Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/260 17 december 2002
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. E.J.M. Vannisselroy, advocaat te Veldhoven,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. J.C.M. Oudshoorn en mr. T.C. Topp, beiden werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 3 april 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 11 maart 1998 van verweerder. Bij dit besluit is ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 juni 1997 van verweerder, strekkende tot tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) in door appellant geleden schade, onder verlaging van het bedrag van de tegemoetkoming met vijfendertig procent.
Op 25 mei 1998 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Bij griffiersbrief van 17 maart 2000 is appellant gevraagd of hij zijn beroep wenst te handhaven in het licht van de, bij de griffiersbrief gevoegde, uitspraken van 29 februari 2000 van het College (AWB 98/140; AB 2000, 206; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer ZG1820; en AWB 99/49). Bij brief van 11 april 2000 heeft appellant te kennen gegeven dat hij zijn beroep wenst te handhaven.
Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2001, alwaar de gemachtigden van partijen de wederzijdse standpunten nader hebben toegelicht. Ter zitting waren aanwezig appellant en zijn gemachtigde, alsook mr. Oudshoorn voornoemd en mr. L.P. de Wit, werkzaam op verweerders ministerie. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Appellant is in de gelegenheid gesteld een nadere standpuntbepaling aan het College te zenden.
Op 18 september 2001 heeft het College van appellant een nadere standpuntbepaling ontvangen.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 18 december 2001, alwaar de gemachtigden van partijen de wederzijdse standpunten nogmaals hebben toegelicht. Ter zitting waren aanwezig appellant, diens gemachtigde en mr. Oudshoorn voornoemd. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Bij beschikking van 10 januari 2002 (AB 2002, 81; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AE1292) heeft het College het onderzoek heropend teneinde partijen in de gelegenheid te stellen, op basis van (a) de gepubliceerde tekst van de algemene maatregel van bestuur tot wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten en (b) het door verweerder te nemen besluit op appellants verzoek tot heroverweging van de besluiten van 11 juni 1997 en 11 maart 1998, hun nadere standpunt kenbaar te maken en eventuele nadere vragen van het College te beantwoorden.
Op 16 mei 2002 heeft het College van verweerder (a) de beslissing van 18 februari 2002 op appellants verzoek tot heroverweging en (b) een nadere standpuntbepaling ontvangen.
Op 3 juli 2002 heeft het College van appellant een nadere standpuntbepaling ontvangen.
Bij brief van 24 oktober 2002 heeft appellant nadere stukken ingezonden.
Het laatste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2002. Aldaar waren aanwezig appellant, zijn gemachtigde en de in de aanhef van deze uitspraak genoemde gemachtigden van verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een weergave van de ten tijde hier van belang geldende wet- en regelgeving verwijst het College allereerst naar paragraaf 2.1 van zijn voormelde uitspraak van 29 februari 2000 (AWB 98/140).
De verplichting iedere aan - en afvoer van varkens binnen twee werkdagen te melden aan het Identificatie - en Registratiebureau Varkens te Deventer (hierna: Bureau) was ten tijde hier van belang neergelegd in artikel 9 van de - inmiddels vervallen - Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995 (PBO-blad 29 december 1995, jaargang 45, nummer 83, L67; hierna: Verordening). Dit artikel luidde als volgt:
" 1. De ondernemer is verplicht binnen 2 werkdagen alle mutaties in zijn varkensstapel met uitzondering van geboorten, aan het I & R bureau te melden.
2. Het melden wordt volledig en naar waarheid gedaan volgens de door de Afdeling te stellen regels en heeft in ieder geval betrekking op:
a. het UBN van betrokken vestiging;
b. het UBN van de vestiging of van het bedrijf waaraan afgestaan of waarvan ontvangen is;
c. indien dit afwijkt van de in onderdeel b. bedoelde UBN's, het nummer op het merk dat is aangebracht op het varken waarop de mutatie betrekking heeft;
d. het aantal varkens en de soort varkens waarop de mutatie betrekking heeft;
e. de datum van mutatie;
f. in voorkomend geval het nummers van het gezondheidscertificaat; en
g. de wijze van vervoer."
De artikelen 7, 8 en 8a Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (Staatsblad 1996, 256; hierna: Zoönosenbesluit), genoemd in voormelde uitspraken van 29 februari 2000 van het College, zijn inmiddels vervallen. De daarin geregelde materie wordt thans geregeld in het, op 20 december 2000 in werking getreden, Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (Staatsblad 2000, 537; hierna: Besluit verlaging tegemoetkoming).
In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f en h, van laatstgenoemd besluit werd aanvankelijk bepaald dat (onder f) het niet naleven van het bepaalde bij of krachtens (voorzover hier van belang) artikel 96 Gwd, evenals (onder h) het niet naleven van door een bedrijfslichaam vastgestelde regels die betrekking hebben op de preventieve gezondheidszorg bij het houden van dieren van de soort waarop de maatregel als bedoeld in artikel 22 Gwd is toegepast, leidt tot verlaging van de in artikel 86 Gwd bedoelde tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent per gebeurtenis.
Bij het Besluit van 10 januari 2002, houdende wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten in verband met aanpassing verlagingspercentages (Staatsblad 2002, 22; hierna: Wijzigingsbesluit), is artikel 3 Besluit verlaging tegemoetkoming gewijzigd met terugwerkende kracht tot 19 maart 2001. Het niet naleven van het bepaalde bij of krachtens (voorzover hier van belang) artikel 96 Gwd dan wel door een bedrijfslichaam vastgestelde regels die betrekking hebben op de preventieve gezondheidszorg bij het houden van dieren van de soort waarop de maatregel als bedoeld in artikel 22 Gwd is toegepast, leidt thans tot verlaging van de in artikel 86 Gwd bedoelde tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent in geval van vijf of meer gebeurtenissen. Indien sprake is van één, twee, drie of vier gebeurtenis(sen), bedraagt het verlagingspercentage vijftien.
