs van veertien uren per dag. Appellante heeft die mogelijkheid van de hand gewezen hoofdzakelijk met een beroep op een door verweerder opgewekt vertrouwen dat de jarenlang door verweerder gevolgde gedragslijn, waarbij RVV-controleurs steeds gedurende twaalf uren per dag op het bedrijf van appellante aanwezig zijn geweest, zou worden voortgezet.
Nu verweerder, met het doel vorenomschreven praktijk te beëindigen, medio 2000 in overleg is getreden met appellante omtrent de slachttijden en verweerder in september 2000 appellante mededeling heeft gedaan van de beperking van inzet van RVV-controleurs tot tien uren per dag met ingang van 15 januari 2001, kan naar het oordeel van het College reeds hierom niet staande worden gehouden dat sprake is van opgewekt vertrouwen in door appellante bedoelde zin. Dat verweerder met deze beperking afwijkt van zijn tot dan toe gevolgde gedragslijn maakt dit niet anders. Het enkele bestaan van een gedragslijn rechtvaardigt niet het vertrouwen dat deze gedragslijn voor onbepaalde tijd wordt voorgezet.
Gelet op de aan appellante geboden keuze van een inzet van RVV-controleurs gedurende maximaal tien of minimaal veertien uren per dag en gelet op de combinatie van factoren waarvoor de kringdirecteur zich geplaatst zag, kan naar het oordeel van het College evenmin staande worden gehouden dat de kringdirecteur bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot beperking van de inzet van RVV-controleurs tot tien uren per dag heeft kunnen besluiten.
Dat appellante een inzet van RVV-controleurs gedurende twaalf uren per dag wenst doet naar het oordeel van het College daaraan niet af. Immers, ingevolge artikel 8 van de Regeling meldt de aanbieder de werkzaamheden die hij wenst te laten verrichten schriftelijk bij de kringdirecteur waarna de kringdirecteur de tijdstippen vaststelt waarop de werkzaamheden zullen aanvangen en zullen eindigen. Indien de kringdirecteur elke aanvraag volledig zou dienen te honoreren zou de aan hem toegekende bevoegdheid om bedoelde tijdstippen vast te stellen zinledig zijn. In dat geval zou met een melding van de werkzaamheden kunnen worden volstaan. De aanvrager heeft derhalve rekening te houden met de mogelijkheid dat de kringdirecteur van een melding kan afwijken.
Naar het College in het onderhavige geval is gebleken, diende bij de uitoefening van de bevoegdheid om de aanvangs- en de eindtijden van de werkzaamheden bij appellante vast te stellen met een veelheid van belangen rekening te worden gehouden. Gelet op de motivering die aan de besluiten van 11 december 2000 en 11 oktober 2001 ten grondslag is gelegd en mede gelet op het aan appellante geboden alternatief, kan naar het oordeel van het College niet worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten aan de wens van appellante inhoudende een inzet van RVV-controleurs gedurende twaalf uren per dag voorbij te gaan.
Ook het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel faalt nu appellante haar betoog op dit punt slechts heeft gemotiveerd met een algemene verwijzing naar andere bedrijven in de branche zonder te specificeren waarom sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen die ongelijk zijn beoordeeld.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.W.M. Tijnagel in tegenwoordigheid van mr. M.J. van den Broek-Prins als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek-Prins