Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/967 19 november 2002
11236 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling varkensleveringen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr. T.H.M. ten Napel, drs. A.G. Brouw en G.A. Manders, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij brief van 15 december 2000, ter griffie van het College ontvangen op 18 december 2000, heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van 11 december 2000, waarbij het bezwaar van appellant tegen een schriftelijke mededeling van verweerder van 20 juni 2000 ongegrond is verklaard.
Bij verzoekschrift van gelijke datum heeft appellant zich tevens tot de president van het College gewend met onder meer het verzoek om, bij wege van voorlopige voorziening, het voormelde besluit van 11 december 2000 te schorsen. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer AWB 00/968.
Op 9 februari 2001 heeft de fungerend president van het College het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen . Deze uitspraak is te raadplegen op www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer: AB0187.
Bij brief van 13 april 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 23 mei 2002 heeft appellant nadere stukken ingediend.
Op 4 juni 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Tevens was appellant in persoon aanwezig.
2. Wet- en regelgeving
In de Regeling varkensleveringen (hierna: Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, welke regeling mede berust op de artikelen 17, eerste lid, 18 en 30, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd), welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. varkenshouderijbedrijf: locatie van een landbouwbedrijf, niet zijnde een spermawincentrum of een quarantaineruimte, waar, anders dan voor recreatieve of educatieve doeleinden, een of meer varkens worden gehouden dan wel een locatie die voor het zodanig houden bestemd is;
(…)
f. A-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 2 is Pro aangewezen als A-bedrijf;
g. B-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 3 is Pro aangewezen als B-bedrijf;
h. C-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 4 is Pro aangewezen als C-bedrijf;
i. D-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat niet is aangewezen als een A-bedrijf, een B-bedrijf of een C-bedrijf;
(…)
Artikel 2
De minister wijst op aanvraag van de exploitant diens varkenshouderijbedrijf aan als een A-bedrijf, indien:
a. op het varkenshouderijbedrijf vrouwelijke varkens worden gehouden voor het bedrijfsmatig produceren van biggen;
b. varkens die op het varkenshouderijbedrijf worden aangevoerd, worden gehuisvest in een van de rest van het varkenshouderijbedrijf afgescheiden toevoegstal, waarvan inrichting en gebruik voldoen aan de in bijlage I bij deze regeling opgenomen voorschriften, totdat uit een door een dierenarts na vier weken na aanvoer overeenkomstig bijlage II uitgevoerd serologisch onderzoek blijkt dat in de toevoegstal geen varkens zijn aangetroffen waarvan het bloed antilichamen tegen klassieke varkenspest bevat;
c. bij het ontbreken van een toevoegstal als bedoeld in onderdeel b, tot zes weken na de laatste aanvoer van varkens geen varkens worden afgevoerd anders dan, hetzij rechtstreeks, hetzij via een verzamelcentrum, naar het slachthuis;
d. op het varkenshouderijbedrijf een voorziening voor reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen voor varkens aanwezig is als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Regeling inzake hygiëne-voorschriften besmettelijke dierziekten;
e. de exploitant van het varkenshouderijbedrijf artikel 10, tweede lid, en artikel 24 van Pro de Regeling inzake hygiëne-voorschriften besmettelijke dierziekten naleeft;
f. de exploitant voldoet aan alle, de herkomst van de op het varkenshouderijbedrijf aanwezige varkens betreffende, krachtens artikel 96 van Pro de wet gestelde regels;
g. op het varkenshouderijbedrijf een douche aanwezig is, die is gelegen in de onmiddellijke nabijheid van de ingang van het varkenshouderijbedrijf en waarvan bezoekers van het varkenshouderijbedrijf voorafgaand aan het betreden van de stallen gebruik maken;
h. het varkenshouderijbedrijf is voorzien van een erfafscheiding waardoor het betreden van het varkenshouderijbedrijf zonder de medewerking van de exploitant niet mogelijk is;
i. de exploitant van het varkenshouderijbedrijf de gegevens met betrekking tot groepsmedicatie in het logboek, bedoeld in artikel 40, tweede lid, van de Diergeneesmiddelenwet vastlegt;
j. de exploitant van het varkenshouderijbedrijf, in geval van medicatie, de varkens die de medicatie hebben ondergaan niet eerder van het varkenshouderijbedrijf afvoert of doet afvoeren dan na twee weken na het beëindigen van de medicatie;
k. de exploitant van het varkenshouderijbedrijf bij de aanvraag en vervolgens eenmaal per vier weken een verklaring van een dierenarts overlegt waarin deze verklaart dat het in bijlage II bepaalde aantal op het varkenshouderijbedrijf aanwezige varkens met een gewicht van ten minste 30 kg serologisch is onderzocht en dat geen varkens zijn aangetroffen waarvan het bloed antilichamen tegen klassieke varkenspest bevat, en
l. de exploitant van het varkenshouderijbedrijf bij de aanvraag en vervolgens met een tussenpoos van vier maanden een volgens het model in bijlage III opgesteld bedrijfsrapport overlegt van een geaccrediteerde keuringsinstantie waaruit blijkt dat het varkenshouderijbedrijf is getoetst aan de in de onderdelen a tot en met j gestelde voorwaarden.
