Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1523 20 december 2002
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te Sneek, appellanten,
gemachtigde: mr. M.D. Kalmijn, advocaat te Leeuwarden,
tegen
de burgemeester van Sneek, verweerder,
gemachtigde: C, werkzaam bij verweerders gemeente.
1. De procedure
Op 16 augustus 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 juli 2002. Bij dit besluit, aan appellanten verzonden op 10 juli 2002, heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen zijn weigering een aanwezigheidsvergunning te verlenen voor twee kansspelautomaten in de inrichting D te Sneek, ongegrond verklaard.
Op 13 september 2002 zijn de gronden van het beroep aangevuld. Tegelijkertijd hebben appellanten zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat appellanten in D twee kansspelautomaten mogen opstellen in afwachting van de uitspraak van het College op het beroep.
Op 30 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij een tweetal faxberichten van 15 oktober 2002 hebben verzoekers de voorzieningenrechter nadere stukken doen toekomen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening behandeld ter zitting van 16 oktober 2002, alwaar namens appellanten kleurenfoto's van de inrichting in geding zijn gebracht.
Het verzoek om een voorlopige voorziening is afgewezen op 23 oktober 2002.
Het onderzoek ter zitting in de hoofdzaak heeft plaatsgevonden op 29 november 2002. Hierbij hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht. Aan de zijde van appellanten is tevens het woord gevoerd door E, broer van appellanten en bedrijfsleider van D.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidt sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
" Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de
burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
3. (…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
5. (…)."
Artikel 1 van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) luidt, sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
" 1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte;
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren in Sneek een horecagelegenheid, genaamd "D", gevestigd aan de F (hierna: D).
- Bij besluit van 1 oktober 2001 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Sneek op grond van artikel 3 van de DHW aan appellanten vergunning verleend voor het verstrekken van alcoholhoudende drank in de inrichting, gevestigd in het perceel F, met dien verstande dat de vergunning geldt voor de benedenlokaliteit en het terras.
- Bij besluit van 10 oktober 2001 heeft verweerder op grond van artikel 2.3.1.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Sneek aan appellanten vergunning verleend voor het bedrijfsmatig verstrekken van eetwaren voor gebruik elders dan ter plaatse alsmede voor het bedrijfsmatig verstrekken van alcoholhoudende drank, alcoholvrije dranken en eetwaren voor gebruik ter plaatse in de inrichting gevestigd in voormeld perceel.
- Op 21 januari 2002 hebben appellanten bij verweerder een aanvraag ingediend voor een aanwezigheidsvergunning als bedoeld in artikel 30b van de Wet voor twee kansspelautomaten ten behoeve van D.
- Bij besluit van 4 maart 2002 heeft verweerder besloten de gevraagde aanwezigheidsvergunning te weigeren. Hiertoe heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" (…) Door het aanbrengen van plastic folie op de ramen in de scheidingswand en de vermelding van een aantal maaltijden op de gehanteerde menukaart bent u van mening dat uw horeca-inrichting voldoet aan hetgeen in artikel 30c, vierde lid van de Wet op de Kansspelen is bepaald en dat als gevolg daarvan het achterste gedeelte van uw inrichting hoogdrempelig is in de zin van deze wet.
(…)
Vast staat dat het pand intern door middel van een scheidingswand opgesplitst is in twee gedeelten met ieder een eigen ingang. Het voorste gedeelte kan worden gekarakteriseerd als snackbar. Er is een gezamenlijk bedienings-gedeelte, achter de balie, en dit gedeelte loopt door van de ene naar de andere ruimte. Naast de toonbank in het voorste snackbargedeelte zitten klapdeurtjes waardoor het mogelijk is om achter de balie langs het achterste gedeelte te betreden. Bezoekers van het voorste snackbargedeelte hebben over de toonbank onbelemmerd zicht in de achterste ruimte. Het aanbrengen van ondoorzichtig plastic folie op de ramen in de scheidingswand doet daar niet aan af. In de inrichting is één gezamenlijke toiletvoorziening aanwezig welke zich bevindt in het achterste, door u als hoogdrempelig aangemerkte gedeelte. Bezoekers van de snackbar zijn aangewezen op gebruik van deze toiletvoorziening en kunnen deze alleen bereiken via het achterste gedeelte. Ik ben van mening dat er geen sprake is van een zodanig afgescheiden ruimte dat deze (achterste) ruimte als een zelfstandige eenheid beschouwd kan worden. Bovendien zijn de ruimten voor gezamenlijk gebruik, met name de toiletvoorziening, niet gescheiden van deze achterste ruimte.
