Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/428 17 december 2002
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A en B, beiden te X, appellanten,
gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. J.C.M. Oudshoorn en mr. T.C. Topp, beiden werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 28 mei 1998 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 22 april 1998 van verweerder. Bij dit besluit is ongegrond verklaard het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 9 juli 1997 van verweerder, strekkende tot tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) in door appellanten geleden schade, onder verlaging van het bedrag van de tegemoetkoming met vijfendertig procent.
Op 26 augustus 1998 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Bij griffiersbrief van 31 maart 2000 is appellanten gevraagd of zij hun beroep wensen te handhaven in het licht van de, bij de griffiersbrief gevoegde, uitspraken van 29 februari 2000 van het College (AWB 98/140; AB 2000, 206; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer ZG1820; en AWB 99/49). Op deze brief is geen reactie ontvangen.
Nadat de mondelinge behandeling, aanvankelijk vastgesteld op 19 juni 2001, op verzoek van appellanten was uitgesteld, heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden op 18 december 2001. Aldaar waren aanwezig A, zijn toenmalige gemachtigde mr. P.I.M. Houniet, werkzaam bij DAS Nederlandse Rechtsbijstandverzekeringmaatschappij N.V., vestiging Amsterdam, alsook mr. Oudshoorn voornoemd. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Bij beschikking van 25 januari 2002 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AD9078) heeft het College het onderzoek heropend teneinde partijen in de gelegenheid te stellen, op basis van de gepubliceerde tekst van de algemene maatregel van bestuur tot wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (hierna: Besluit verlaging tegemoetkoming) hun nadere standpunt kenbaar te maken. Als bijlage bij deze beschikking is gevoegd de beschikking van 10 januari 2002 van het College in de zaken AWB 98/260 en 98/314 (AB 2002, 81; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AE1292).
Bij brieven van 25 en 28 oktober 2002 hebben appellanten nadere stukken ingezonden.
Een tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2002. Aldaar waren aanwezig A en de in de aanhef van deze uitspraak genoemde gemachtigden van partijen. Op verzoek van appellanten is als getuige gehoord C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een weergave van de ten tijde hier van belang geldende wet- en regelgeving verwijst het College allereerst naar paragraaf 2.1 van zijn voormelde uitspraak van 29 februari 2000 (AWB 98/140).
De verplichting iedere aan- en afvoer van varkens binnen twee werkdagen te melden aan het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer (hierna: Bureau) was ten tijde hier van belang neergelegd in artikel 9 van de - inmiddels vervallen - Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995 (PBO-blad 29 december 1995, jaargang 45, nummer 83, L67; hierna: Verordening). Dit artikel luidde als volgt:
" 1. De ondernemer is verplicht binnen 2 werkdagen alle mutaties in zijn varkensstapel met uitzondering van geboorten, aan het I & R bureau te melden.
2. Het melden wordt volledig en naar waarheid gedaan volgens de door de Afdeling te stellen regels en heeft in ieder geval betrekking op:
a. het UBN van betrokken vestiging;
b. het UBN van de vestiging of van het bedrijf waaraan afgestaan of waarvan ontvangen is;
c. indien dit afwijkt van de in onderdeel b. bedoelde UBN's, het nummer op het merk dat is aangebracht op het varken waarop de mutatie betrekking heeft;
d. het aantal varkens en de soort varkens waarop de mutatie betrekking heeft;
e. de datum van mutatie;
f. in voorkomend geval het nummers van het gezondheidscertificaat; en
g. de wijze van vervoer."