Artikel 3
De minister wijst op aanvraag van de exploitant diens varkenshouderijbedrijf aan als een B-bedrijf, indien op het varkenshouderijbedrijf vrouwelijke varkens worden gehouden voor het bedrijfsmatig produceren van biggen.
Artikel 4
De minister wijst op aanvraag van de exploitant diens varkenshouderijbedrijf aan als een C-bedrijf, indien
a. het varkenshouderijbedrijf voldoet aan artikel 2, onderdelen d tot en met k, en
b. de exploitant van het varkenshouderijbedrijf bij de aanvraag en vervolgens met een tussenpose van vier maanden een volgens het model in bijlage III opgesteld bedrijfsrapport overlegt van een geaccrediteerde keuringsinstantie waaruit blijkt dat het varkenshouderijbedrijf is getoetst aan de in artikel 2, onderdelen d tot en met j, gestelde voorwaarden.
Artikel 7
Het is de exploitant van een varkenshouderijbedrijf verboden een of meer varkens te vervoeren van of naar, af te voeren of te doen afvoeren van een varkenshouderijbedrijf of een verzamelcentrum, dan wel te ontvangen of aan te voeren op een varkenshouderijbedrijf.
Artikel 11
1. In afwijking van artikel 7 is Pro het de exploitant van een C-bedrijf toegestaan een of meer varkens naar dat bedrijf te vervoeren of te doen vervoeren en op dat bedrijf aan te voeren en te ontvangen, voorzover varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf of varkenshouderijbedrijf buiten Nederland.
2. In afwijking van artikel 7 is Pro het de exploitant van een C-bedrijf toegestaan een of meer varkens van dat bedrijf te vervoeren, doen vervoeren, af te voeren of te doen afvoeren, voorzover:
a. varkens worden afgevoerd naar een A-bedrijf, of
b. in een periode van twaalf maanden slechts varkens worden afgevoerd naar ten hoogste 30 B-bedrijven, D-bedrijven, varkenshouderijbedrijven buiten Nederland of verzamelcentra gezamenlijk, waarvan ten hoogste twee verzamelcentra, dan wel
1e. wanneer het C-bedrijf deel uitmaakt van een cluster van twee C-bedrijven, in een periode van twaalf maanden door het cluster slechts varkens worden afgevoerd naar ten hoogste 26 B-bedrijven, D-bedrijven, varkenshouderijbedrijven buiten Nederland of verzamelcentra gezamenlijk, waarvan ten hoogste twee verzamelcentra;
2e. wanneer het C-bedrijf deel uitmaakt van een cluster van drie C-bedrijven, in een periode van twaalf maanden door het cluster slechts varkens worden afgevoerd naar ten hoogste 22 B-bedrijven, D-bedrijven, varkenshouderijbedrijven buiten Nederland of verzamelcentra gezamenlijk, waarvan ten hoogste twee verzamelcentra.
3. Het afvoeren van varkens van een C-bedrijf naar een D-bedrijf overeenkomstig het tweede lid is slechts toegestaan voor varkens met een gewicht van ten minste 80-kg.
(…)"
In de toelichting bij de Regeling is onder meer het volgende vermeld:
" In onderhavige regeling worden de toegestane contacten afhankelijk gesteld van de veterinaire waarborgen die het desbetreffende bedrijf biedt.
Daartoe kunnen de exploitanten van varkenshouderijbedrijven kiezen tussen vier verschillende regimes, de zogenoemde A-bedrijven, B-bedrijven, C-bedrijven en D-bedrijven. Bij elk type bedrijf behoort een specifiek eisenpakket, dat bepalend is voor het toegestaan aantal contacten met andere varkenshouderijbedrijven. Ondernemers kunnen het type kiezen dat het best bij hun bedrijfsvoering past.