(…)
Uit een door u verstrekte menukaart blijkt dat u in het achterste gedeelte van de inrichting een eenvoudige menukaart hanteert. Na aanpassing van deze menukaart bestaat deze nog steeds voor meer dan de helft uit eenvoudige gerechten welke niet als maaltijd kunnen worden aangemerkt. Dit betreffen lunchgerechten als diverse uitsmijters, kroketten met brood, gehaktbal met brood etc. welke tot 17.00 uur worden geserveerd. Daarnaast wordt er tot 23.00 uur een grote kaart gehanteerd met gerechten als 2 hamburgers, 2 sjaslik, gehaktbal, karbonade, Hollandse biefstuk, Shoarma schotel etc, welke worden geserveerd met warme groente en frites en/of gebakken aardappelen. De menukaart zoals die thans gevoerd wordt is mijns inziens niet voldoende om het achterste gedeelte aan te merken als restaurant waarbij de hoofdactiviteit uitsluitend of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van de warme driecomponentenmaaltijd en waar geen andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend."
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 10 april 2002 bezwaar gemaakt.
- Op 16 mei 2002 zijn appellanten door de algemene kamer van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften gemeente Sneek (hierna: de bezwaarschriftencommissie) gehoord.
- Bij advies van dezelfde datum heeft de bezwaarschriftencommissie geadviseerd de bezwaren van appellanten ongegrond te verklaren en het besluit van 4 maart 2002 te handhaven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar ongegrond verklaard. Het hierbij overgenomen advies van de bezwaarschriftencommissie luidde, voorzover hier van belang:
" De commissie is van oordeel dat de burgemeester ruim voldoende gemotiveerd heeft aangegeven waarom geen sprake is van een voldoende afscheiding van het hoog- en het laagdrempelig gedeelte. Het feit dat er sprake is van één toog en het feit dat de toiletten zich in het hoogdrempelig gedeelte bevinden en alleen via dat gedeelte door de gebruikers van het laagdrempelig gedeelte kunnen worden bereikt zijn daarbij van groot belang.
(…)
Met betrekking tot de menukaarten van de bezwaarden is de commissie van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat de bedrijfsvoering van D hoofdzakelijk is gericht op serveren van een drie-componenten-maaltijd. Dat het restaurantgedeelte overigens door bezwaarden eerder wordt gesloten dan op grond van de horecavergunning noodzakelijk is komt geheel voor hun rekening en heeft niets van doen met de onderhavige kwestie.
De commissie is van oordeel dat de bezwaarden (terecht) stellen (…) dat het verzoek tot het verlenen van de vergunning een individuele toetsing behoeft, en dat minder welgevallige wetgeving niet mag leiden tot afwijzing van het verzoek. Het bestreden besluit moet echter op haar eigen merites worden beoordeeld. De in het besluit opgenomen motivering is zeer uitgebreid en kan het besluit meer dan voldoende dragen. Daar komt bij dat de nieuwe regeling betreffende de samengesteld(e) inrichting is opgenomen om voor een in beginsel hoogdrempelige inrichting met daarin opgenomen ondergeschikte laagdrempelige gedeelte (bijvoorbeeld het chinees restaurant waar ook maaltijden kunnen worden opgehaald) het mogelijk te maken wanneer bouwkundige voorzieningen zijn getroffen om in het restaurantgedeelte kansspelautomaten te plaatsen."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep, samenvattend weergegeven, het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft ten onrechte geoordeeld dat in D geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 30c, vierde lid, van de Wet. Het restaurantgedeelte van D moet als hoogdrempelig worden aangemerkt, omdat door middel van de - na uitlatingen van de zijde van de gemeente Sneek - geplaatste scheidingswand een duidelijke afscheiding tussen dit gedeelte en het laagdrempelige snackbargedeelte is aangebracht.
Dat de toiletten in de inrichting alleen bereikbaar zijn via het restaurantgedeelte, doet er niet aan af, dat het restaurantgedeelte een binnen de laagdrempelige inrichting als hoogdrempelige inrichting aan te merken lokaliteit is. De toiletten behoren niet bij de snackbar. Het is immers volstrekt ongebruikelijk dat een snackbar zonder tafels en stoelen beschikt over een toilet. Bovendien zijn de toiletten vanuit de snackbar niet zichtbaar en van daaruit slechts te bereiken door via de openbare weg het restaurant te betreden.
Voorts is de inhoud van de in het restaurantgedeelte gehanteerde menukaart gewijzigd in de zin dat daarop meerdere driecomponentenmaaltijden voorkomen. De menukaart van appellanten is gewijzigd naar het voorbeeld van de menukaart die in horeca-inrichting De Bankier wordt gebruikt. Aan laatstgenoemde horeca-inrichting is door verweerder wel een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten verleend.
Nu aan een soortgelijke horeca-inrichting als die van appellanten, G, door verweerder wel een aanwezigheidsvergunning is verleend, handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel door aan appellanten afgifte van de gevraagde aanwezigheidsvergunning te weigeren.