2.2 Op grond van de stukken en de onderzoeken ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het voorjaar van 1997 is op een bedrijf van appellant klassieke varkenspest vastgesteld. De totale waarde van de varkensstapel alsmede bepaalde producten en voorwerpen is op 6 mei 1997 getaxeerd op fl. 667.448,--, waarna de varkens zijn gedood en de getaxeerde producten en voorwerpen zijn vernietigd.
- In een rapport van 6 mei 1997 van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) is onder meer het volgende opgemerkt:
" Naar aanleiding van besmetverklaring met varkenspest hebben wij, P.F. van Buggenum en W. van de Esschert een onderzoek ingesteld naar de naleving van de voor dat bedrijf geldende voorschriften, als bedoeld in artikel 8 van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten ten behoeve van de schaderegeling.
(…)
Uit meldingsgegevens van het I&R-systeem varkens, verstrekt door het I&R-bureau, bleek ons voor wat betreft de heer A, bij vergelijking met de gegevens vermeld op de diverse "I&R regeling Varkens Vervoersdocumenten, ondermeer het volgende:
(…)
Aanvoer op 28/01/97 van 112 stuks biggen, aangemeld op 10/02/97.
Aanvoer op 21/01/97 van 88 stuks biggen, aangemeld op 10/02/97.
Aanvoer op 14/01/1997 van 110 stuks biggen, aangemeld op 10/02/97.
Aanvoer op 07/01/97 van 88 stuks biggen, niet aangemeld door aanvoerder.
(…)
De aanvoer van 07/01/97 is door de heer A niet aangemeld, omdat zo deelde hij mij, Van Buggenum, mede dat hij is begonnen met melden op of omstreeks 10/02/97.
De aanvoer op 07/01/97 is meer dan 30 dagen terug i.v.m. het I en R systeem."
- Bij besluit van 11 juni 1997 heeft verweerder appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 433.841,20 verstrekt. Het bedrag van de tegemoetkoming is met vijfendertig procent verlaagd, omdat appellant volgens voormeld rapport van de AID de aanvoer van een partij varkens vijf keer niet binnen twee werkdagen en één keer helemaal niet heeft gemeld aan het Bureau.
- Bij brief van 1 juli 1997 heeft appellant bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 juni 1997. Nadat appellant op 6 oktober 1997 was gehoord omtrent zijn bezwaar, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij brief van 18 september 2001, gericht aan het College, heeft appellant verweerder verzocht zijn besluiten van 11 juni 1997 en 11 maart 1998 in te trekken en te vervangen door een ander besluit. Bij brief van 28 december 2001 heeft appellant verweerder verzocht tot besluitvorming in deze zin over te gaan.
- Bij beslissing van 18 februari 2002 heeft verweerder, voorzover hier van belang, geweigerd zijn besluiten van 11 juni 1997 en 11 maart 1998 in te trekken.
- Bij brief van 29 maart 2002 heeft appellant bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de beslissing van 18 februari 2002. Bij brief van 1 mei 2002 zijn de gronden van het bezwaar ingediend. Verweerder is voornemens appellant op korte termijn in de gelegenheid te stellen te worden gehoord omtrent zijn bezwaar.
3. Het bestreden besluit en de standpunten van partijen
3.1 In het bestreden besluit heeft verweerder met name het volgende overwogen.
De verlaging van de tegemoetkoming in de schade is niet aan te merken als een sanctie, zodat geen sprake is (geweest) van een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 Zoönosenbesluit neergelegde kortingspercentage van vijfendertig in geval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee werkdagen te melden aan het Bureau, ten algemene niet onevenredig. Hierbij is in aanmerking genomen dat de meldplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldplicht. Appellant heeft drie keer de aanvoer van een partij varkens niet binnen twee werkdagen en evenmin binnen een week gemeld, terwijl hij één keer de aanvoer van een partij varkens helemaal niet heeft gemeld.
De bevoegdheid van het Landbouwschap tot het opstellen van de Verordening is gegeven in de artikelen 93 en 95 Wet op de Bedrijfsorganisatie juncto de artikelen 7, 10, 11 en 12 Instellingsbesluit Landbouwschap.
De Verordening is opgesteld ter implementatie van Richtlijn 92/102/EEG en behoeft gelet op artikel 10, eerste lid, Richtlijn 83/189/EEG geen notificatie.
Dat bij ruiming van besmette bedrijven wel verlagingen van de tegemoetkoming in de schade zijn toegepast en bij preventieve ruiming niet, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In geval van besmetting met klassieke varkenspest wordt doding van de varkens op het betreffende bedrijf door het gemeenschapsrecht dwingend voorgeschreven, terwijl verweerder een beoordelingsvrijheid heeft al dan niet tot preventieve ruiming over te gaan.
3.2 In het beroepschrift heeft appellant met name het volgende aangevoerd.
De toegepaste verlaging van de tegemoetkoming in de schade is een administratieve boete, zodat sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM. De in dat artikel neergelegde rechtswaarborgen zijn jegens appellant niet in acht genomen.
Het automatisch toepassen van in algemeen verbindende voorschriften neergelegde verlagingspercentages is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Het gaat niet aan het verlagingspercentage niet mede te laten afhangen van de individuele belangen van de overtreder en de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen.