Onder UBN wordt ingevolge artikel 1, tweede lid, onder o, Verordening verstaan: het Uniek Bedrijfsnummer, dat door de Stichting Gezondheidszorg voor dieren (hierna: Stichting) aan een vestiging wordt uitgegeven. Het begrip "vestiging" is in de verordening gedefinieerd als: het geheel van produktie-eenheden van een of meer landbouwondernemingen, dienende ter uitoefening van de varkenshouderij, bestaande uit een of meer gebouwen en de daarbij behorende landbouwgrond, of het gedeelte daarvan dat op grond van namens de Afdeling Varkenshouderij van het Landbouwschap door de Stichting te stellen regels als een afzonderlijke eenheid kan worden beschouwd.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 8 februari 2001 (AWB 98/227; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB0037), heeft de Stichting in de loop van 1995 regels gesteld voor het registreren van verschillende vestigingen van een bedrijf onder één en hetzelfde UBN. Op het bestaan van deze regels zijn de varkenshouders op verschillende manieren gewezen, onder meer via (a) het informatieblad "Parels voor de zwijnen", door de Stichting uitgegeven op 9 december 1995, en (b) het voorlichtingsboekje "1e fase I&R varkens", dat medio 1995 door de Stichting aan alle varkenshouders is gezonden. Voorwaarde voor registratie van verschillende vestigingen onder één UBN was onder meer dat de afstand tussen hoofd- en nevenvestiging(en) hemelsbreed ten hoogste een kilometer bedraagt.
De artikelen 7, 8 en 8a van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (Staatsblad 1996, 256; hierna: Zoönosenbesluit), genoemd in voormelde uitspraken van 29 februari 2000 van het College, zijn inmiddels vervallen. De daarin geregelde materie wordt thans geregeld in het, op 20 december 2000 in werking getreden, Besluit verlaging tegemoetkoming (Staatsblad 2000, 537).
In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f en h, van laatstgenoemd besluit werd aanvankelijk bepaald dat (onder f) het niet naleven van het bepaalde bij of krachtens (voorzover hier van belang) artikel 96 Gwd, evenals (onder h) het niet naleven van door een bedrijfslichaam vastgestelde regels die betrekking hebben op de preventieve gezondheidszorg bij het houden van dieren van de soort waarop de maatregel als bedoeld in artikel 22 Gwd is toegepast, leidt tot verlaging van de in artikel 86 Gwd bedoelde tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent per gebeurtenis.
Bij het Besluit van 10 januari 2002, houdende wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten in verband met aanpassing verlagingspercentages (Staatsblad 2002, 22; hierna: Wijzigingsbesluit), is artikel 3 Besluit verlaging tegemoetkoming gewijzigd met terugwerkende kracht tot 19 maart 2001. Het niet naleven van het bepaalde bij of krachtens artikel 96 Gwd dan wel door een bedrijfslichaam vastgestelde regels die betrekking hebben op de preventieve gezondheidszorg bij het houden van dieren van de soort waarop de maatregel als bedoeld in artikel 22 Gwd is toegepast, leidt thans tot verlaging van de in artikel 86 Gwd bedoelde tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent in geval van vijf of meer gebeurtenissen. Indien sprake is van één, twee, drie of vier gebeurtenis(sen), bedraagt het verlagingspercentage vijftien.
2.2 Op grond van de stukken en de onderzoeken ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het voorjaar van 1997 is op het bedrijf van appellanten op het adres K te X (UBN: P) klassieke varkenspest vastgesteld. De totale waarde van de varkensstapel alsmede bepaalde producten en voorwerpen is op 2 mei 1997 getaxeerd op fl. 752.210,--, waarna de varkens zijn gedood en de getaxeerde producten en voorwerpen zijn vernietigd.
- De afstand van bovengenoemd bedrijf tot het bedrijf van appellanten op het adres L te X (UBN: Q) bedraagt ongeveer anderhalve kilometer.
- In een rapport met dagtekening 7 mei 1997 van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) is met betrekking tot het bedrijf van appellanten op het adres K te X onder meer het volgende opgemerkt:
" Naar aanleiding van besmetverklaring met varkenspest hebben wij, A.J. van Tuijl en A.E. Hoogendoorn een onderzoek ingesteld naar de naleving van de voor dat bedrijf geldende voorschriften, als bedoeld in artikel 8 van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten ten behoeve van de schaderegeling.
(…)
A verklaarde ons dat zijn onderneming, behoudens bovengenoemd bedrijf uit nog 2 locaties bestaat, te weten:
- V
L
X
UBN Q
- W
M
Y
UBN R
A produceert fokgelten op zijn bedrijven.
Behalve beren worden op de bedrijven geen varkens aangevoerd.