5. De beoordeling van het geschil
De op 1 oktober 2001 verleende vergunning ingevolge de DHW heeft betrekking op de benedenlokaliteit (75 vierkante meter) en het terras (15 vierkante meter) van het pand, gevestigd aan de F, te Sneek. Tussen partijen is niet in geschil dat de vergunde oppervlakte de beide gedeelten betreft waaruit D bestaat, te weten de snackbar en het gedeelte dat appellanten als restaurant aanduiden (hierna aangeduid als restaurant). Beide gedeelten behoren dus in ieder geval tot dezelfde inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de DHW. Dat appellanten - naar eigen stellen - slechts in het restaurant alcoholhoudende drank plegen te schenken, kan hieraan niet afdoen, nu de DHW-vergunning hen de mogelijkheid biedt zulks ook te doen in de snackbar en op het terras, welk terras - naar ter zitting door appellanten is verklaard - is gelegen aan de straatzijde voor het snackbargedeelte.
Nu, naar evenmin in geschil is, in de snackbar niet uit café- of restaurantbezoek bestaande activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis toekomt, is de inrichting op grond van artikel 30, aanhef en onder d en e, laagdrempelig en staat artikel 30c, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet aan verlening van de verlangde vergunning in de weg.
Aan de orde is dus slechts of verweerder terecht heeft geoordeeld dat appellanten geen aanspraak op een vergunning kunnen maken met toepassing van artikel 30c, vierde lid, van de Wet. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
Om voor de uitzondering, voorzien in artikel 30c, vierde lid, in aanmerking te komen, is vereist dat binnen de laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de DHW valt te onderscheiden die - kort gezegd - hoogdrempelig is. Een horecalokaliteit in de zin van deze wetsbepaling is - ingevolge dezelfde bepaling - een lokaliteit die aan bepaalde vereisten voldoet. Van een lokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de DHW is in de situatie van appellanten geen sprake, aangezien het restaurantgedeelte, dat in deze opvatting als lokaliteit zou moeten zijn aan te merken, ten opzichte van de snackbar niet als "besloten ruimte" valt aan te merken. Hiertoe overweegt het College ten eerste dat het personeel zowel de klanten van de snackbar als de gasten aan de bar van het restaurantgedeelte vanuit dezelfde ruimte bedient. Ten tweede overweegt het College dat de toiletten in de inrichting slechts te bereiken zijn via het restaurant.
De stelling van appellanten dat de toiletten niet bestemd zijn voor de snackbarbezoekers, brengt het College niet tot een ander oordeel. Het is immers geenszins denkbeeldig dat bezoekers van de snackbar, waaronder bezoekers van de snackbar die van het terras gebruik maken, behoefte zullen hebben een toilet te bezoeken, terwijl het in de rede ligt dat alsdan het toilet wordt gebruikt dat behoort tot de inrichting waar de snackbar deel van uitmaakt. Dat de duur van bezoek aan de snackbar zodanig kort is, dat aan toiletbezoek door snackbarbezoekers geen behoefte zal bestaan, is niet aannemelijk. In dit verband is van belang dat, naar appellanten ter zitting hebben verklaard, bezoekers van de snackbar consumpties kunnen nuttigen op het terras, gelegen voor de snackbar, hetgeen wijst op een bezoekduur die de tijd, gemoeid met enkel het afhalen van etenswaren, te boven gaat. Dat vanuit de snackbar de toiletten slechts te bereiken zijn door het restaurant te betreden via de openbare weg, doet aan het voorgaande niet af.
Verweerder heeft verklaard dat zijnerzijds jegens appellanten steeds is volstaan met uit te leggen waarom hun inrichting niet voldoet aan de wettelijke vereisten voor verlening van de gevraagde vergunning. Verweerder heeft betwist dat van de zijde van de gemeente is toegezegd dat het verrichten van de bouwkundige aanpassingen zoals deze hebben plaatsgevonden, tot verlening van de gevraagde vergunning zou leiden. Appellanten hebben, ook ter zitting, een dergelijke toezegging niet aannemelijk kunnen maken. Dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, is het College dan ook niet gebleken.
Ten aanzien van het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel overweegt het College als volgt.
Uit de gedingstukken blijkt niet dat in G - zoals binnen de inrichting van appellanten voor wat betreft de snackbar wel het geval is - een qua horecafunctie te onderscheiden gedeelte bestaat waarin laagdrempelige activiteiten plaatsvinden. Ook ter zitting is gelijkenis tussen G en D op dit punt gesteld noch gebleken. Nu beide inrichtingen dus feitelijk van elkaar verschillen op, naar uit het vorenoverwogene blijkt, een rechtens relevant punt, faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Ten overvloede overweegt het College dat de menukaart van D - zeker tot 17.00 uur - een zodanig aanbod kent van etenswaren die niet bestaan uit driecomponenten-maaltijden, dat aan het verstrekken en nuttigen hiervan een zelfstandige betekenis toekomt. Nu laatstbedoelde activiteiten niet zijn aan te merken als restaurantbezoek in de zin van artikel 30, aanhef en onder d, van de Wet, kan het restaurantgedeelte van D ook om deze reden niet als hoogdrempelig worden aangemerkt, zodat ook uit dien hoofde niet wordt voldaan aan artikel 30c, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wet.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. F.W. du Marchie Sarvaas en mr. D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2002.
w.g. D. Roemers w.g. L. van Duuren