De wetgever heeft bij het opstellen van artikel 86, tweede lid, Gwd beoogd dat het stelsel van verlagingen van tegemoetkomingen in de schade wordt neergelegd in een algemene maatregel van bestuur. Het toepassen van een verlaging wegens het overtreden van de Verordening is hiermee in strijd.
Blijkens de Nota van Toelichting bij het Instellingsbesluit Landbouwschap mag dit schap alleen regels stellen met betrekking tot onderwerpen waarvan hem de (nadere) regeling uitdrukkelijk is overgelaten. Hiervan is in casu geen sprake: de Wet op de Bedrijfsorganisatie noch het Instellingsbesluit kent het Landbouwschap de bevoegdheid toe regelen te stellen met betrekking tot de onderhavige materie.
Het is niet aan verweerder maar aan de Europese Commissie te beoordelen of de Verordening handelsbelemmerend kan uitwerken. Bovendien bevat Richtlijn 92/102/EEG slechts minimumvoorschriften. Deze voorschriften kunnen door de lidstaten niet zonder meer worden overgenomen, maar behoeven nadere uitwerking. Gelet op het Securitel-arrest heeft niet-naleving van de notificatieplicht terzake van een technisch voorschrift tot gevolg dat het betreffende voorschrift niet toepasbaar is.
Bestraffing van het niet onverkort naleven van de meldplicht door het toepassen van een verlaging van de tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent is onevenredig. De varkens van appellant waren te allen tijde eenvoudig te traceren, zodat niet kan worden staande gehouden dat de dierziektebestrijding is bemoeilijkt door het niet onverkort naleven van de meldplicht. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten dit in de belangenafweging te betrekken.
Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, bij besmet geruimde bedrijven de tegemoetkoming in de schade in voorkomende gevallen wel te verlagen, maar dit niet te doen bij preventief geruimde bedrijven, ongeacht of en in hoeverre door toedoen van de betreffende varkenshouder het risico van verspreiding van het virus is vergroot. Met het gelijkheidsbeginsel is evenmin verenigbaar dat de vergoeding voor zieke dieren vijftig procent van de waarde in gezonde toestand bedraagt, terwijl verweerder in geval van preventieve ruiming een, niet op enige regeling gegronde, hogere tegemoetkoming in de schade verstrekt, hetgeen niet valt te rijmen met het naar gesteld gesloten wettelijk systeem van tegemoetkomingen in de schade. Nu verweerder niettemin een hogere vergoeding toekent in geval van preventieve ruiming, dient hij deze ook toe te kennen in geval van repressieve ruiming, zeker nu de besmetting van het bedrijf van appellant niet aan hem te wijten is.
Niet zeker is dat de meerderheid van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest. Evenmin is bekend of tijdens de hoorzitting in bezwaar gemachtigden van verweerder aanwezig waren, zodat niet duidelijk is of belanghebbenden in elkaars aanwezigheid zijn gehoord, zoals wordt voorgeschreven in artikel 7:6 Awb. Appellant plaatst vraagtekens bij de onafhankelijkheid van de adviescommissie.
3.3 Ter zitting van 19 juni 2001 heeft appellant nader het volgende aangevoerd.
Naar aanleiding van de uitbraak van mond- en klauwzeer (hierna: mkz) is discussie ontstaan over de toepassing van het Besluit verlaging tegemoetkoming. Het heeft er alle schijn van dat veehouders die schade hebben geleden door mkz wat betreft het toepassen van verlagingen van de tegemoetkoming in de schade coulanter zullen worden behandeld dan varkenshouders ten tijde van de varkenspestepidemie 1997/1998.
Appellant betwist dat hij niet of niet tijdig zou hebben gemeld. Het is aan verweerder de door hem gestelde overtreding van de meldplicht aan te tonen. Op of omstreeks 8 februari 1997 heeft appellant een brief gekregen dat hij de aanvoer van varkens een aantal malen niet zou hebben gemeld. Ondanks het feit dat hij dat wel degelijk had gedaan, heeft appellant de betreffende transporten op 10 februari 1997 opnieuw gemeld. Ook aan alle andere regels heeft appellant te allen tijde voldaan. Verweerder heeft op geen enkele wijze kunnen aangeven, laat staan kunnen aantonen, dat appellant de bestrijding van de klassieke varkenspest heeft bemoeilijkt of dat uitbraken zouden zijn uitgebleven indien appellant anders had gehandeld.
Hetgeen appellant reeds heeft aangevoerd tegen de ongelijke behandeling van besmet respectievelijk preventief geruimde bedrijven, krijgt extra reliëf indien wordt bedacht dat het van buiten de invloedssfeer van de varkenshouder liggende toevalligheden afhangt of zijn bedrijf besmet dan wel preventief wordt geruimd en dat ook bij een preventief geruimd bedrijf waarop achteraf een besmetting met klassieke varkenspest is vastgesteld, geen verlagingen van de tegemoetkoming in de schade zijn toegepast.
Verweerder heeft het beleid gevoerd dat één overtreding van de meldplicht onbestraft zou blijven, evenals een aanvoermelding na twee werkdagen maar binnen een week. Dat dergelijke overtredingen van de Verordening wel door de vingers zijn gezien maar de gestelde overtredingen van appellant niet, getuigt van willekeur.
3.4 Verweerder heeft ter zitting van 19 juni 2001 met name het volgende naar voren gebracht.
Er bestaat geen aanleiding te veronderstellen dat veehouders die schade hebben geleden door de mkz-epidemie coulanter zullen worden behandeld dan appellant destijds. Afgezien daarvan mist de afwikkeling van de mkz-schadezaken relevantie voor de onderhavige zaak.