(…)
A verklaarde voorts dat zijn 3 bedrijven door de Gezondheidsdienst als één bedrijf worden gezien. Derhalve werden van varkenstransporten tussen de bedrijven onderling meestentijds geen vervoersdocumenten uitgeschreven en ook geen meldingen in het I&R-systeem gedaan.
Pas in februari 1997 zou A te verstaan zijn gegeven dat onderlinge uitwisseling alleen kan indien de bedrijven minder dan 1 km uit elkaar zijn gelegen en er een transportpas voorhanden is.
(…)
In verband met administratieve I&R-controle werden door betrokkene aan ons een aantal vervoersdocumenten overhandigd. Vergelijking van deze documenten met de meldingsgegevens van het I&R-systeem varkens, verstrekt door het I&R-bureau, bracht de navolgende afwijkingen aan het licht:
AANVOER FOKMATERIAAL:
-------------------------------------------------------------------------------
(…) Datum: Aantal: Herkomst: (…)
-------------------------------------------------------------------------------
(…) 04/02/97 152 V (…)
L
X
UBN Q
niet gemeld (…)
(…) 03/01/97 118 V (…)
L
X
UBN Q
niet gemeld (…)
(…) 10/01/97 120 V (…)
L
X
UBN Q
niet gemeld (…)
Bovenstaande transporten betreft fokgelten welke zijn geboren op het bedrijf aan het adres L."
- Bij brief van 8 mei 1997 heeft A de AID onder meer het volgende medegedeeld:
" 2) De opmerking, dat alles is gemeld behalve de interne verplaatsingen, is eenvoudig te beantwoorden
Wij hebben een onderhoud gehad met medewerkers van het I en R bureau met de vraag hoe te handelen, omdat er verschillende meningen waren omtrent deze interne verplaatsingen. Een medewerker van het I en R buro gaf ons het advies te zorgen dat deze verplaatsingen intern duidelijk traceerbaar moesten zijn, omdat hier binnenkort een regeling voor kwam en dit advies is door [ons] gevolgd.
Ook heeft "Brussel" ons bedrijf bezocht i.v.m. S.V.D. problemen in Portugal samen met topfucteonarissen van AID, RVV, PVV en GD om te laten zien, dat met het door ons bijgehouden I en R systeem in de praktijk de dieren voor 100 % traceerbaar zijn. Ook wordt ons bedrijf zowel fiscaal, boekhoudkundig, managementsystemen en voor de gezondheidsdienst met certificaten als een bedrijf gezien.
3) Elk uitgeleverd varken heeft als tatoeage zowel het moeder- als een uniek nummer in en daarbij heeft elk uitgeleverd fokdier ook nog een I en R nummer in.
4) De aanvoer van dieren in de laatste 12 maanden, anders dan eigenaanfok, betrof slechts 2 beren.
5) Doordat wij alle verplaatsingen juist en verantwoordelijk nu hebben doorgegeven, kan het toch niet zo zijn, dat men hierover opmerkingen moet maken.
Uit bovenstaande blijkt dat wij de meldingen van de interne verplaatsingen niet met opzet hebben verzwegen."
- Bij besluit van 9 juli 1997 heeft verweerder appellanten een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 488.936,50 verstrekt. Het bedrag van de tegemoetkoming is met vijfendertig procent verlaagd, omdat appellanten volgens voormeld rapport van de AID de aanvoer van drie partijen varkens niet hebben gemeld aan het Bureau.
- Bij brief van 7 augustus 1997 hebben appellanten bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 juli 1997. Nadat A, de administrateur en de toenmalige gemachtigde van appellanten op 27 oktober 1997 waren gehoord omtrent het bezwaar, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij brief van 26 december 2001 heeft C, naar aanleiding van een artikel in het Agrarisch Dagblad over de zitting van 18 december 2001, het College een brief met cassette toegezonden. Op 18 januari 2002 zijn deze brief en cassette aan C geretourneerd, onder mededeling dat het College, enkele uitzonderingen daargelaten, alleen uitspraak kan doen op basis van door partijen ingebrachte stukken.
- Bij brief van 25 oktober 2002 hebben appellanten de brief van 26 december 2001 van C in het geding gebracht en medegedeeld dat C als getuige is opgeroepen.