Bij het vaststellen van genoemde eisenpakketten is een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de desbetreffende veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan.
(…)
Om als fokbedrijf te kunnen functioneren zal een exploitant voor de aanwijzing als A-bedrijf kiezen wegens de daarbij horende toegestane leveringen; om als opfokbedrijf te kunnen functioneren voor de aanwijzing als C-bedrijf.
Een vermeerderaar zal in de regel voor de aanwijzing als B-bedrijf kiezen.
(…)
Indien een vermeerderaar extra aanvoeradressen wil, kan hij opteren voor de status van D-bedrijf.
(…)
Tot slot zullen vleesvarkensbedrijven in de regel als D-bedrijf in de zin van de regeling worden beschouwd. (…)"
In artikel 107, eerste en derde lid, van de Gwwd is het volgende bepaald:
" 1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daar niet tegen verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen."
" 3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."
Het opschrift van afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd luidt: "De bestrijding van besmettelijke dierziekten".
Ingevolge de wet van 30 januari 2002 tot wijziging van de Gwwd (veterinair complex; Stb. 88; wat dit onderdeel betreft in werking getreden op 5 juli 2002) is dit opschrift komen te luiden: "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten".
In de memorie van toelichting bij genoemde wet is ten aanzien van afdeling 3 onder meer het volgende opgemerkt:
" Afdeling 3 van hoofdstuk II van de wet is, zoals uit de tekst van de in de afdeling opgenomen artikelen 17, 18 en 30 volgt, niet uitsluitend bedoeld voor het treffen van maatregelen -zoals het instellen van vervoersverboden of het ruimen van bedrijven- nadat een aangewezen besmettelijke dierziekte is uitgebroken, maar ook voor het treffen van maatregelen die insleep van dergelijke ziekten moeten voorkomen. Hierbij kan worden gedacht aan specifieke hygienevoorschriften, zoals neergelegd in de Regeling vakensleveringen en de Regeling inzake hygiene-voorschriften besmettelijke dierziekten, en aan fok- of entingsprogramma's.
Aangezien het huidige preventieve element ten onrechte niet tot uitdrukking komt in de huidige benaming van afdeling 3, wordt ingevolge artikel I, onderdeel C, voorgesteld de benaming van deze afdeling te wijzigen in: "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten."
3. De feiten
- Appellant exploiteert te X op twee locaties zijn in 1997 gerenoveerde varkenshouderijbedrijf: aan de M (UBN 1) en aan de N (UBN 2).
- Op de eerstgenoemde locatie is sinds 1998 een zeugenbedrijf gevestigd dat in het kader van de Regeling de B-status heeft verkregen. De tweede locatie dient voor vleesvarkens en de opvang van de op het B-bedrijf geproduceerde biggen. Er vindt geen andere aanvoer van dieren plaats. Laatstgenoemd bedrijf heeft de D-status.
- Tengevolge van de vervoersvoorschriften van de op 1 april 2000 van kracht geworden Regeling, alsmede de te gering gebleken afmestcapaciteit op het D-bedrijf zijn op het bedrijf van appellant overschotten aan vleesbiggen ontstaan waarvoor ingevolge de Regeling geen afzet naar een andere varkenshouderij is toegestaan.
- Bij brief van 3 mei 2000 heeft appellant verweerder het voorstel gedaan om aan locatie 1 de A-status en aan locatie 2 de C-status toe te kennen, nadat de daarvoor vereiste voorzieningen zijn aangebracht. Voorts heeft appellant in die brief, vooruitlopend op die statuswijzigingen, ontheffing verzocht van het verbod om varkens met een lager levend gewicht dan 80 kg af te voeren van een C-bedrijf naar een D-bedrijf, als genoemd in artikel 11, derde lid, van de Regeling.
- Hangende de behandeling van de onderhavige aanvraag is aan appellant op 6 juni 2000 en op 10 juli 2000 een ontheffing verleend om, in verband met dreigende welzijnsproblemen, tijdelijk dieren af te voeren naar een ander varkenshouderijbedrijf.
- Naar aanleiding van een door appellant bij de president van het College ingediend verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, heeft de fungerend president bij uitspraak van 21 november 2000 (AWB 00/797; te raadplegen op www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AE9938) dit verzoek toegewezen, in dier voege dat appellant wordt behandeld als ware hem onder de gebruikelijke voorwaarden een tijdelijke ontheffing verleend van het verbod, vervat in artikel 7 van Pro de Regeling, voor het eenmalig vervoeren in week 47 of 48 van ten hoogste 300 biggen in maximaal één levering vanaf het bedrijf UBN 2 naar een varkenshouderijbedrijf dat ingevolge de Regeling varkensleveringen geldt als D-bedrijf.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
4. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit van 11 december 2000 is onder meer als volgt overwogen en beslist:
" In de brief van de RVV d.d. 20 juni 2000 is aangegeven dat een ontheffing waar u op doelt niet verleend zal worden. Deze ontheffing betreft een voorwaarde voor een C-bedrijf. De mededeling dat deze ontheffing niet verleend wordt, heeft geen rechtsgevolg voor een B- of D-bedrijf. De brief d.d. 20 juni 2000 is derhalve enkel een feitelijke mededeling.
De aanpassingen noodzakelijk om uw bedrijven te laten voldoen aan de voorwaarden van een A- en een C-bedrijf vergen echter grote investeringen.
U heeft aangegeven dat dit u ongeveer f 150.000,- gaat kosten. Als u deze investeringen niet doet, zal een aanvraag voor aanwijzing van uw bedrijf als C-bedrijf worden afgewezen. De investeringen en de aanwijzingen van uw bedrijven als A- en C-bedrijf hebben voor u enkel nut indien de gevraagde ontheffing wordt verleend. U heeft derhalve belang bij de wetenschap of de gevraagde ontheffing wordt verleend, alvorens u de noodzakelijke aanpassingen aan uw bedrijven zou gaan maken. Het alternatief dat u heeft, namelijk uw bedrijf aanpassen aan de voorwaarden van een C-bedrijf en vervolgens een aanvraag doen voor aanwijzing als C-bedrijf en ontheffing van artikel 11, derde lid, van de Regeling, acht ik een onevenredig belastende weg. De brief d.d. 20 juni 2000 wordt derhalve aangemerkt als besluit.
(…)
De bedrijfsvoering op uw bedrijf maakt een extra, tweede vervoer van 2000 à 3000 biggen per jaar noodzakelijk. Door dit extra transport wordt het risico op verslepen van ziekten vergroot. Het transport vindt immers plaats over de openbare weg. Er is dus een kans dat er door een transport bijvoorbeeld smetstof op de openbare weg terechtkomt en door andere gebruikers van de openbare weg verder verspreid wordt. Die kans op verspreiding van smetstof bestaat ondanks de door u getroffen maatregelen.
(…)
In het geval er op één van de locaties een besmetting wordt geconstateerd, is er bovendien direct sprake van twee besmettingshaarden in plaats van één.
(…)
Het enkele feit dat de opzet van uw onderneming meebrengt dat er in het geval van een besmetting sprake is van twee haarden, geeft reeds een verhoogd risico op verspreiding van de besmettelijke ziekte.
(…)
C-bedrijven vormen een uitzondering op het algemene uitgangspunt van de Regeling; met aan- en afvoer van en naar een C-bedrijf wordt een varken immers tweemaal in zijn leven van varkenshouderijbedrijf naar varkenshouderijbedrijf vervoerd.
De status C-bedrijf is bedoeld voor opfokbedrijven van fokvarkens. C-bedrijven vormen een schakel die in de huidige praktijk noodzakelijk is.
(…)
Om te voorkomen dat er te weinig aanvoer van fokmateriaal is, zijn C-bedrijven dus (nog) toegestaan. Om deze reden is het veterinair risico van het tweede vervoer van varkens vanaf C-bedrijven aanvaard. Dit risico is zoveel mogelijk beperkt door in de artikelen 2 en 3 van de Regeling extra veterinaire waarborgen te stellen.
Door te voldoen aan de extra veterinaire eisen kan een vleesvarkensbedrijf C-bedrijf worden. Als vleesvarkensbedrijven de C-status verkrijgen neemt echter het aantal bedrijven met twee vervoersbewegingen per varken fors toe. Dit zou leiden tot een groot aantal extra vervoersbewegingen in Nederland en dus tot een grotere kans op verspreiding van smetstof. Tegenover dit grote risico staat geen bedrijfseconomische noodzaak die hiertegen opweegt. Er is geen verschil in activiteit tussen de bedrijven waar biggen worden afgemest tot 25 kg en bedrijven waar biggen worden afgemest tot slachtgewicht. Doel is de varkens zo snel mogelijk op slachtgewicht te krijgen. Vervoer van varkens tussen vleesvarkensbedrjiven onderling is daarom niet toegestaan.
In artikel 11, derde lid, van de Regeling is derhalve de eis opgenomen van een minimumgewicht van 80 kilogram voor de afvoer van varkens van een C-bedrijf naar een D-bedrijf. Bij 80 kg is een (fok)varken geslachtsrijp en dus geschikt voor afvoer naar een vermeerderaar of fokkerij.
80 kg is echter een te hoog gewicht om afmesten van een vleesvarken op een ander, derde bedrijf nog lucratief te maken.
(…)
Op de bovenstaande gronden ben ik van mening dat het verlenen van de gevraagde ontheffing een extra veterinair risico met zich meebrengt. Dat risico kan naar mijn mening niet voldoende beperkt worden door extra voorwaarden aan de ontheffing te verbinden. Hier doet niet aan af dat u een groot financieel belang hebt bij de gevraagde ontheffing.
(…)
In zijn algemeenheid dient - gelet op hetgeen ik hiervoor heb overwogen - bij afweging van de betrokken belangen, het individuele belang bij het ongemoeid laten van de bedrijfsvoering te wijken voor de algemene belangen die worden gediend bij het voorkomen van verdere verspreiding van besmettelijke dierziekten. De ontheffing is naar mijn mening op de juiste gronden geweigerd.
(…)
Ik merk op dat de door u gekozen bedrijfsopzet, verkoop van vleesbiggen van het ene vleesvarkensbedrijf aan het andere, ook onder de Regeling Vervoersbeperkingen Varkens niet toegestaan was."
Ter zitting is van de zijde van verweerder opgemerkt dat volgens ongeschreven beleid een ontheffing onder voorwaarden kan worden verleend van het bepaalde in de Regeling, indien aangetoond kan worden dat binnen een termijn van enkele maanden voldaan wordt aan de eisen die de regelgeving stelt. Daarbij is het niet de bedoeling om voor ieder bedrijf afzonderlijk te bekijken welke bedrijfssituatie het meest wenselijk is. Het ontheffingenbeleid wordt door verweerder niet benut om individueel maatwerk te verlenen. Dit is immers niet te controleren en te handhaven.
Voorts is het veterinair gezien niet verantwoord om meer vervoersbewegingen toe te laten dan thans is toegestaan onder de Regeling.
Relevant is dat circa 80% van de betrokken bedrijven de bedrijfsstructuur inmiddels heeft aangepast. Verweerder voorziet een precedentwerking indien thans aan een enkel bedrijf een ontheffing wordt verleend.
5. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd.
Appellant heeft reeds in 1996 een vergunning gekregen voor de exploitatie van zijn bedrijven, ten behoeve daarvan financiering van de bank gekregen en heeft reeds in 1997 investeringen gedaan om zijn bedrijf grondig te renoveren. Daarbij heeft hij rekening kunnen noch hoeven houden met de latere, naar aanleiding van de uitbraak van de klassieke varkenspest tot stand gekomen, regelgeving. De regeling die aan de huidige Regeling vooraf is gegaan, betrof overigens slechts een tijdelijke regeling.
De bedrijfsvoering en samenhangende financiering van appellant zijn afgestemd op het fokken van biggen op de B-locatie, de opfok van die biggen op de D-locatie en vervolgens de afvoer van die biggen naar derden. In het geval dat het appellant niet is toegestaan de biggen van zijn D-locatie aan derden te verkopen en transporteren, is hij niet langer in staat zijn D-locatie te exploiteren.
Er bestaan geen uitbreidingsmogelijkheden voor de beide locaties. Uitbreiding van de B-locatie is niet mogelijk om reden van de verleende milieuvergunning en de grootte van het bouwblok. Uitbreiding van het D-bedrijf is financieel niet haalbaar. Reductie van de zeugenstapel is evenmin financieel haalbaar.
In zijn brief van 3 mei 2000 aan de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees heeft appellant voor de bij zijn bedrijfsvoering gerezen problemen een oplossing aangedragen, die naar zijn mening de enige denkbare en financieel haalbare is.
Het door appellant gedane voorstel bestaat uit aanpassing van de bedrijven, waardoor het bedrijf aan de Huisakkerstraat 12, thans B-bedrijf, de A-status en het bedrijf aan de Heistraat 7, thans D-bedrijf, de C-status verkrijgt, onder verlening van ontheffing van het bepaalde in artikel 11, derde lid, van de Regeling, zodat hij biggen met een lager gewicht dan 80 kg kan afvoeren van het beoogde C-bedrijf naar een D-bedrijf.
Indien niet aan zijn voorstel tegemoet wordt gekomen, zal dat zijn faillissement betekenen.
Het belang van appellant bij verlening van de gevraagde ontheffing is groter dan het belang van verweerder bij niet verlening daarvan. Appellant is van oordeel dat door verlening van de ontheffing de veterinaire risico's niet worden vergroot. In dit verband noemt appellant dat er sprake is van twee UBN-nummers, dat de beide locaties door appellant worden geëxploiteerd, dat op slechts één van de locaties varkens van derden worden aangevoerd, dat beide locaties samen het aantal afvoercontracten van één bedrijf hebben, dat bij het transport geen grondgebied van derden wordt betreden anders dan via de openbare weg, dat één locatie is ingericht voor het houden van zeugen, dat de andere locatie is ingericht voor het houden van gespeende biggen, dat het transport plaatsvindt met eigen vervoer en dat ieder vervoer wordt gemeld overeenkomstig de RVL- en I&R-verplichtingen.
Appellant voldoet aan nagenoeg alle voorwaarden van de Regeling die gesteld worden bij ontheffingen voor bedrijven met twee vestigingen aan weerszijden van een weg. Aan slechts twee voorwaarden wordt niet voldaan, namelijk de afstand van maximaal 100 meter en de ligging van varkensbedrijven tussen de locaties.
In casu bedraagt de afstand 900 meter tussen de beide locaties en bevinden zich twee varkensbedrijven langs de route. In dit kader dient met het oog op de bedrijfsbelangen van appellant, een veterinaire beoordeling plaats te vinden.
Uit het feit dat een ontheffingsregeling in het leven is geroepen, blijkt dat van het uitgangspunt dat varkens slechts éénmaal in hun leven mogen worden vervoerd, afgeweken kan worden. Niet valt in te zien dat een dergelijke uitzondering voor appellant niet gemaakt kan worden. In dit verband heeft appellant opgemerkt dat de afstand zeer kort is, dat het transport slechts éénmaal per drie tot vier weken plaatsvindt (één rit), dat het eigen vervoermiddel nimmer voor externe ritten wordt gebruikt, dat het eigen vervoermiddel na iedere drie- tot vierwekelijkse rit wordt gereinigd en ontsmet en dat op beide bedrijven vergaande hygiënemaatregelen zijn getroffen. Besmettingsrisico wordt daardoor zonder meer uitgesloten. De door verweerder genoemde veterinaire risico's, bestaande uit het extra transport over de openbare weg, de contacten tussen de twee locaties en het aantal afvoercontacten bij een C-bedrijf doen zich naar de mening van appellant dan ook niet voor, of zijn op eenvoudige wijze te ondervangen. Er is voorts sprake van een gesloten bedrijfsvoering, externe contacten vinden niet plaats.
Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat door het transport van varkens sprake is van een reëel besmettingsrisico. Evenzeer is de stelling van verweerder onvoldoende onderbouwd dat indien er op één van de beide locaties een besmetting wordt geconstateerd, direct sprake is van twee besmettingshaarden. Het bedrijf van appellant brengt in dit opzicht geen groter risico met zich.
Appellant ziet niet in dat het vervoer van varkens met een lager gewicht dan 80 kg een groter veterinair risico zou meebrengen dan het vervoer van varkens zwaarder dan 80 kg.
Verweerder heeft zich te dien aanzien slechts bediend van algemene termen en heeft nagelaten om, in verband met de concrete omstandigheden van het geval, te bezien of een ontheffing mogelijk is. Onvoldoende is ingegaan op het bedrijfsbelang van appellant, terwijl appellant de bedrijfseconomische noodzaak voor de verzochte ontheffing heeft aangetoond.
Appellant is van mening dat aan de ontheffing voorwaarden kunnen worden gesteld, waaraan hij bereid is en in staat zal zijn te voldoen, waardoor het besmettingsrisico tot een minimum beperkt zal worden. Gelet op het bedrijfsbelang van appellant dient verweerder deze mogelijkheden te bezien.
Het besluit is naar de mening van appellant in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 Awb Pro.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 In verband met de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden, gaat het College allereerst in op de grondslag van de Regeling.
Zoals hierboven is vermeld, berust de Regeling (mede) op de artikelen 17, 18 en 30 van de Gwwd, welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd. Deze afdeling droeg ten tijde hier van belang het opschrift "De bestrijding van besmettelijke dierziekten". Intussen is ingevolge voormelde wet van 30 januari 2002, Stb. 88,
(-) dit opschrift komen te luiden "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten", is
(-) artikel 17 van Pro de Gwwd onder meer in dier voege gewijzigd, dat daarbij de bevoegdheid wordt gegeven tot het stellen van regels ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder mede zijn te verstaan regels met betrekking tot het aan- en afvoeren van dieren naar en van bedrijven of vestigingen, en is
(-) artikel 30 van Pro de Gwwd, betreffende het geven van vervoersverboden onder nader te stellen regelen, waarbij - imperatief - de plaatsing van waarschuwingsborden rondom het desbetreffende gebied werd voorgeschreven, onder meer in die zin gewijzigd, dat de plaatsing van zulke borden als mogelijkheid wordt vermeld.
Het College is, gezien het voorafgaande en gelet op het gestelde in de memorie van toelichting bij de wet van 30 januari 2002, van oordeel dat de Gwwd geacht kan worden een toereikende grondslag te bieden aan de Regeling.
6.2 In het onderhavige geval is aan de orde de afwijzing van een door appellant gedaan verzoek om ontheffing van het bepaalde in artikel 11, derde, lid, van de Regeling betreffende de gewichtsgrens van de te vervoeren varkens; zulks teneinde varkens met een lager levend gewicht dan 80 kg af te voeren van een C-bedrijf naar een D-bedrijf. Het gaat hierbij om een ontheffing als bedoeld in artikel 107 van Pro de Gwwd.
Genoemd artikel 11, dat is gegeven bij wege van uitzondering op het algemene vervoersverbod van artikel 7 van Pro de Regeling, behelst een specifiek vervoersregime voor varkenshouderijbedrijven van bovenomschreven categorie C.
Zoals blijkt uit de toelichting, is het doel van de Regeling het voorkomen van verspreiding van besmettelijke dierziekten, waarbij als middel ter bereiking van dit doel is gekozen voor het beperken van vervoerscontacten als de meest efficiënte manier om deze verspreiding tegen te gaan. Uit het stelsel van voorschriften van de Regeling komt naar voren dat de kwalificatie van een varkenshouderijbedrijf als A-, B-, C- of D-bedrijf, en het daaraan verbonden vervoersregime in hoge mate bepalend zijn voor de mogelijkheden van bedrijfsuitoefening.
Uit hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, kan worden afgeleid dat verweerder de Regeling mede beschouwt als een instrument om varkenshouderijbedrijven te structureren op een wijze, die het tegengaan van de verspreiding van besmettelijke dierziekten zoveel mogelijk waarborgt.
In dit verband kan, naast hetgeen hiervoor onder rubriek 4 is vermeld, worden verwezen naar het gestelde in de ter zitting overgelegde pleitnotitie, dat met het verlenen van de door appellant gevraagde ontheffing structureel vervoer van varkens tussen vleesvarkensbedrijven mogelijk wordt, terwijl de Regeling dit juist beoogt te voorkomen.
Wat betreft de opvatting van verweerder inzake het verlenen van een ontheffing als door appellant gevraagd, verdient vermelding het onder rubriek 4 gestelde (-) dat het niet de bedoeling is voor ieder bedrijf afzonderlijk te bekijken welke bedrijfssituatie het meest wenselijk is en (-) dat het ontheffingsbeleid niet wordt benut om individueel maatwerk te leveren, aangezien dit niet te controleren en te handhaven is.
Verweerder hanteert - naar zijn zeggen - in verband met het doel en het belang van de Regeling een zeer strikt ontheffingenbeleid, dat er met name op is gericht te bereiken dat de varkenshouderijbedrijven op korte termijn voldoen aan de eisen van de Regeling.
Naar aanleiding van het voorafgaande overweegt het College dat noch de dringende noodzaak van de behartiging van het belang van een effectief beleid inzake het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke dierziekten, noch het grote maatschappelijke gewicht van dit belang kan wegnemen dat, indien een varkenshouder zich richt tot verweerder met een verzoek om een - bij de Gwwd voorziene - ontheffing van het bij de Regeling bepaalde, in het kader van de besluitvorming daaromtrent een afweging zal dienen plaats te vinden, waarbij naast evenvermeld, bij de toepassing van de Regeling te dienen, belang tevens de situatie van de verzoeker in aanmerking wordt genomen.
Een dergelijke benadering eist een op het voorliggende geval gerichte beoordeling, waarbij moet worden bezien welk risico van ziekteverspreiding aan de wijze van uitoefening van het betrokken varkenshouderijbedrijf is verbonden.
Naar het oordeel van het College kan het beroep dat verweerder heeft gedaan op problemen van controleerbaarheid en handhaafbaarheid die aan ontheffingverlening kunnen zijn verbonden, en op het gevaar van precedentwerking, geen grond kan opleveren voor het achterwege laten van een beoordeling die is gericht op de omstandigheden van het voorliggende geval. Overigens heeft verweerder niet geconcretiseerd waaruit evenbedoelde problemen bestaan.
Voorts kan in het kader van een beoordeling in vorenomschreven zin niet worden volstaan met een verwijzing naar risicowaarderingen die bij het vaststellen van normen van de Regeling in algemene zin een rol hebben gespeeld. Derhalve kan een stelling, inhoudende dat sprake is van een niet door de Regeling toegelaten bedrijfsvorm, geen toereikend argument vormen voor het weigeren van ontheffing. Hierbij moet tevens in aanmerking worden genomen dat de wet geen grond biedt voor het verbieden of tegengaan van varkenshouderijbedrijven met een bepaalde structuur.
Uit het voorafgaande volgt tevens dat financiële problemen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de Regeling een belemmering vormt voor de voortzetting van de bestaande wijze van bedrijfsvoering, niet zonder meer kunnen worden afgedaan als behorend tot het ten laste van de betrokken ondernemer komende bedrijfsrisico.
Met betrekking tot de beoordeling van een ontheffingsverzoek is tevens van belang dat artikel 107 van Pro de Gwwd de mogelijkheid biedt van het stellen van voorschriften, voorwaarden en beperkingen. Aldus kan bij de besluitvorming worden bezien of door gebruikmaking van deze mogelijkheid tegemoet kan worden gekomen aan eventuele bezwaren die uit een oogpunt van het voorkomen van ziekteverspreiding zijn verbonden aan een bepaalde wijze van bedrijfsuitoefening.
Het College is, gelet op hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht omtrent de weigering van de door appellant gevraagde ontheffing, van oordeel dat de in dit verband gebezigde motivering onvoldoende is toegesneden op de situatie (in het bedrijf) van appellant en op concrete veterinaire bezwaren die in verband met het risico van besmetting aan de wijze van uitoefening van dit bedrijf kunnen zijn verbonden, mede in aanmerking genomen dat de Regeling het vervoer van varkens niet aan beperkingen onderwerpt in verband met de bestrijding van enige daadwerkelijke geconstateerde veeziekte, maar als maatregel ter preventie, in het algemeen, van verspreiding van veeziekten.
Naast de hiervoor weergegeven argumenten van algemene aard die ongeacht de omstandigheden van het individuele geval een ontheffing op voorhand uitsluiten, heeft verweerder, onder vermelding van door appellant genoemde gegevens betreffende de wijze van uitoefening van zijn bedrijf, te kennen gegeven dat door deze van de Regeling afwijkende bedrijfsuitoefening een onaanvaardbaar veterinair risico ontstaat, dat niet opweegt tegen het belang van appellant bij het verkrijgen van de gevraagde ontheffing. Verweerder, die hiermee te kennen heeft gegeven de situatie van appellant van belang te achten, heeft echter onvoldoende duidelijk gemaakt om welke redenen het belang van appellant zou moeten wijken voor veterinaire bezwaren die zich in dit concrete geval voordoen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom, ook in het licht van de omstandigheid dat de Regeling als een stelsel van preventiemaatregelen is te beschouwen, hier sprake is van veterinaire bezwaren verband houdende met het risico van verspreiding van besmettelijke dierziekten, van zodanige aard, dat, in aanmerking nemend de mogelijkheid van ontheffingverlening onder voorwaarden, voorschriften of beperkingen, de gevraagde ontheffing onder geen beding kan worden verleend.
6.3 In verband met het vorenoverwogene moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand kan blijven.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellant betaalde griffierechten door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, betreffende beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
Derhalve dient te worden beslist zoals hierna vermeld.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het
bezwaarschrift van appellant;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ad € 204,20 (ter zake van een betaling van f 450,--) aan haar worden
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op € 644,--;
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen moet vergoeden;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 november 2002.
w.g. B. Verwayen de griffier verkeert in
de onmogelijkheid deze uitspraak te
ondertekenen