Appellant heeft tot op heden nimmer betwist dat hij de meldplicht heeft overtreden.
De door appellant aangedragen argumenten zijn door het College in eerdere uitspraken reeds verworpen.
3.5 Bij brief van 18 september 2001 heeft appellant aangevoerd dat de tijd heeft geleerd dat mkz-gedupeerden wel degelijk coulanter (zullen) worden behandeld dan hijzelf destijds en heeft hij verweerder opgeroepen diens besluiten van 11 juni 1997 en 11 maart 1998 in te trekken en te vervangen door een ander besluit, waarbij de verlaging van de tegemoetkoming in de schade ongedaan wordt gemaakt, althans wordt teruggebracht tot vijftien procent van de taxatiewaarde.
3.6 Ter zitting van 18 december 2001 heeft appellant zijn eerder ingenomen standpunten, met inbegrip van de betwisting van de overtredingen van de meldplicht, nogmaals onder de aandacht gebracht. In het bijzonder heeft appellant benadrukt dat verweerder ervoor heeft gekozen het Besluit verlaging tegemoetkoming ten behoeve van de mkz-gedupeerden met terugwerkende kracht te wijzigen. Hiermee heeft verweerder, aldus appellant, zelf de deur opengezet om ook de varkenshouders tegemoet te komen. Niet valt in te zien waarom de regels wel met terugwerkende kracht kunnen worden gewijzigd ten behoeve van de mkz-gedupeerden, maar niet om varkenshouders als appellant tegemoet te komen.
3.7 Verweerder heeft ter zitting van 18 december 2001 benadrukt dat het bestreden besluit ex tunc dient te worden getoetst. Bij zijn besluitvorming in 1998 heeft verweerder de ontwikkelingen in 2001 als gevolg van de mkz-epidemie niet kunnen voorzien. Met de wetenschap van destijds heeft verweerder het bestreden besluit in redelijkheid kunnen nemen. Vergelijkbare besluiten zijn door het College reeds rechtmatig bevonden en de Tweede Kamer heeft met ruime meerderheid een motie verworpen waarin was voorgesteld de varkenshouders alsnog tegemoet te komen.
De omstandigheid dat regelgeving wordt gewijzigd, wettigt volgens verweerder op zichzelf niet de conclusie dat de voordien geldende regelgeving en het gevoerde uitvoeringsbeleid onbillijk, laat staan onrechtmatig waren. Afgezien daarvan zijn de regels die worden gehanteerd bij de afwikkeling van de mkz-crisis volgens verweerder niet zonder meer soepeler te noemen dan de in 1997/1998 geldende voorschriften.
3.8 In zijn brief van 14 mei 2002 heeft verweerder bepleit de beslissing van 18 februari 2002 op het verzoek om heroverweging los te zien van de onderhavige procedure.
Voorts heeft verweerder in deze brief naar voren gebracht dat het Zoönosenbesluit onderscheidenlijk het Wijzigingsbesluit elk als een samenhangend geheel dienen te worden beschouwd en dat het niet aangaat daar slechts één element uit te lichten, zoals appellant doet. Appellant wenst dat wel de nieuwe kortingsmaatstaf op hem wordt toegepast - bij minder dan vijf overtredingen van de meldplicht verlaging van de tegemoetkoming in de schade met vijftien in plaats van vijfendertig procent -, maar niet de nieuwe norm. Met name vormt het niet melden van de afvoer van dieren thans wel grond voor korting. Indien het Wijzigingsbesluit in casu zou moeten worden toegepast, hetgeen in strijd zou zijn met het ondubbelzinnig geformuleerde overgangsrecht, zou blijken dat appellant, aangezien hij bij herhaling de afvoer van varkens niet (tijdig) heeft gemeld, nog steeds met een verlaging van de tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent zou worden geconfronteerd.
3.9 In zijn brief van 3 juli 2002 heeft appellant zijn standpunt nogmaals uiteengezet. Hij heeft benadrukt dat er geen juridische belemmeringen bestaan hem tegemoet te komen, maar dat verweerder dit eenvoudigweg niet wil.
Appellant betwist dat hij de meldplicht heeft overtreden en wijst er voorts op dat hem in het bestreden besluit vier overtredingen zijn tegengeworpen. Derhalve is volgens appellant hoe dan ook geen sprake van vijf of meer overtredingen. De stelling van verweerder dat toepassing van het Wijzigingsbesluit (eveneens) zou resulteren in verlaging van de tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent, is dan ook onjuist.
3.10 Ter zitting van 5 november 2002 heeft appellant volhard in zijn standpunt. In aanvulling op de eerder door hem aangedragen argumenten heeft hij met name het volgende aangevoerd.
Het kortingensysteem dat in 1997/1998 heeft gegolden, wordt thans zowel maatschappelijk als politiek als absoluut onredelijk beschouwd.
Naar het zich laat aanzien, zal verweerder zijn medewerking verlenen aan de betaling door het Productschap Vee en Vlees van een geldbedrag aan de varkenshouders wier tegemoetkoming in de schade destijds is verlaagd, welke betaling is bedoeld als morele steun. Deze gang van zaken wijst erop dat verweerder, in de woorden van appellant, heimelijk is omgegaan en er een dubbele agenda op nahoudt.
De behandeling van mkz-gedupeerde P is volgens appellant illustratief voor de coulante houding van verweerder in het kader van de afwikkeling van de mkz-crisis. Hoewel P de meldplicht vijf keer heeft overtreden, is de aanvankelijke verlaging van de aan hem verstrekte tegemoetkoming in de schade met honderd procent geheel ongedaan gemaakt. Appellant wenst net zo behandeld te worden als P.
Het standpunt van verweerder dat bij toepassing van het Besluit verlaging tegemoetkoming het niet melden van de afvoer van varkens in aanmerking zou moeten worden genomen, acht appellant onhoudbaar. Ten tijde van de varkenspestcrisis 1997/1998 leidde het niet melden van de afvoer niet tot verlaging van de tegemoetkoming in de schade. Een gedraging kan niet met terugwerkende kracht worden bestraft.
3.11 Ter zitting van 5 november 2002 heeft ook verweerder zijn standpunt gehandhaafd en toegelicht. In reactie op de nadere stellingen van appellant heeft verweerder met name het volgende aangevoerd.
Dat het Productschap Vee en Vlees mogelijk aan varkenshouders als appellant een bepaald bedrag zal uitkeren, is een initiatief waar verweerder buiten staat. Instemming van verweerder met een dergelijk voornemen is niet noodzakelijk. Ten hoogste kan verweerder de eventuele beslissing van het Productschap tot uitkering voor vernietiging door de Kroon
voordragen. Als hij dat niet doet, betekent dat nog niet dat hij (mede)verantwoordelijk is voor het initiatief van het Productschap.
De aanvankelijke verlaging van de tegemoetkoming in de schade aan P met honderd procent was gestoeld op diens actieve tegenwerking van de dierziektebestrijding. Dat P daarnaast de meldplicht had overtreden, was onderbelicht gebleven en hem niet tegengeworpen. In de bezwaarfase is het verwijt van tegenwerking losgelaten. Verweerder achtte het in strijd met de rechtszekerheid, vervolgens de overtreding van de meldplicht alsnog aan P tegen te werpen. De situatie van appellant kan hiermee niet op één lijn worden gesteld: aan appellant is overtreding van de meldplicht van meet af aan tegengeworpen.
Verder heeft verweerders gemachtigde ter zitting van 5 november 2002 betoogd dat, met name gezien de sinds 1997 aanmerkelijk aangescherpte hygiënevoorschriften en de inperking van het aantal vervoersbewegingen als gevolg van de Regeling varkensleveringen, het veterinaire risico van het niet voldoen aan de meldplicht ten algemene minder hoog is dan in 1997. Gelet hierop acht verweerder temeer onjuist dat appellant wel de voor hem gunstige elementen uit het Wijzigingsbesluit toegepast wenst te zien, maar niet de aspecten die voor hem minder goed zouden uitpakken.
4. De beoordeling van het beroep
4.1 Het College stelt voorop dat verweerders beslissing van 18 februari 2002 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:18 Awb, waartegen het onderhavige beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb geacht moet worden mede te zijn gericht. De beslissing van 18 februari 2002 behelst immers geen intrekking of wijziging van het besluit 11 maart 1998 van verweerder. Gelet hierop staat in de onderhavige procedure alleen het besluit van 11 maart 1998 ter beoordeling.
4.2 Het College ziet zich allereerst gesteld voor de door appellant opgeworpen vraag of verweerder terecht aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dat appellant de aanvoer van varkens één keer in het geheel niet en drie keer niet binnen een week heeft gemeld bij het Bureau. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
In het rapport van 6 mei 1997 van de AID is vermeld dat appellant tegenover de controlerend ambtenaar heeft verklaard dat hij op of omstreeks 10 februari 1997 is begonnen met melden. Dit is in lijn met het feit dat in het rapport geen enkele vóór 10 februari 1997 door appellant verrichte melding wordt genoemd. De verklaring van appellant correspondeert bovendien met de vermelding in het AID-rapport dat appellant de aanvoer van varkens op 14, 21 en 28 januari 1997 op 10 februari 1997 heeft gemeld. Het zijn deze drie aanvoeren van varkens, die appellant volgens verweerder niet binnen een week heeft gemeld.
De volgens het rapport van 6 mei 1997 door appellant afgelegde verklaring, inhoudende dat hij één transport niet meer kon melden omdat dat transport (op 10 februari 1997) meer dan dertig dagen geleden had plaatsgevonden, is in lijn met het niet melden door appellant van de aanvoer van varkens op 7 januari 1997. Het College neemt hierbij in aanmerking dat het destijds niet mogelijk was, een transport na meer dan dertig dagen met behulp van het telefonisch meldsysteem alsnog te melden.
In de bezwaarfase heeft appellant niet ontkend dat hij de in het AID-rapport opgenomen verklaringen heeft afgelegd. Ook overigens heeft appellant in bezwaar niet betwist dat hij de meldplicht heeft overtreden. Volgens het verslag van de hoorzitting van 6 oktober 1997 heeft de toenmalige gemachtigde van appellant desgevraagd bevestigd dat appellant de door de AID geconstateerde overtredingen van de meldplicht heeft begaan. In het beroepschrift heeft appellant de in het bestreden besluit tegengeworpen overtredingen van de meldplicht evenmin betwist.
In het licht van het vorenoverwogene is de stelling van appellant dat hij de meldplicht niet heeft overtreden (welke stelling overigens voor het eerst is geponeerd ter zitting van 19 juni 2001, derhalve ruim vier jaar na het nemen van het besluit in primo) naar het oordeel van het College onvoldoende geloofwaardig, zodat het College daaraan voorbijgaat. Ten overvloede wordt hierbij opgemerkt dat appellant de in paragraaf 3.3 bedoelde brief, die hij (volgens zijn verklaring ter zitting van 19 juni 2001) op of omstreeks 8 februari 1997 zou hebben ontvangen, niet heeft overgelegd.