- Bij brief van 28 oktober 2002 hebben appellanten een schriftelijke weergave van een telefoongesprek van C met een medewerkster van de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: GD) overgelegd en aangekondigd dat een opname van dit gesprek zal worden meegebracht naar de zitting van 5 november 2002. Tijdens deze zitting is bedoelde opname, vastgelegd op cassette, overgelegd.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
De verlaging van de tegemoetkoming in de schade is niet aan te merken als een sanctie, zodat geen sprake is (geweest) van een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden.
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 Zoönosenbesluit neergelegde kortingspercentage van vijfendertig in geval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee werkdagen te melden aan het Bureau, ten algemene niet onevenredig. Hierbij is in aanmerking genomen dat de meldplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldplicht. Appellanten hebben drie keer de aanvoer van een partij varkens niet gemeld aan het Bureau. De verschillende bedrijven van appellanten hebben elk een eigen UBN. Verplaatsingen tussen deze bedrijven dienen dan ook te worden gemeld. Indien niet bekend is dat besmette varkens, afkomstig van bedrijf A van appellanten, daarvoor op hun bedrijf B hebben verbleven, kan bij onderzoek naar de herkomst van het virus een mogelijke besmettingshaard over het hoofd worden gezien. Bij navraag bij het Bureau is niet gebleken dat appellanten door een medewerker van dit Bureau is geadviseerd verplaatsingen tussen hun verschillende bedrijven niet te melden. Evenmin hebben appellanten een transportpas aangevraagd.
De bevoegdheid van het Landbouwschap tot het opstellen van de Verordening is gegeven in de artikelen 93 en 95 Wet op de Bedrijfsorganisatie juncto de artikelen 7, 10, 11 en 12 Instellingsbesluit Landbouwschap.
De Verordening is opgesteld ter implementatie van Richtlijn 92/102/EEG en behoeft gelet op artikel 10, eerste lid, Richtlijn 83/189/EEG geen notificatie.
Dat bij ruiming van besmette bedrijven wel verlagingen van de tegemoetkoming in de schade zijn toegepast en bij preventieve ruiming niet, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In geval van besmetting met klassieke varkenspest wordt doding van de varkens op het betreffende bedrijf door het gemeenschapsrecht dwingend voorgeschreven, terwijl verweerder een beoordelingsvrijheid heeft al dan niet tot preventieve ruiming over te gaan.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 In het beroepschrift hebben appellanten het volgende aangevoerd.
De bezwaren van appellanten zijn in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd weerlegd.
Appellanten zijn en blijven van mening dat de volgens verweerder niet gemelde transporten dienen te worden beschouwd als interne verplaatsingen die niet behoeven te worden gemeld. Op schriftelijke vragen van een derde over deze kwestie is nimmer een duidelijk antwoord gegeven en in de praktijk is het niet melden van deze verplaatsingen altijd gedoogd. Onder deze omstandigheden wekt het bevreemding dat het niet melden van deze transporten thans als een ernstige overtreding wordt aangemerkt.
Indien al sprake zou zijn van overtredingen, zijn deze onevenredig zwaar bestraft.
4.2 Ter zitting van 18 december 2001 hebben appellanten nogmaals benadrukt dat zij interne verplaatsingen op advies van het Bureau niet hebben gemeld. Appellanten hebben in februari 1997 voor het eerst te horen gekregen dat zij deze transporten wel zouden moeten melden. De aanvoer van en afvoer naar derden is altijd gemeld. Alle verplaatsingen, ook de interne, zijn volledig traceerbaar.
4.3 Ter zitting van 5 november 2002 hebben appellanten met name het volgende nader aangevoerd.
De getuigenverklaring van C kan duidelijk maken dat de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees en het Bureau - als onderdeel van de GD - de terzake geldende regelgeving verschillend toepassen. Indien een dergelijk verschil inderdaad naar voren komt uit de verklaring van C, impliceert dit dat de verlaging van de tegemoetkoming in de schade geen stand kan houden. Appellanten mogen vertrouwen op de juistheid van mededelingen van onder verantwoordelijkheid van verweerder werkzame personen. Op grond van dit vertrouwen hebben appellanten de interne verplaatsingen niet gemeld, waarmee is voldaan aan het dispositievereiste.
Niet valt in te zien waarom de uitkomsten van onverkorte toepassing van het Besluit verlaging tegemoetkoming, zoals luidend vóór de wijziging met terugwerkende kracht, in het kader van de mkz-crisis wel als onrechtvaardig zouden moeten worden aangemerkt en de uitkomsten van onverkorte toepassing van het, in essentie gelijkluidende, Zoönosenbesluit, niet. Appellanten achten het Wijzigingsbesluit onverbindend, voorzover dit slechts terugwerkt tot 19 maart 2001.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 De grieven van appellanten zijn met name gericht tegen de beslissing van verweerder om de door appellanten genoemde "interne verplaatsingen" als meldplichtig in het kader van het identificatie- en registratiesysteem aan te merken. Op deze grieven zal het College in de volgende paragrafen van deze uitspraak ingaan.
Daarnaast hebben appellanten in algemene bewoordingen verwezen naar hetgeen in bezwaar namens hen naar voren is gebracht. In beroep hebben appellanten evenwel niet concreet aangegeven waarom zij zich niet kunnen verenigen met de bij het bestreden besluit gegeven reactie op de door hen ingebrachte bezwaren. Het College ziet, mede gelet op zijn eerdere uitspraken in vergelijkbare zaken, waaronder de eerder vermelde uitspraken van 29 februari 2000, geen grond om hetgeen verweerder bij het bestreden besluit aangaande evenbedoelde bezwaren heeft overwogen en beslist onjuist te achten. Derhalve kan het beroep, in zoverre het de desbetreffende onderdelen van het bestreden besluit betreft, niet slagen.
5.2 Vervolgens ziet het College zich gesteld voor de door appellanten opgeworpen vraag of verweerder terecht aan de verlaging van de tegemoetkoming in de schade ten grondslag heeft gelegd dat appellanten de aanvoer van varkens drie keer niet hebben gemeld aan het Bureau. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
Het College stelt vast dat appellanten niet betwisten dat zij de aanvoer van varkens op 3 januari 1997, 10 januari 1997 en 4 februari 1997, in alle gevallen afkomstig van hun bedrijf op het adres L, te X, niet hebben gemeld aan het Bureau. Tussen partijen is evenmin in geschil dat laatstgenoemd bedrijf een ander UBN heeft dan het bedrijf aan het adres K, eveneens te X.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat ieder transport tussen bedrijven met een verschillend UBN ten tijde hier van belang meldplichtig was (en nog steeds is). Blijkens artikel 9, eerste lid, Verordening heeft de meldplicht betrekking op iedere mutatie in de varkensstapel. Dat de meldplicht in het geval van appellanten, waarin sprake was van drie bedrijven met een betrekkelijk geringe onderlinge afstand, niet onverkort van toepassing zou zijn geweest, blijkt geenszins uit de Verordening.
Voorzover appellanten hebben betoogd dat niet of onvoldoende duidelijk was dat de Verordening en de daarin neergelegde meldplicht ook in hun geval van toepassing was, volgt het College appellanten niet in dit betoog. Zoals in paragraaf 2.1 van deze uitspraak is uiteengezet, is op verschillende manieren bekendheid gegeven aan het identificatie- en registratiesysteem varkens, daaronder begrepen de destijds bestaande mogelijkheid voor verschillende locaties, waartussen de afstand hemelsbreed minder dan een kilometer bedroeg, één en hetzelfde UBN aan te vragen. Gevolg van het beschikken over één UBN was dat de meldplicht wat betreft transporten tussen de verschillende locaties met dat UBN kwam te vervallen en alleen een transportpas diende te worden aangevraagd. Appellanten hebben een dergelijke aanvraag voor hun bedrijven niet ingediend en konden dit ook niet met kans van slagen doen, nu de afstand tussen hun bedrijven meer dan een kilometer bedroeg. Mede gezien de in paragraaf 2.1 genoemde publicaties had appellanten dan ook duidelijk kunnen zijn dat de aan de orde zijnde transporten meldplichtig waren.
5.3 Appellanten hebben aangevoerd dat zij gerechtvaardigd hebben vertrouwd op mededelingen van de zijde van het Bureau. Het College verwerpt dit beroep op het vertrouwensbeginsel en overweegt hiertoe het volgende.
Appellanten hebben niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat de door hen gestelde mededelingen ook daadwerkelijk zijn gedaan. Hierbij neemt het College in aanmerking dat de mededelingen telefonisch zouden zijn gedaan door een medewerker van het Bureau, van wie appellanten de naam niet hebben genoemd, terwijl - naar door verweerder is gesteld en door appellant niet is weersproken - bij navraag door verweerder van de zijde van het Bureau is verklaard dat aldaar niets bekend is over het doen van mededelingen als door appellanten gesteld. Gelet hierop ontbreekt ieder bewijs van de juistheid van de stellingen van appellanten.
Uit het vorenstaande volgt tevens dat de verklaring van C, waaruit volgens appellanten blijkt dat verschillende bij de preventie en bestrijding van dierziekten betrokken instanties de toepasselijke regelgeving niet uniform uitleggen, niet kan leiden door het door appellanten gewenste resultaat, aangezien van een dergelijke tegenstrijdigheid in het geval van appellanten niet is gebleken, daargelaten dat de discussie over de uitleg van de regelgeving in het geval van C geen betrekking had op de meldplicht.
Het volgens appellanten succesvol verlopen bezoek van leden van het Permanent Veterinair Comité aan hun bedrijf of bedrijven vormt naar het oordeel van het College geen grond voor het oordeel dat appellanten erop mochten vertrouwen dat zij transporten tussen hun verschillende bedrijven niet hoefden te melden, reeds nu uit niets blijkt dat de kwestie van het al dan niet verrichten van deze meldingen tijdens evenbedoeld bezoek is besproken.
Ter zitting van 5 november 2002 hebben appellanten naar voren gebracht dat voormeld bezoek is voorbereid door ene D, die de administratie van appellanten na uitvoerige controles in orde heeft bevonden. Appellanten hebben D, zo hebben zij verklaard, nog niet kunnen bereiken om hem als getuige op te roepen. Naar het oordeel van het College had van appellanten mogen worden verwacht dat zij zich tijdens de bezwaarschriftenprocedure inspanningen hadden getroost met D in contact te komen, opdat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit rekening had kunnen en moeten houden met diens eventuele verklaring. Ook in beroep hebben appellanten meer dan voldoende tijd en gelegenheid gehad D te benaderen. Het College heeft dan ook geen aanleiding gezien het onderzoek te heropenen teneinde het horen van D als getuige alsnog mogelijk te maken.
Het College ziet niet in, hoe de door appellanten gestelde omstandigheid dat schriftelijke vragen van een derde aan de GD over de meldplicht niet zijn beantwoord, bij appellanten het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen wekken dat zij de transporten tussen hun bedrijven niet hoefden te melden.
5.4 Met betrekking tot het beroep van appellanten op het evenredigheidsbeginsel overweegt het College het volgende.
Bij het beoordelen van de evenredigheid van het bij algemene maatregel van bestuur in het leven geroepen stelsel van verlagingen van tegemoetkomingen in de schade, zoals ten tijde hier van belang neergelegd in artikel 8 Zoönosenbesluit, heeft het College in voormelde uitspraak van 29 februari 2000 (AWB 98/140) vooropgesteld dat de wetgever de Kroon bij vaststelling van het Zoönosenbesluit beleidsruimte heeft gelaten en dat de rechter niet kan treden in de innerlijke waarde en billijkheid van een algemeen verbindend voorschrift. Het College dient zich dan ook te beperken tot het beantwoorden van de vraag of de Kroon, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid tot de kortingspercentages heeft kunnen besluiten. In aanmerking genomen het karakter van het Zoönosenbesluit, dat niet punitief van aard is maar een stelsel van risicoverdeling tussen overheid en veehouders inhoudt, heeft het College geen grond gezien voor het oordeel dat zodanige risicoverdeling door de Kroon niet in redelijkheid zo globaal had mogen worden vastgesteld als in het Zoönosenbesluit is geschied. Voormelde risicoverdeling, zo heeft het College in laatstgenoemde uitspraak voorts geoordeeld, ziet immers niet op de daadwerkelijke gevolgen van individuele overtredingen, maar op de potentiële gevolgen daarvan voor de effectiviteit van preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten, waarbij het gaat om risico's die niet anders dan schattenderwijs zijn te benaderen. Naar deze jurisprudentie heeft het College ook verwezen in zijn reeds genoemde beschikking van 10 januari 2002 in de zaken AWB 98/260 en 98/314, die bij de beschikking van 25 januari 2002 in de onderhavige zaak is gevoegd.
Het College ziet zich thans gesteld voor de vraag of verweerder in het geval van appellanten in redelijkheid heeft kunnen besluiten de tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent te verlagen wegens het niet voldoen aan de meldplicht. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat het Zoönosenbesluit, zoals het College reeds eerder heeft geoordeeld, geen ruimte laat voor verlaging van een tegemoetkoming in de schade met minder dan vijfendertig procent. Dit betekent dat, indien de nadelige gevolgen, voor de individuele varkenshouder verbonden aan toepassing van bedoelde verlaging, onevenredig zijn in verhouding tot de met onverkorte uitvoering van het Zoönosenbesluit te dienen doelen, verweerder (geheel) dient af te zien van zodanige verlaging.
Volgens appellanten hebben de aan de verlaging ten grondslag gelegde overtredingen van de meldplicht de dierziektebestrijding niet bemoeilijkt. Zoals het College hiervoor heeft overwogen, is echter niet doorslaggevend of daadwerkelijk sprake is geweest van een bemoeilijkte dierziektebestrijding, maar of de geconstateerde overtredingen het risico met zich brachten dat de varkenspest minder effectief kon worden voorkomen of bestreden.
Hetgeen appellanten in dit verband hebben aangevoerd, te weten dat hun boekhouding in orde was en dat met behulp daarvan de herkomst van aangevoerde varkens te allen tijde kon worden nagegaan, leidt het College niet tot het oordeel dat de overtredingen van de meldplicht het hiervoor bedoelde risico niet met zich hebben gebracht. Zoals het College meermalen heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 17 juli 2001 (AWB 98/631; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB3002), is het onverkort naleven van de voorschriften terzake van identificatie en registratie van groot belang voor een effectieve bestrijding van het varkenspestvirus. Het centrale meldsysteem strekt ertoe dat verweerder bij uitbraak van een besmettelijke ziekte onmiddellijk de mogelijke herkomst van de ziekte kan traceren met het oog op te treffen bestrijdingsmaatregelen. Dat appellanten, naar gesteld, met behulp van op hun bedrijf aanwezige stukken duidelijkheid hebben kunnen verschaffen over de herkomst van de niet door hen gemelde partijen varkens, impliceert op zichzelf niet dat het niet naleven van de meldplicht geen risico's heeft opgeleverd. Immers, indien eerst bij navraag bij iedere individuele varkenshouder duidelijk zou worden wat de herkomst van diens varkens is, zou veel tijd verloren gaan en het risico van (verdere) verspreiding van het zeer besmettelijke varkenspestvirus navenant toenemen. Of zodanige vertraging in een concreet geval daadwerkelijk leidt tot verspreiding van de ziekte, is - als gezegd - niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van niet melden. Waar het om gaat, is dat door niet melden en de daarmee gepaard gaande bemoeilijking van traceringsonderzoek het risico van (verdere) verspreiding van de ziekte toeneemt. Appellanten hebben drie keer een transport niet gemeld, wat gelet op het vorenstaande een reëel te achten toename van het risico van (verdere) verspreiding van het virus met zich heeft gebracht.
Gelet op het vorenstaande treft het beroep op het evenredigheidsbeginsel geen doel.
5.5 Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de destijds geldende voorschriften en maatstaven.
5.6 Tenslotte dient te worden beoordeeld of de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan in verband met de mkz-crisis 2001 kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten zoals hij heeft gedaan. In dit verband overweegt het College het volgende.
In eerdervermelde beschikking van 10 januari 2002 in de zaken AWB 98/260 en 98/314 heeft het College uiteengezet waarom het door verweerder benadrukte uitgangspunt dat het bestreden besluit ex tunc dient te worden beoordeeld, niet impliceert dat ontwikkelingen van later datum op de rechtmatigheid daarvan nimmer een ander licht kunnen werpen. Latere ontwikkelingen kunnen de rechtmatigheid van het bestreden besluit regarderen, indien op grond daarvan moet worden geoordeeld dat de aan dat besluit ten grondslag liggende argumenten in feitelijk opzicht onmiskenbaar onjuist waren.
Uit het vorenstaande volgt dat, ook indien appellanten zouden worden gevolgd in hun mening dat overtreding van de meldplicht in maatschappelijk en bestuurlijk opzicht thans anders wordt beoordeeld dan ten tijde van de varkenspestepidemie 1997/1998, zulks niet zonder meer kan leiden tot de opvatting dat verweerder destijds, op grond van andere regelgeving dan de thans vigerende en in een tijdvak waarin de maatschappelijke en bestuurlijke opvattingen volgens appellant anders waren dan thans, in redelijkheid niet zo had kunnen besluiten als hij heeft gedaan.
Het College stelt vast dat appellanten geen feiten of omstandigheden hebben aangedragen, die reeds valide waren ten tijde van het bestreden besluit maar eerst aan de orde kwamen in het kader van de mkz-crisis, die de eertijds gebezigde veterinaire argumenten voor een strikte toepassing van het Zoönosenbesluit en de redenen voor het in het geval van appellanten niet afzien van een verlaging in de tegemoetkoming onmiskenbaar onjuist doen zijn. De door appellanten aangevoerde argumenten met betrekking tot het veterinaire risico van het niet naleven van de meldplicht zijn niet nieuw en op deze argumenten wordt door hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen ander licht geworpen. Het College merkt in dit verband op dat het niet voldoen aan de meldplicht ook onder het Besluit verlaging tegemoetkoming, zoals gewijzigd, grond vormt voor verlaging van de tegemoetkoming in de schade. Dat deze verlaging bij minder dan vijf overtredingen thans vijftien in plaats van destijds vijfendertig procent bedraagt, kan volgens verweerder - blijkens zijn verklaring ter zitting van 5 november 2002 - niet enkel en zonder meer worden toegeschreven aan de door appellanten gestelde verandering van de maatschappelijke opvattingen, maar voor de wijziging van evenbedoeld percentage kunnen ook veterinaire argumenten worden aangedragen. In dit verband heeft verweerders gemachtigde er, door appellanten niet weersproken, op gewezen dat het met overtreding van de meldplicht gepaard gaande risico ten algemene minder hoog is dan in 1997/1998, aangezien het complex van regelgeving dat (mede) strekt tot voorkoming en bestrijding van dierziekten sinds 1997/1998 op belangrijke punten is uitgebouwd. De door appellanten gestelde wijziging van maatschappelijke en bestuurlijke opvattingen over het toepassen van verlagingen van de tegemoetkoming in de schade is naar het oordeel van het College dan ook niet terug te voeren op een oordeel bij de betrokken overheidsorganen dat aan de verlagingspercentages die ten tijde van de varkenspestcrisis zijn toegepast in feitelijk opzicht onjuiste aannames ten grondslag lagen - hetgeen tot de conclusie zou kunnen leiden dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven -, maar is terug te voeren op een ander oordeel over de veterinaire risico's in het licht van de, ten tijde van de mkz-epizoötie geldende, veterinaire maatregelen en omstandigheden en voorts op een andere opvatting over een redelijke risicotoedeling tussen overheid en veehouderijbedrijven in geval van een uitbraak van een besmettelijke veeziekte. Laatstbedoeld oordeel en opvatting kunnen de rechtmatigheid van het bestreden besluit evenwel niet aantasten, gelet op het ex tunc-karakter van de rechterlijke toetsing.
De niet nader onderbouwde stelling van appellanten dat het Besluit verlaging tegemoetkoming gedeeltelijk onverbindendheid zou zijn, stuit op het vorenstaande af.
Het vorenoverwogene leidt het College tot een ontkennende beantwoording van de in de eerste alinea van deze paragraaf (5.6) geformuleerde vraag.
5.7 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 december 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen