Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/693 28 november 2002
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Haan en mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 26 april 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 maart 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de in de brief van verweerder van 2 april 1999 - inhoudende het bericht dat het bedrijf van appellant niet in aanmerking komt voor categorie 3 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij - vervatte beslissing ongegrond verklaard.
Op 12 juni 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het College doen toekomen.
Op 17 oktober 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Appellant is daarbij in persoon verschenen, bijgestaan door zijn zoon C en D, bedrijfsadviseur van de voederleverancier. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn hierboven genoemde gemachtigden. Ter zitting hebben partijen hun standpunten aan de hand van een pleitnota nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving
Op 1 september 1998 is de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: de Whv) in werking getreden. Hiermee is een stelsel van varkensrechten in het leven geroepen dat voor het houden van varkens in de plaats trad van het voorheen bestaande stelsel van mestproductierechten. De Whv bevat in hoofdstuk II en artikel 24 regels Pro aan de hand waarvan het aantal varkens onderscheidenlijk fokzeugen dat ten hoogste op een bedrijf mag worden gehouden - het varkensrecht onderscheidenlijk fokzeugenrecht - kan worden berekend.
In artikel 25 van Pro de Whv is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld.
Regels als evenbedoeld zijn gesteld in het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Besluit van 18 juni 1998, Stb. 368, hierna: het Bhv).
Ingevolge artikel 2 van Pro het Bhv wordt - voor zover hier van belang - met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 van Pro de Whv de hoogte van het varkensrecht en het fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen.
In artikel 9 van Pro het Bhv - zoals luidend na de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 (bij Besluit van 25 mei 2000, Stb. 233) - welke bepaling deel uitmaakt van hoofdstuk 2, paragraaf 3, is onder meer het volgende bepaald:
" 1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan. Een overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane melding wordt slechts in aanmerking genomen voorzover deze betrekking heeft op een verandering van de inrichting die overeenkomstig de op het tijdstip van de melding voor de inrichting geldende milieuvergunning kon leiden tot een uitbreiding van het aantal varkens."
In de Nota van Toelichting bij het Bhv is onder meer het volgende vermeld:
" Artikelsgewijze toelichting
(…)
Artikel 9
Eerste lid
(…)
Een voorwaarde dat investeringsverplichtingen moeten zijn aangegaan is evenwel niet in dit besluit opgenomen, aangezien een dergelijke voorwaarde slechts aan de hand van uiteenlopende, veelal ondershands opgemaakte bewijsstukken, te toetsen zou zijn, hetgeen zich niet goed verdraagt met de gekozen systematiek dat de hoogte van het varkensrecht rechtstreeks uit dit besluit voortvloeit. Om dezelfde reden wordt geen rekening gehouden met de door LTO-Nederland genoemde mogelijkheid dat voor 10 juli 1997 ammoniakrechten zijn aangekocht.
Teneinde vast te stellen of een bedrijf al dan niet concrete uitbreidingsplannen had, wordt in het eerste lid aangesloten bij de aanvraag om een milieuvergunning.
(…)
Anders dan ingeval van een aanvraag behoeft bij een zogenoemde concept-aanvraag geen sprake te zijn van een objectief vast te stellen indieningsdatum en gelden ook overigens niet de wettelijke bepalingen die op een aanvraag van toepassing zijn. Met concept-aanvragen wordt derhalve geen rekening gehouden."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door indiening van een op 26 augustus 1998 gedagtekend formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen i.v.m. aanvraag milieuvergunning vóór 10 juli 1997", welk formulier op 11 september 1998 bij het Bureau Heffingen van verweerders ministerie is ontvangen, verzocht om in aanmerking te worden gebracht voor vergroting van het varkensrecht op grond van het Bhv. Daarbij heeft appellant aangegeven te kiezen voor toepassing van categorie 3 van het Bhv.
- Bij zijn aanmelding heeft appellant er in een afzonderlijke brief van 26 augustus 1998 - kort gezegd - op gewezen dat hij weliswaar op de datum van 10 juli 1997 nog geen definitieve aanvraag voor een milieuvergunning had ingediend ten behoeve van de door hem beoogde uitbreiding van het aantal gehouden opfokvarkens, doch dat zulks verband hield met de omstandigheid dat de gemeente B pas in mei 1997 beschikte over een goedgekeurd en definitief Ammoniak Reductie Plan (hierna: ARP-plan), waardoor hij niet in staat is geweest tijdig een definitieve aanvraag voor een milieuvergunning in te dienen. Wel heeft hij op 12 maart 1997 een concept-aanvraag voor een milieuvergunning bij de gemeente ingediend. Een afschrift van deze concept-aanvraag is bij de brief van 26 augustus 1998 gevoegd.
- Bij brief van 2 april 1999 heeft verweerder appellant bericht dat uit het ingediende aanmeldingsformulier en de meegezonden bijlagen is gebleken dat het bedrijf van appellant niet in aanmerking kan komen voor categorie 3 van het Besluit. In de brief is voorts vermeld dat het niet in aanmerking komen voor de genoemde categorie van het Bhv rechtstreeks voortvloeit uit het Bhv. Bezwaar maken en beroep instellen tegen dit bericht was dan ook niet mogelijk volgens verweerder.
- Bij brief van 8 augustus 2000 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de rekenmethodes die Bureau Heffingen bij de vaststelling van varkensrechten hanteert.
- Bij brief van 3 juli 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de manier waarop varkensrechten zijn toegekend aan zijn bedrijf.
- Bij brief van 8 november 2001 heeft appellant de gronden van dit bezwaar aan verweerder toegezonden. Hierbij heeft hij verwezen naar de hiervoor vermelde brieven van 26 augustus 1998 en 8 augustus 2000. Voorts heeft appellant bij het aanvullend bezwaarschrift een aan hem gerichte brief van 15 mei 1997 van de gemeente B overgelegd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe heeft hij onder andere het volgende aangegeven:
" Uit dossier controle is gebleken dat u zich heeft aangemeld voor categorie 3 van het Besluit. Verder blijkt dat u een concept aanvraag bij de gemeente B heeft ingediend.
De gemeente geeft in de brief van l5 mei 1997 aan wat de vergunde situatie is met betrekking tot de voorliggende milieuvergunning. Verder geeft de gemeente aan dat bij het indienen van de milieuvergunningsaanvraag duidelijkheid moet bestaan over de herkomst van de aangekochte noodzakelijke ammoniakrechten. Gezien de gevolgde procedure van de gemeente B, is het naar eigen zeggen voor u niet mogelijk geweest om de benodigde ammoniakrechten vóór 10 juli 1997 aan te kopen. Het gevolg hiervan is dat u geen milieuvergunning heeft aangevraagd vóór 10 juli 1997. U heeft op 14 december 2000 aan een medewerker van Bureau Heffingen telefonisch bevestigd dat er in de periode van 1 januari 1993 tot 10 juli 1997 geen "uitbreidingsvergunning" is aangevraagd bij het bevoegd gezag, overeenkomstig artikel 9 van Pro het Besluit.
De paragrafen 3, 4 en 5 van het Besluit zijn bedoeld voor bedrijven die vóór 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij op dat bedrijf. Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, wordt in het Besluit aangesloten bij de aanvraag om een milieuvergunning of een melding op basis van 8.19 Wet milieubeheer, het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer.
De datum 10 juli 1997 hangt samen met de aankondiging van de herstructurering van de varkenshouderij. Op deze dag stuurde minister Van Aartsen een brief aan de Tweede Kamer waarin de hoofdlijnen van de herstructureringsmaatregelen reeds waren aangegeven. Om die reden wordt er in de Whv en in het daarop gebaseerde Besluit hardheidsgevallen geen rekening gehouden met gebeurtenissen die op of na 10 juli 1997 hebben plaatsgevonden.
U heeft in de periode van 1 januari 1993 tot 10 juli 1997 geen milieuvergunning bij het bevoegd gezag aangevraagd en/of verleend gekregen voor de uitbreiding van uw varkensstapel. Om die reden verklaar ik uw bezwaar ongegrond."
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan - voor zover hier van belang - het volgende toegevoegd:
" De keuze om de uitbreidingsplannen te koppelen aan de milieuvergunning (of de melding) hangt ten eerste samen met de wettelijke basis voor het Besluit (artikel 25 Whv Pro), waarin wordt gesproken over 'groepen van gevallen'. Er diende derhalve geen regeling te komen voor individuele gevallen. Hiermee was de noodzaak voor eenduidige, objectief toetsbare criteria gegeven.
Daarnaast moest de hardheidsregeling uitvoerbaar zijn. Waar het om gaat is dat de gegevens waaruit moet blijken of er sprake is van uitbreiding, eenduidig en objectief toetsbaar dienen te zijn. De datum waarop een definitieve aanvraag van een milieuvergunning is ingediend is een eenduidig en objectief toetsbaar begrip. De aanvraag van een vergunning door middel van een concept-aanvraag, of een onvolledige aanvraag, is niet voldoende. Dat blijkt ook uit de Nota van Toelichting bij het Besluit, waar bij de toelichting van artikel 9 is Pro opgenomen dat bij een zogenoemde concept-aanvraag geen sprake hoeft te zijn van een objectief vast te stellen indieningsdatum. Op dergelijke aanvragen gelden overigens ook niet de wettelijke bepalingen die op een (definitieve) aanvraag van toepassing zijn."
Ter zitting heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd. In dat verband heeft hij onder meer aangegeven dat bedrijven die, om welke reden dan ook, voor 10 juli 1997 nog niet waren toegekomen aan het indienen van een aanvraag, buiten categorie 3 vallen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Na aankoop van fosfaatrechten voor varkens/kippen in 1994 bedroeg het totale quotum van zijn bedrijf 4761 kg fosfaat. Doordat hij geen nieuwe opfokstal kon realiseren heeft hij van dit quotum in 1995 slechts 3911 kg en in 1996 slechts 3922 kg kunnen benutten.
De reden voor het niet (tijdig) kunnen realiseren van de nieuwe stal hield verband met de door de Interimwet ammoniak en veehouderij gestelde eisen. Op grond van die wet mochten in de gemeente B geen uitbreidingen plaatsvinden voordat de gemeente een plan van aanpak had opgesteld. Pas in mei 1997 was het door de gemeente B ter zake - in samenwerking met andere gemeenten - ontwikkelde plan van aanpak (het zogenoemde ARP-plan) goedgekeurd en vastgesteld. Appellant had inmiddels (op 12 maart 1997) een concept-aanvraag voor een milieuvergunning, strekkende tot realisering van de beoogde uitbreiding van zijn varkensstapel ingediend. Eén van de voorwaarden voor indiening van een definitieve aanvraag was dat ammoniakrechten werden aangekocht van bedrijven die hun milieuvergunning wilden inleveren. Ten aanzien van enkele bedrijven - die hun vergunning langer dan drie jaren niet hadden gebruikt - bestonden in dit verband problemen. Ter zitting heeft appellant bovendien aangegeven dat hij heeft getracht ammoniakrechten van derden te verwerven doch dat hij hiervan heeft afgezien, omdat de vraagprijs te hoog was. Terwijl hij hiermee bezig was verstreek de datum van 10 juli 1997 en kon hij niet meer aan de voorwaarden voor toepassing van categorie 3 van de hardheidsgevallen voldoen.
Volgens appellant is hij buiten zijn schuld en ten onrechte niet als knelgeval aangemerkt. Ten opzichte van andere varkenshouders die wel binnen de regeling vallen, komt dit op appellant over als rechtsongelijkheid.
5. De beoordeling van het geschil
Procedureel
5.1 Het College stelt vast dat het bezwaarschrift van 3 juli 2001, dat kennelijk was gericht tegen het besluit van 2 april 1999, is ingediend (ruimschoots) nadat de termijn van zes weken voor het indienen van bezwaar was verstreken. Gelet evenwel op de omstandigheid dat in dit besluit uitdrukkelijk is vermeld dat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt en op de destijds (ook overigens) bestaande onduidelijkheid over het rechtskarakter van dit besluit heeft verweerder de geconstateerde termijnoverschrijding in bezwaar naar het oordeel van het College terecht verschoonbaar geacht.
Inhoudelijk
5.2 Tussen partijen is niet in geschil dat appellant in de voor toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhv van belang zijnde periode van 1 januari 1993 tot 10 juli 1997 geen aanvraag heeft ingediend voor een milieuvergunning ten behoeve van de vergroting van het door zijn bedrijf gehouden aantal varkens.
Voor zover appellant heeft beoogd te stellen dat de door hem in deze periode ingediende concept-aanvraag met een aanvraag genoemd in evengenoemd artikelonderdeel moet worden gelijkgesteld, wijst het College op hetgeen is vermeld in de artikelsgewijze toelichting op het Bhv. Uit die, hiervoor deels in rubriek 2.1 weergegeven, toelichting volgt dat een concept-aanvraag - nu daarbij geen sprake hoeft te zijn van een objectief vast te stellen indieningsdatum en ook overigens de wettelijke bepalingen die op een aanvraag van toepassing zijn daarvoor niet gelden - niet op één lijn kan worden gesteld met een aanvraag.
Gelet hierop is in het onderhavige geval niet voldaan aan het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhv. Ook overigens is niet voldaan aan de voorwaarden voor toepasselijkheid van artikel 9, eerste lid, van het Bhv.
5.3 Zoals verweerder terecht heeft aangegeven is met artikel 25 van Pro de Whv en het mede daarop gebaseerde Bhv beoogd voor bepaalde, duidelijk omschreven groepen van gevallen, waarin de bepaling van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv zou leiden tot onbillijkheden van overwegende aard, de mogelijkheid te bieden af te wijken van de in genoemd hoofdstuk en genoemd artikel van de Whv voorgeschreven bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht.
Uitdrukkelijk is niet beoogd de ruimte te bieden om in individuele gevallen, waarin - voor zover hier van belang - op 10 juli 1997 (wellicht) reeds investeringen waren gedaan met het oog op uitbreiding van de varkensstapel, te beoordelen of aanleiding bestaat af te wijken van de zogenoemde standaardberekening van de hoogte van het varkensrecht.
Daargelaten of appellant daadwerkelijk zodanige investeringen heeft gedaan, concludeert het College dat de regelgeving niet toelaat dat in zijn geval een uitzondering wordt gemaakt op deze standaardberekening.
Van ongerechtvaardigd onderscheid ten opzichte van andere varkenshouders, die wel binnen de regeling vallen, is naar het oordeel van het College geen sprake. In het geval van deze andere varkenshouders bestaat immers een wezenlijk verschil met het geval van appellant: zij hebben wel voor 10 juli 1997 een aanvraag voor een milieuvergunning ingediend of voldeden anderszins wel aan de in artikel 9 van Pro het Bhv gestelde voorwaarden, aan de hand waarvan objectief kon worden vastgesteld dat hun uitbreidingsplannen zich op 9 juli 1997 in een verdergevorderd stadium van realisatie bevonden.
5.4 Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit terecht zijn beslissing van 2 april 1999, inhoudend dat appellant niet in aanmerking komt voor de toepassing van hardheidsgeval 3, heeft gehandhaafd.
Het beroep zal derhalve ongegrond worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 november 2002.
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th.J. van Gessel