Gelet op het vorenstaande kunnen de grieven van appellant tegen het meldsysteem onbesproken worden gelaten en komt het College tot een bevestigende beantwoording van de in de eerste alinea van deze paragraaf (4.2) geformuleerde vraag.
4.3 Het College gaat voorts in op de in het beroepschrift neergelegde grieven van procedurele aard.
Het College volgt appellant niet in zijn stelling dat niet zeker is dat van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, de meerderheid niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, reeds omdat appellant deze stelling op geen enkele wijze heeft onderbouwd. Hetzelfde geldt voor de door appellant in twijfel getrokken onafhankelijkheid van de adviescommissie.
Naar aanleiding van het beroep van appellant op artikel 7:6 Awb overweegt het College, evenals in bijvoorbeeld zijn uitspraak van 17 juli 2001 (AWB 98/631; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB3002), dat verweerder niet als belanghebbende in de zin van artikel 7:6 Awb kan worden beschouwd, nu degene die het besluit heeft genomen waartegen bezwaar is gemaakt in afdeling 7.2 Awb wordt aangeduid als bestuursorgaan.
Voorzover appellant geacht moet worden een beroep te hebben gedaan op schending van artikel 7:13, vijfde lid, Awb, verwijst het College naar rechtsoverweging 5.1 van zijn meergenoemde uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140 en AWB 99/49). Gelet op de zeer uitvoerige gedachtewisseling in rechte, die alle in bezwaar aangevoerde argumenten mede heeft omvat, is het College ook in de onderhavige zaak van oordeel dat appellant door schending van het vormvoorschrift niet is benadeeld en laat het vernietiging van het bestreden besluit op deze grond met toepassing van artikel 6:22 Awb achterwege.
4.4 Vervolgens gaat het College in op de andere in het beroepschrift aangevoerde argumenten, zoals verwoord in paragraaf 3.2 van deze uitspraak.
Met betrekking tot hetgeen in het beroepschrift is opgemerkt over (a) het karakter van de verlaging van de tegemoetkoming in de schade, dat volgens appellant punitief is, (b) de (on)verbindendheid van de Verordening en (c) het gelijkheidsbeginsel, verwijst het College opnieuw naar zijn uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140 en AWB 99/49), waarin de desbetreffende argumenten zijn beoordeeld en verworpen. Voorts wordt gewezen op rechtsoverweging 5.2 van de uitspraak van 8 februari 2001 (AWB 98/227; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB0037), waarin het College zijn jurisprudentie in dezen heeft bevestigd. De ter zitting van 19 juni 2001 door appellant gegeven nadere invulling van het beroep op het gelijkheidsbeginsel, zoals hierboven weergegeven in paragraaf 3.3, vormt voor het College geen grond voor een ander oordeel dan is neergelegd in zijn eerdere uitspraken. Anders dan appellant meent, impliceert de omstandigheid dat mede op toeval berust of een bedrijf preventief of besmet wordt geruimd, niet dat het door verweerder gemaakte onderscheid in tegemoetkoming in strijd is met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur, daargelaten of een verlaging van de tegemoetkoming in de schade bij preventief geruimde bedrijven rechtens toelaatbaar zou zijn geweest. De omstandigheid dat bij een aantal van de in 1997/1998 preventief geruimde bedrijven achteraf door middel van laboratoriumonderzoek de aanwezigheid van varkenspest is vastgesteld maakt dit, zoals het College in meergenoemde uitspraken heeft overwogen, niet anders. Daargelaten dat het een relatief kleine groep bedrijven betrof, naar door verweerder gesteld en door appellant niet gemotiveerd bestreden eenenzestig van de in totaal ongeveer dertienhonderd preventief geruimde bedrijven, ziet het College geen plaats voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid - mede gelet op de noodzaak zich te verzekeren van voldoende draagvlak voor het preventief ruimen - de situatie ten tijde van het nemen van het besluit tot doding van de dieren op het betreffende bedrijf bepalend heeft kunnen achten voor het antwoord op de vraag of sprake is van preventieve of besmette ruiming.
Bij het beoordelen van de evenredigheid van het bij algemene maatregel van bestuur in het leven geroepen stelsel van verlagingen van tegemoetkomingen in de schade, zoals ten tijde hier van belang neergelegd in artikel 8 Zoönosenbesluit, heeft het College in zijn uitspraak van 29 februari 2000 (AWB 98/140) vooropgesteld dat de wetgever de Kroon bij vaststelling van het Zoönosenbesluit beleidsruimte heeft gelaten en dat de rechter niet kan treden in de innerlijke waarde en billijkheid van een algemeen verbindend voorschrift. Het College dient zich dan ook te beperken tot het beantwoorden van de vraag of de Kroon, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid tot de kortingspercentages heeft kunnen besluiten. In aanmerking genomen het karakter van het Zoönosenbesluit, dat niet punitief van aard is maar een stelsel van risicoverdeling tussen overheid en veehouders inhoudt, heeft het College geen grond gezien voor het oordeel dat zodanige risicoverdeling door de Kroon niet in redelijkheid zo globaal had mogen worden vastgesteld als in het Zoönosenbesluit is geschied. Voormelde risicoverdeling, zo heeft het College in laatstgenoemde uitspraak voorts geoordeeld, ziet immers niet op de daadwerkelijke gevolgen van individuele overtredingen, maar op de potentiële gevolgen daarvan voor de effectiviteit van preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten, waarbij het gaat om risico's die niet anders dan schattenderwijs zijn te benaderen. Naar deze jurisprudentie heeft het College ook verwezen in zijn beschikking van 10 januari 2002 in de onderhavige zaak.
4.5 Het College ziet zich thans gesteld voor de vraag of verweerder in het geval van appellant in redelijkheid heeft kunnen besluiten de tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent te verlagen wegens het niet voldoen aan de meldplicht. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat het Zoönosenbesluit, zoals het College reeds eerder heeft geoordeeld, geen ruimte laat voor verlaging van een tegemoetkoming in de schade met minder dan vijfendertig procent. Dit betekent dat, indien de nadelige gevolgen, voor de individuele varkenshouder verbonden aan toepassing van bedoelde verlaging, onevenredig zijn in verhouding tot de met onverkorte uitvoering van het Zoönosenbesluit te dienen doelen, verweerder (geheel) dient af te zien van zodanige verlaging.
Volgens appellant heeft verweerder geen enkel bewijs geleverd dat de aan de verlaging ten grondslag gelegde overtredingen van de meldplicht de dierziektebestrijding hebben bemoeilijkt. Zoals het College hiervoor heeft overwogen, is echter niet doorslaggevend of daadwerkelijk sprake is geweest van een bemoeilijkte dierziektebestrijding, maar of de geconstateerde overtredingen het risico met zich brachten dat de varkenspest minder effectief kon worden voorkomen of bestreden.
Hetgeen appellant in dit verband heeft aangevoerd, te weten dat zijn boekhouding in orde was en dat met behulp daarvan de herkomst van aangevoerde varkens te allen tijde kon worden nagegaan, leidt het College niet tot het oordeel dat de overtreding van de meldplicht het hiervoor bedoelde risico niet met zich heeft gebracht. Zoals het College meermalen heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn reeds genoemde uitspraak van 17 juli 2001 (AWB 98/631), heeft verweerder zich op goede grond op het standpunt gesteld dat het onverkort naleven van de voorschriften terzake van identificatie en registratie van groot belang is voor een effectieve bestrijding van het varkenspestvirus. Het centrale meldsysteem strekt ertoe dat verweerder bij uitbraak van een besmettelijke ziekte onmiddellijk de mogelijke herkomst van de ziekte kan traceren met het oog op te treffen bestrijdingsmaatregelen. Dat appellant, naar gesteld, met behulp van op zijn bedrijf aanwezige stukken duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de herkomst van de niet of niet tijdig door hem gemelde partijen varkens, impliceert op zichzelf niet dat het niet naleven van de meldplicht geen risico's heeft opgeleverd. Immers, indien eerst bij navraag bij iedere individuele varkenshouder duidelijk zou worden wat de herkomst van diens varkens is, zou veel tijd verloren gaan en het risico van (verdere) verspreiding van het zeer besmettelijke varkenspestvirus navenant toenemen. Of zodanige vertraging in een concreet geval daadwerkelijk leidt tot verspreiding van de ziekte, is - als gezegd - niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van niet of niet tijdig melden. Waar het om gaat, is dat door niet of niet tijdig melden en de daarmee gepaard gaande bemoeilijking van traceringsonderzoek het risico van (verdere) verspreiding van de ziekte toeneemt. Appellant heeft drie keer een transport niet binnen een week gemeld en één keer helemaal niet, wat gelet op het vorenstaande een reëel te achten toename van het risico van (verdere) verspreiding van het virus met zich heeft gebracht.
Het College volgt appellant niet in zijn stelling dat rechtens onaanvaardbaar is dat verweerder een eenmalige overtreding van de meldplicht en meldingen na meer dan twee werkdagen maar binnen een week wel door de vingers heeft gezien, maar de overtredingen van appellant niet. Dat verweerder bij het toepassen van verlagingen van tegemoetkomingen in de schade niet iedere overtreding van de Verordening in aanmerking heeft genomen (naar in het bestreden besluit is aangegeven teneinde niet in strijd te komen met artikel 3:4, tweede lid, Awb), impliceert niet dat verweerder de overtredingen van appellant evenzeer had moeten pardonneren. Niet kan worden staande gehouden dat het uit een oogpunt van dierziektebestrijding geen verschil zou maken of (a) de meldplicht één of, zoals in het geval van appellant, vier keer wordt overtreden en (b) een transport (niet binnen twee werkdagen maar wel) binnen een week wordt gemeld of, in het geval van de te late meldingen door appellant, na twaalf, negentien en zesentwintig dagen. Bij het beantwoorden van de vraag wat in dezen ten algemene nog kan worden aangemerkt als een nalatigheid waaraan gelet op artikel 3:4 Awb geen gevolgen als bedoeld in het Zoönosenbesluit worden verbonden, heeft verweerder voorts in redelijkheid de grens kunnen leggen waar hij hem heeft gelegd.
4.6 Al het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de destijds geldende voorschriften en maatstaven.
4.7 Tenslotte dient te worden beoordeeld of de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan in verband met de mkz-crisis 2001 kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten zoals hij heeft gedaan. In dit verband overweegt het College het volgende.
In eerdervermelde beschikking van 10 januari 2002 heeft het College uiteengezet waarom het door verweerder benadrukte uitgangspunt dat het bestreden besluit ex tunc dient te worden beoordeeld, niet impliceert dat ontwikkelingen van later datum op de rechtmatigheid daarvan nimmer een ander licht kunnen werpen. Latere ontwikkelingen kunnen de rechtmatigheid van het bestreden besluit regarderen, indien op grond daarvan moet worden geoordeeld dat de aan dat besluit ten grondslag liggende argumenten in feitelijk opzicht onmiskenbaar onjuist waren.
Uit het vorenstaande volgt dat, ook indien appellant zou worden gevolgd in zijn mening dat overtreding van de meldplicht in maatschappelijk en bestuurlijk opzicht thans anders wordt beoordeeld dan ten tijde van de varkenspestepidemie 1997/1998, zulks niet zonder meer kan leiden tot de opvatting dat verweerder destijds, op grond van andere regelgeving dan de thans vigerende en in een tijdvak waarin de maatschappelijke en bestuurlijke opvattingen volgens appellant anders waren dan thans, in redelijkheid niet zo had kunnen besluiten als hij heeft gedaan.
Het College stelt vast dat appellant geen feiten of omstandigheden heeft aangedragen, die reeds valide waren ten tijde van het bestreden besluit maar eerst aan de orde kwamen in het kader van de mkz-crisis, die de eertijds gebezigde veterinaire argumenten voor een strikte toepassing van het Zoönosenbesluit en de redenen voor het in het geval van appellant niet afzien van een verlaging in de tegemoetkoming onmiskenbaar onjuist doen zijn. De door appellant aangevoerde argumenten met betrekking tot het veterinaire risico van het niet naleven van de meldplicht zijn niet nieuw en op deze argumenten wordt door hetgeen appellant heeft aangevoerd geen ander licht geworpen. Het College merkt in dit verband op dat het niet voldoen aan de meldplicht ook onder het Besluit verlaging tegemoetkoming, zoals gewijzigd, grond vormt voor verlaging van de tegemoetkoming in de schade. Dat deze verlaging bij minder dan vijf overtredingen thans vijftien in plaats van destijds vijfendertig procent bedraagt, kan volgens verweerder - blijkens zijn verklaring ter zitting van 5 november 2002 - niet enkel en zonder meer worden toegeschreven aan de door appellant gestelde verandering van de maatschappelijke opvattingen, maar voor de wijziging van evenbedoeld percentage kunnen ook veterinaire argumenten worden aangedragen. In dit verband heeft verweerders gemachtigde er, door appellant niet weersproken, op gewezen dat het met overtreding van de meldplicht gepaard gaande risico ten algemene minder hoog is dan in 1997/1998, aangezien het complex van regelgeving dat (mede) strekt tot voorkoming en bestrijding van dierziekten sinds 1997/1998 op belangrijke punten is uitgebouwd. De door appellant gestelde wijziging van maatschappelijke en bestuurlijke opvattingen over het toepassen van verlagingen van de tegemoetkoming in de schade is naar het oordeel van het College dan ook niet terug te voeren op een oordeel bij de betrokken overheidsorganen dat aan de verlagingspercentages die ten tijde van de varkenspestcrisis zijn toegepast in feitelijk opzicht onjuiste aannames ten grondslag lagen - hetgeen tot de conclusie zou kunnen leiden dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven -, maar is terug te voeren op een ander oordeel over de veterinaire risico's in het licht van de, ten tijde van de mkz-epizoötie geldende, veterinaire maatregelen en omstandigheden en voorts op een andere opvatting over een redelijke risicotoedeling tussen overheid en veehouderijbedrijven in geval van een uitbraak van een besmettelijke veeziekte. Laatstbedoeld oordeel en opvatting kunnen de rechtmatigheid van het bestreden besluit evenwel niet aantasten, gelet op het ex tunc-karakter van de rechterlijke toetsing. De desbetreffende argumenten van appellant zijn aan de orde gesteld in het in rubriek 1 van deze uitspraak vermelde verzoek om heroverweging van appellant. Zoals het College in paragraaf 4.1 van deze uitspraak heeft overwogen, staat verweerders afwijzende beslissing van 18 februari 2002 in deze procedure niet ter beoordeling. Een rechterlijke toetsing van de hiervoor genoemde argumenten van appellant kan eerst aan de orde komen in het kader van een eventueel beroep van appellant tegen een besluit van verweerder op het bezwaarschrift van 29 maart 2002, dat appellant heeft ingediend tegen verweerders beslissing van 18 februari 2002, nu verweerder bij het nemen van dat besluit op bezwaar (opnieuw) dient te beoordelen of na het nemen van het thans aan de orde zijnde besluit van 11 maart 1998 nieuwe feiten of omstandigheden aan de dag zijn getreden die aanleiding geven tot heroverweging van dat besluit.
De ter zitting van 5 november 2002 door appellant geponeerde stelling, inhoudende dat zijn geval in zodanige mate vergelijkbaar is met dat van mkz-gedupeerde P dat verweerder de verlaging van de tegemoetkoming in de schade ook in het geval van appellant ongedaan moet maken, is met hetgeen door verweerders gemachtigde daarover is opgemerkt - weergegeven in paragraaf 3.11 - naar het oordeel van het College toereikend weersproken.
Voorts heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat hij geen (mede)verantwoordelijkheid draagt voor het, naar aanleiding van de afwikkeling van de mkz-schadezaken, vanuit de sector gedane voorstel, de varkenshouders wier tegemoetkoming in de schade als gevolg van de klassieke varkenspestepidemie 1997/1998 is verlaagd, een hart onder de riem te steken door betaling van een nader te bepalen geldbedrag. Reeds hierom kan niet worden staande gehouden dat verweerder, zoals appellant stelt, impliciet zou hebben erkend dat de bestreden besluiten niet rechtmatig zijn.
Het vorenoverwogene leidt het College tot een ontkennende beantwoording van de in de eerste alinea van deze paragraaf (4.7) geformuleerde vraag.
4.8 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
5. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 december 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen