Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/929 19 november 2002
11236 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling varkensleveringen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr. T.H.M. ten Napel, drs. A.G. Brouw en G.A. Manders, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 29 november 2000 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 oktober 2000.
Bij dat besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen de schriftelijke mededelingen van de Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees (RVV) van 15 en 22 juni 2000 ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 april 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 22 mei 2002 hebben appellanten het College een verklaring van drs. S. Lefebure te Chaam, bedrijfsdierenarts van appellanten, toegezonden.
Op 4 juni 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor appellanten is verschenen B, maat van de maatschap A.
2. Wet- en regelgeving
In de Regeling varkensleveringen (hierna: Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, welke regeling mede berust op de artikelen 17, eerste lid, 18 en 30, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd), welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. varkenshouderijbedrijf: locatie van een landbouwbedrijf, niet zijnde een spermawincentrum of een quarantaineruimte, waar, anders dan voor recreatieve of educatieve doeleinden, een of meer varkens worden gehouden dan wel een locatie die voor het zodanig houden bestemd is;
(…)
g. B-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 3 is Pro aangewezen als B-bedrijf;
(…)
i. D-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat niet is aangewezen als een A-bedrijf, een B-bedrijf of een C-bedrijf;
(…)
Artikel 3
De minister wijst op aanvraag van de exploitant diens varkenshouderijbedrijf aan als een B-bedrijf, indien op het varkenshouderijbedrijf vrouwelijke varkens worden gehouden voor het bedrijfsmatig produceren van biggen.
Artikel 7
Het is de exploitant van een varkenshouderijbedrijf verboden een of meer varkens te vervoeren van of naar, af te voeren of te doen afvoeren van een varkenshouderijbedrijf of een verzamelcentrum, dan wel te ontvangen of aan te voeren op een varkenshouderijbedrijf.
Artikel 10
1. In afwijking van artikel 7 is Pro het de exploitant van een B-bedrijf toegestaan een of meer varkens naar dat bedrijf te vervoeren of te doen vervoeren en op dat bedrijf aan te voeren en te ontvangen, voorzover:
a. vrouwelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf of varkenshouderijbedrijf buiten Nederland;
b. mannelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf, varkenshouderijbedrijf buiten Nederland, spermawincentrum of quarantaineruimte;
c. de aan te voeren varkens een gewicht hebben van ten minste 25 kg per dier, en
d. de periode tussen het aanvoeren van varkens ten minste zes weken bedraagt.
(…)
Artikel 18
1. De minister besluit dat het verbod, bedoeld in artikel 7, tot uiterlijk 1 januari 2003 niet van toepassing is op het vervoer van varkens, voorzover:
a. aan een exploitant ten behoeve van twee of meer door hem geëxploiteerde varkenshouderijbedrijven vóór 1 maart 1998 melding heeft gemaakt van het voornemen gebruik te maken van 'Bijzonder vervoer binnen een bedrijfssoort' als bedoeld in bijlage III van de Regeling vervoersbeperkingen varkens;
b. ten minste één van deze varkenshouderijbedrijven is aangwezen als een (…) B-Bedrijf;
c. het vervoer betrekking heeft op het vervoer van varkens van het door de exploitant geëxploiteerde (…) B-bedrijf, bedoeld in onderdeel b, naar een ander door de exploitant geëxploiteerd varkenshouderijbedrijf of andersom, en
d. het vervoer in de twaalf maanden voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze regeling ten minste eenmaal per vier maanden heeft plaatsgevonden en overeenkomstig de Regeling vervoersbeperkingen varkens bij het I&RVL is gemeld.
2. De exploitant doet gelijktijdig met de aanvraag voor de aanwijzing, bedoeld in artikel 2, onderscheidenlijk 3, een aanvraag voor het besluit, bedoeld in het eerste lid. De aanvraag voor het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt ingediend binnen vier weken na de dagtekening van de Staatscourant waarin deze regeling wordt geplaatst."
In de toelichting bij de Regeling is onder meer het volgende vermeld:
" In onderhavige regeling worden de toegestane contacten afhankelijk gesteld van de veterinaire waarborgen die het desbetreffende bedrijf biedt.
Daartoe kunnen de exploitanten van varkenshouderijbedrijven kiezen tussen vier verschillende regimes, de zogenoemde A-bedrijven, B-bedrijven, C-bedrijven en D-bedrijven. Bij elk type bedrijf behoort een specifiek eisenpakket, dat bepalend is voor het toegestaan aantal contacten met andere varkenshouderijbedrijven. Ondernemers kunnen het type kiezen dat het best bij hun bedrijfsvoering past.
Bij het vaststellen van genoemde eisenpakketten is een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de desbetreffende veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan.
(…)
Een vermeerderaar zal in de regel voor de aanwijzing als B-bedrijf kiezen.
(…)
Indien een vermeerderaar extra aanvoeradressen wil, kan hij opteren voor de status van D-bedrijf.
(…)
Tot slot zullen vleesvarkensbedrijven in de regel als D-bedrijf in de zin van de regeling worden beschouwd. (…)"
In artikel 107, eerste en derde lid, van de Gwwd is het volgende bepaald:
" 1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daar niet tegen verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen."
" 3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."
Het opschrift van afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd luidt: "De bestrijding van besmettelijke dierziekten".
Ingevolge de wet van 30 januari 2002 tot wijziging van de Gwwd (veterinair complex; Stb. 88; wat dit onderdeel betreft in werking getreden op 5 juli 2002) is dit opschrift komen te luiden: "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten".
In de memorie van toelichting bij genoemde wet is ten aanzien van afdeling 3 onder meer het volgende opgemerkt:
" Afdeling 3 van hoofdstuk II van de wet is, zoals uit de tekst van de in de afdeling opgenomen artikelen 17, 18 en 30 volgt, niet uitsluitend bedoeld voor het treffen van maatregelen -zoals het instellen van vervoersverboden of het ruimen van bedrijven- nadat een aangewezen besmettelijke dierziekte is uitgebroken, maar ook voor het treffen van maatregelen die insleep van dergelijke ziekten moeten voorkomen. Hierbij kan worden gedacht aan specifieke hygienevoorschriften, zoals neergelegd in de Regeling vakensleveringen en de Regeling inzake hygiene-voorschriften besmettelijke dierziekten, en aan fok- of entingsprogramma's.
Aangezien het huidige preventieve element ten onrechte niet tot uitdrukking komt in de huidige benaming van afdeling 3, wordt ingevolge artikel I, onderdeel C, voorgesteld de benaming van deze afdeling te wijzigen in: "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten."
3. De feiten
- Appellanten exploiteren op twee locaties een varkenshouderijbedrijf. Het bedrijf met UBN 1, gevestigd M te X (locatie 1) is een vermeerderingsbedrijf en aangewezen als B-bedrijf. Dit bedrijf staat op naam van de maatschap. Het bedrijf met UBN 2, gevestigd N te X (locatie 2) is een biggenopfokbedrijf en staat op naam van B.
- Met een tweetal daartoe bestemde formulieren, gedagtekend 12 februari 2000, heeft B de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees verzocht beide locaties als B-bedrijf aan te wijzen.
- Bij brief van 14 februari 2000 heeft B een verzoek tot ontheffing van de einddatum van 1 januari 2003 om van de mogelijkheid van "bijzonder vervoer", als bedoeld in artikel 18 van Pro de Regeling, gebruik te mogen maken.
- Bij besluit van 2 maart 2000 heeft de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, namens verweerder, besloten het bedrijf van appellanten met UBN 1 (locatie 1) met ingang van 1 april 2000 aan te wijzen als B-bedrijf.
- Bij besluit van 15 juni 2000 heeft de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, namens de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, het verzoek om ontheffing van de einddatum van 1 januari 2003 afgewezen.
- Bij besluit van 22 juni 2000 heeft de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, namens de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bepaald dat de bedrijven van appellanten voldoen aan de voorwaarden voor een aanwijzing bijzonder vervoer, waarbij tot 1 januari 2003 is toegestaan het vervoer van biggen tussen locatie 1 en locatie 2. Tevens is bepaald dat B voor locatie 2 geen aanvraag voor aanwijzing als B-bedrijf heeft ingediend, zodat locatie 2 van rechtswege een D-bedrijf is.
- Bij brief van 18 juli 2000 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 15 en 22 juni 2000.
- Bij besluit van 8 augustus 2000 heeft verweerder de aanvraag van B om locatie 2 aan te wijzen als B-bedrijf afgewezen.
- Op 11 augustus 2000 zijn appellanten naar aanleiding van de bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Bij brief, door appellanten ontvangen op 15 augustus 2000, heeft verweerder appellanten onder meer als volgt bericht:
" Er zal derhalve een ontheffing van bepaalde verplichtingen worden verleend overeenkomstig het bijzonder vervoer aan bedrijven met twee locaties die voldoen aan de volgende criteria:
h Beide locaties hebben en houden hun eigen UBN-nummer.
h De varkenshouder exploiteert op 1 april 2000 beide locaties en toont dit aan met notariële akten of met door de Grondkamer goedgekeurde pachtcontracten.
h Op slechts één van beide locaties worden varkens van derden aangevoerd.
h Beide locaties samen hebben het aantal afvoercontacten van één bedrijf
h Tussen de beide locaties is geen ander varkensbedrijf gelegen.
h Bij het transport van dieren wordt geen grondgebied van derden betreden of bereden, anders dan via de openbare weg. De afstand die over de openbare weg wordt afgelegd bedraagt maximaal 100 meter.
h De beide locaties zijn ingericht voor het houden van zeugen, opfokdieren en/of gespeende biggen.
h Transport van dieren vindt plaats met eigen vervoer.
h Ieder vervoer van locatie 1 naar locatie 2 wordt gemeld overeenkomstig de RVL en I&R-verplichtingen.
h De toestemming wordt ingetrokken als vier maanden of langer geen gebruik van de toestemming wordt gemaakt of als één van de locaties niet meer de aanvragende exploitant wordt geëxploiteerd."
- Bij brief van 16 augustus 2000 hebben appellanten hun gronden van bezwaar aangevuld. Daarbij is aangegeven dat slechts aan één voorwaarde niet is voldaan, namelijk de afstand van maximaal 100 meter tussen de locaties. In het geval van appellanten bedraagt de afstand tussen de twee locaties hemelsbreed circa 300 meter en over de weg circa 650 meter. Voor het overige wordt volgens appellanten aan alle eisen voldaan.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
4. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is onder meer als volgt overwogen en beslist.
" Bijzonder vervoer
De Regeling heeft ten doel de kans op insleep en verdere verspreiding van krachtens de Gwwd aangewezen dierziekten, in het bijzonder klassieke varkenspest, te voorkomen. Dit gebeurt door beperking van het aantal toegestane vervoerscontacten per bedrijf. Uitgangspunt van de Regeling is dat varkens slechts eenmaal in hun leven van varkenshouderijbedrijf naar varkenshouderijbedrijf worden vervoerd, alvorens afgevoerd te worden naar de slachterij. In de toelichting bij de Regeling is opgemerkt dat het vervoer tussen varkenshouderijbedrijven onderling, anders dan van vermeerderaar naar vleesvarkensbedrijf, juist een risico vormt waar geen bestaande bedrijfseconomische noodzaak tegenover staat.
Een aantal ondernemers hebben hun bedrijf zo ingericht dat zij een tweede bedrijf als nevenvestiging gebruiken voor de opfok van hun varkens, alvorens de varkens naar een vleesvarkensbedrijf gaan. Onder de Regeling Vervoersbeperkingen Varkens was het al niet toegestaan varkens van het ene naar het andere vleesvarkensbedrijf te vervoeren. Voor deze nevenvestigingen was echter een uitzondering gemaakt, omdat deze nevenvestigingen feitelijk geen volwaardig varkenshouderijbedrijf waren. Door gebruik te maken van de mogelijkheid van "Bijzonder vervoer binnen een bedrijfssoort" golden de twee locaties feitelijk als één bedrijf.
"Bijzonder vervoer" levert dus een uitzondering op het uitgangspunt dat varkens slechts één maal in hun leven van varkenshouderijbedrijf naar varkenshouderijbedrijf worden getransporteerd. Dit is een niet-gewenste uitzondering omdat dit een extra veterinair risico oplevert. Bedrijven die onder de Regeling Vervoersbeperkingen Varkens gebruik maakten van "bijzonder vervoer" en een nieuwe aanvraag hebben gedaan, kunnen daarom tot 1 januari 2003 gebruik blijven maken van deze mogelijkheid. Tot die datum hebben de ondernemers de gelegenheid hun bedrijfsstructuur te veranderen, zodat beide bedrijven voldoen aan de Regeling. Na 1 januari 2003 moeten de afzonderlijke varkenshouderijbedrijven voldoen aan de voorwaarden van de Regeling.
Belangenafweging
Artikel 107 van Pro de Gwwd geeft de mogelijkheid een ontheffing van de Regeling te geven indien de gezondheid of het welzijn van de dieren hier zich niet tegen verzet. Bij de beoordeling van het verzoek om de ontheffing wordt het algemene belang van het voorkomen van verdere verspreiding van besmettelijke dierziekten afgewogen tegen het specifieke bedrijfsbelang van de verzoeker om het bedrijf op de huidige wijze voort te kunnen zetten.
Bij de inwerkingtreding van de Regeling bleken er varkenshouderijbedrijven te zijn waarvoor de Regeling erg nadelige gevolgen had. Het gaat om bedrijven die onder de Regeling Vervoersbeperkingen Varkens gebruik maakten van "bijzonder vervoer" en waarvan de betrokken locaties feitelijk naast elkaar lagen. In veel gevallen waren de locaties enkel gescheiden door de openbare weg. De gevolgen van het aanmerken van deze bedrijven als zelfstandige varkenshouderijbedrijven in de zin van de Regeling zijn onevenredig zwaar geacht. In nauw overleg met LTO Nederland is vervolgens een lijst met (controleerbare) criteria vastgesteld op grond waarvan bedrijven ook na 1 januari 2003 gebruik kunnen blijven maken van "bijzonder vervoer". Om slagvaardig te kunnen oordelen welke bedrijven feitelijk naast elkaar gelegen zijn, is er gekozen voor een objectieve grens. Eén van de criteria is derhalve dat de afstand tussen de twee locaties over de openbare weg niet meer dan 100 meter mag zijn.
Aangezien de afstand tussen uw bedrijven 650 meter over de openbare weg is, valt u niet onder deze categorie bedrijven. Uw verzoek om ontheffing is vervolgens getoetst waarbij uw bedrijfsbelang is afgewogen tegen het algemene belang van het voorkomen van verdere verspreiding van besmettelijke dierziekten.
U stelt niet de financiële ruimte te hebben uw bedrijven aan te passen aan de voorwaarden van de Regeling, terwijl de huidige werkwijze geen extra veterinair risico meebrengt. Indien de ontheffing niet wordt gegeven zou dit volgens u uw faillissement betekenen.
Uitgangspunt van de Regeling is dat ieder extra vervoer een grotere kans op verspreiding van smetstof betekent. Het risico van een tweede vervoer van een varken tijdens zijn leven komt duidelijk naar voren in de situatie dat een virus nog niet is opgemerkt. Dan heeft het virus immers de kans zich te verspreiden, zonder dat de overheid kan ingrijpen. Op het moment dat de uitbraak gesignaleerd wordt, kunnen er door de overheid beschermende maatregelen worden genomen. Bestrijding van de ziekte wordt echter moeilijker naarmate de besmetting zich verder verspreid heeft. Daarom is het van het grootste belang dat een virus zich zo min mogelijk kan verspreiden. Dit kan worden bereikt door het vervoer tussen bedrijven te beperken. Gebleken is immers dat transporten een belangrijke factor zijn bij de verspreiding van besmettelijke dierziekten.
De bedrijfsvoering op uw bedrijf maakt echter een extra, tweede vervoer noodzakelijk. Door dit extra transport wordt het risico op verslepen van ziekten vergroot. Dit transport vindt immers plaats over de openbare weg. Dat er tussen uw twee bedrijven geen andere varkenshouderijbedrijven zijn gelegen sluit niet uit dat de openbare weg wordt gebruikt door vervoermiddelen die op varkenshouderijbedrijven komen. Er is dus een kans dat er door een transport smetstof op de openbare weg is terechtgekomen en door andere gebruikers van de openbare weg verder verspreid wordt. Die kans op verspreiding van smetstof bestaat ondanks het feit dat het transport plaatsvindt met uw eigen vervoermiddel, de afgelegde afstand over de openbare weg 650 meter is en ondanks de overige door u getroffen maatregelen.
Ik wijs er op dat klassieke varkenspest een uiterst besmettelijke dierziekte is. Overdracht ervan naar een ander varkensbedrijf kan plaatsvinden door middel van vee, huisdieren, de mens, materiaal (werktuigen en vervoermiddelen) en - dit gegeven is vooral van belang - door middel van andere onbekende oorzaken.
In het geval er op één van de locaties een besmetting wordt geconstateerd, is er bovendien direct sprake van twee besmettingshaarden in plaats van één. Gezien het regelmatige transport van varkens en de overige contacten tussen de twee locaties, zal de andere locatie immers vrijwel zeker ook besmet zijn. Het enkele feit dat de opzet van uw onderneming meebrengt dat er in het geval van een besmetting sprake is van twee haarden, geeft reeds een verhoogd risico op verspreiding van de besmettelijke ziekte.
U stelt dat een ontheffing kan worden verleend onder strikte voorwaarden die het risico op verspreiding van smetstof tot minimum beperken. De voorwaarden die u daarbij noemt zijn echter amper te controleren (los van de vraag of zij het veterinair risico daadwerkelijk beperken). Controleerbaarheid van de naleving van dit soort voorwaarden is noodzakelijk gezien het veterinaire belang van het voorkomen van de verspreiding van smetstof. Of bijvoorbeeld dieren nuchter worden vervoerd en of de wagens na ieder vervoer worden ontsmet is alleen te controleren door het bedrijf te bezoeken of bij de route te posten. Overtredingen van dit soort voorwaarden zijn dus enkel op heterdaad vast te stellen. Mede gezien deze geringe mogelijkheid tot handhaving, wordt de mogelijkheid van het verlenen van een ontheffing - onder voorwaarden - zeer stringent toegepast.
Op de bovenstaande gronden ben ik van mening dat het verlenen van de gevraagde ontheffing een extra veterinair risico met zich meebrengt. Dat risico kan naar mijn mening niet voldoende beperkt worden door extra voorwaarden aan de ontheffing te verbinden. Hier doet niet aan af dat u een groot financieel belang hebt bij de gevraagde ontheffing. De gevolgen van een dierziekte-epidemie kunnen zeer ingrijpend zijn. Dit is gebleken tijdens de laatste varkenspestepidemie in 1996 en 1997. In zijn algemeenheid dient - gelet op hetgeen ik hiervoor heb overwogen - bij afweging van de betrokken belangen, het individuele belang bij het ongemoeid laten van de bedrijfsvoering te wijken voor de algemene belangen die worden gediend bij het voorkomen van verdere verspreiding van besmettelijke dierziekten.
De gezondheid van de dieren verzet zich bovendien in een geval als dit tegen het verlenen van een ontheffing. De gezondheid van dieren moet in dit verband niet slechts worden opgeval als de gezondheid van een enkel dier of alle dieren een bepaalde soort op een bedrijf, maar ook als de gezondheid van de veestapel in het algemeen.
U heeft uw stelling dat er in strijd met de Gwwd en de Richtlijn is gehandeld niet nader onderbouwd. Artikel 30 van Pro de Gwwd geeft de minister de bevoegdheid om het vervoer van dieren te verbieden indien niet word voldaan aan door hem gestelde regelen. Dat is hier gebeurd. Het doel van de Regeling is ook in overeenstemming met de Gwwd. Ik zie derhalve niet in op welke wijze er in strijd met de Gwwd of de Richtlijn zou zijn gehandeld.
Conclusie
Op grond van het bovenstaande verklaar ik uw bezwaarschrift ongegrond."
Ter zitting heeft verweerder hier onder meer aan toegevoegd dat volgens ongeschreven beleid van verweerder een ontheffing onder voorwaarden van het bepaalde in de Regeling kan worden verleend, indien aangetoond kan worden dat op korte termijn voldaan wordt aan de eisen die de regelgeving stelt. Daarbij is het niet de bedoeling voor ieder bedrijf afzonderlijk te bekijken welke bedrijfssituatie de meest wenselijke is. Het ontheffingsbeleid wordt door verweerder niet benut om individueel maatwerk te verlenen. Dit is immers niet te controleren en te handhaven.
Voorts is het veterinair gezien niet verantwoord om meer vervoersbewegingen toe te laten dan thans is toegestaan onder de Regeling.
Relevant is dat circa 80% van de betrokken bedrijven de bedrijfsstructuur inmiddels heeft aangepast. Verweerder voorziet een precedentwerking indien thans aan een enkel bedrijf een ontheffing wordt verleend.
5. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De door verweerder aangehaalde veterinaire risico's doen zich niet voor, dan wel zijn op eenvoudige wijze te ondervangen door de mogelijkheid om bij het verlenen van de ontheffing voorwaarden te stellen.
Verweerder brengt bij de beoordeling van mogelijk besmettingsrisico ten onrechte geen onderscheid aan tussen bedrijven. Dit doet geen recht aan de feitelijke situatie. Appellanten nemen op alle wijzen de meest stringente veterinaire maatregelen in acht. Door deze maatregelen wordt ieder besmettingsrisico reeds uitgesloten. Hierbij zijn onder meer de volgende omstandigheden relevant: het transport vindt slechts eenmaal per week plaats; de afstand tussen de twee locaties bedraagt slechts 300 meter (650 meter over de openbare weg); langs de route is geen varkenshouderij gevestigd; voor het vervoer zijn geen contacten met andere bedrijven en de biggen bevinden zich ruimschoots onder de ventilatiegaten van de vrachtwagen. Niet valt in te zien dat verlenging van de ontheffing na 1 januari 2003 ten aanzien van appellanten niet tot de mogelijkheden zou behoren. Verwezen zij naar de verklaring van dierenarts drs. S. Lefebure, als overgelegd bij brief van 22 mei 2002.
Alternatieven zijn praktisch gezien niet voorhanden. Indien appellanten het vermeerderingsbedrijf zonder biggenopfok zouden omvormen naar een vermeerderingsbedrijf met biggenopfok, zou dit een investering van ongeveer € 869.268,19 betekenen.
Ook het afzetten van biggen op 8 kilo, de zogenaamde speenbiggen, biedt voor appellanten geen soulaas. Afzet van deze dieren brengt tal van negatieve bijkomstigheden mee. Bovendien is er dan een totale economische schade van ongeveer € 96.428,30 per jaar. In beide gevallen valt het doek voor het bedrijf.
Het belang bij een verlenging van de ontheffing is dus evident en niet door andere maatregelen te vervangen. Het besluit verdraagt zich niet met artikel 3:4 Awb Pro. Bovendien brengt het alternatief van verweerder veel meer risico mee. Indien immers van beide bedrijven afzonderlijke fokbedrijven zouden worden gemaakt met bijbehorende C-status, neemt het veterinair risico alleen maar toe. Er vindt alsdan een verdubbeling plaats van de contactadressen.
Tot slot is er zijdens appellanten op gewezen dat de Europese Richtlijn, noch de Gwwd grondslag biedt voor onderhavige maatregel. Grondslag van deze wet- en regelgeving is immers het tegengaan van veterinaire risico's, verbonden aan het vervoer van varkens. Nergens blijkt echter uit dat het verlenen van ontheffing in onderhavig geval een verhoging van veterinair risico met zich meebrengt.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 In verband met de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden, gaat het College allereerst in op de grondslag van de Regeling.
Zoals hierboven is vermeld, berust de Regeling (mede) op de artikelen 17, 18 en 30 van de Gwwd, welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd. Deze afdeling droeg ten tijde hier van belang het opschrift "De bestrijding van besmettelijke dierziekten". Intussen is ingevolge voormelde wet van 30 januari 2002, Stb. 88,
(-) dit opschrift komen te luiden "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten", is
(-) artikel 17 van Pro de Gwwd onder meer in dier voege gewijzigd, dat daarbij de bevoegdheid wordt gegeven tot het stellen van regels ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder mede zijn te verstaan regels met betrekking tot het aan- en afvoeren van dieren naar en van bedrijven of vestigingen, en is
(-) artikel 30 van Pro de Gwwd, betreffende het geven van vervoersverboden onder nader te stellen regelen, waarbij - imperatief - de plaatsing van waarschuwingsborden rondom het desbetreffende gebied werd voorgeschreven, onder meer in die zin gewijzigd, dat de plaatsing van zulke borden als mogelijkheid wordt vermeld.
Het College is, gezien het voorafgaande en gelet op het gestelde in de memorie van toelichting bij de wet van 30 januari 2002, van oordeel dat de Gwwd geacht kan worden een toereikende grondslag te bieden aan de Regeling.
6.2 In het onderhavige geval is aan de orde de aan de verlening door verweerder van een ontheffing van het bepaalde in artikel 7 van Pro de Regeling verbonden einddatum van 1 januari 2003; zulks teneinde de bestaande wijze van bedrijfsuitoefening ook nadien te kunnen continueren. Het gaat hierbij om een ontheffing als bedoeld in artikel 107 van Pro de Gwwd.
Genoemd artikel 7 behelst Pro een verbod voor de exploitant van een varkenshouderijbedrijf een of meer varkens te vervoeren van of naar, af te voeren of te doen afvoeren van een varkenshouderijbedrijf of een verzamelcentrum, dan wel te ontvangen of aan te voeren op een varkenshouderijbedrijf.
Zoals blijkt uit de toelichting, is het doel van de Regeling het voorkomen van verspreiding van besmettelijke dierziekten, waarbij als middel ter bereiking van dit doel is gekozen voor het beperken van vervoerscontacten als de meest efficiënte manier om deze verspreiding tegen te gaan. Uit het stelsel van voorschriften van de Regeling komt naar voren dat de kwalificatie van een varkenshouderijbedrijf als A-, B-, C- of D-bedrijf, en het daaraan verbonden vervoersregime in hoge mate bepalend zijn voor de mogelijkheden van bedrijfsuitoefening.
Uit hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, kan worden afgeleid dat verweerder de Regeling mede beschouwt als een instrument om varkenshouderijbedrijven te structureren op een wijze, die het tegengaan van de verspreiding van besmettelijke dierziekten zoveel mogelijk waarborgt.
In dit verband kan, naast hetgeen hiervoor onder rubriek 4 is vermeld, worden verwezen naar het gestelde in de ter zitting overgelegde pleitnotitie, dat met het verlenen van de door appellanten gevraagde ontheffing structureel vervoer van varkens tussen vleesvarkensbedrijven mogelijk wordt, terwijl de Regeling dit juist beoogt te voorkomen, alsmede dat een bedrijfsvorm zou worden toegestaan, die tegen het doel van de Regeling ingaat.
Wat betreft de opvatting van verweerder inzake het verlenen van een ontheffing als door appellanten gevraagd, verdient vermelding het onder rubriek 4 gestelde (-) dat het niet de bedoeling is voor ieder bedrijf afzonderlijk te bekijken welke bedrijfssituatie het meest wenselijk is en (-) dat het ontheffingsbeleid niet wordt benut om individueel maatwerk te leveren, aangezien dit niet te controleren en te handhaven is.
Verweerder hanteert - naar zijn zeggen - in verband met het doel en het belang van de Regeling een zeer strikt ontheffingenbeleid, dat er met name op is gericht te bereiken dat de varkenshouderijbedrijven op korte termijn voldoen aan de eisen van de Regeling.
Naar aanleiding van het voorafgaande overweegt het College dat noch de dringende noodzaak van de behartiging van het belang van een effectief beleid inzake het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke dierziekten, noch het grote maatschappelijke gewicht van dit belang kan wegnemen dat, indien een varkenshouder zich richt tot verweerder met een verzoek om een - bij de Gwwd voorziene - ontheffing van het bij de Regeling bepaalde, in het kader van de besluitvorming daaromtrent een afweging zal dienen plaats te vinden, waarbij naast evenvermeld, bij de toepassing van de Regeling te dienen, belang tevens de situatie van de verzoeker in aanmerking wordt genomen.
Een dergelijke benadering eist een op het voorliggende geval gerichte beoordeling, waarbij moet worden bezien welk risico van ziekteverspreiding aan de wijze van uitoefening van het betrokken varkenshouderijbedrijf is verbonden.
Naar het oordeel van het College kan het beroep dat verweerder heeft gedaan op problemen van controleerbaarheid en handhaafbaarheid die aan ontheffingverlening kunnen zijn verbonden, en op het gevaar van precedentwerking, geen grond opleveren voor het achterwege laten van een beoordeling die is gericht op de omstandigheden van het voorliggende geval. Overigens heeft verweerder niet geconcretiseerd waaruit evenbedoelde problemen bestaan.
Voorts kan in het kader van een beoordeling in vorenomschreven zin niet worden volstaan met een verwijzing naar risicowaarderingen die bij het vaststellen van normen van de Regeling in algemene zin een rol hebben gespeeld. Derhalve kan een stelling, inhoudende dat sprake is van een niet door de Regeling toegelaten bedrijfsvorm, geen toereikend argument vormen voor het weigeren van ontheffing. Hierbij moet tevens in aanmerking worden genomen dat de wet geen grond biedt voor het verbieden of tegengaan van varkenshouderijbedrijven met een bepaalde structuur.
Uit het voorafgaande volgt tevens dat financiële problemen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de Regeling een belemmering vormt voor de voortzetting van de bestaande wijze van bedrijfsvoering, niet zonder meer kunnen worden afgedaan als behorend tot het ten laste van de betrokken ondernemer komende bedrijfsrisico.
Met betrekking tot de beoordeling van een ontheffingsverzoek is tevens van belang dat artikel 107 van Pro de Gwwd de mogelijkheid biedt van het stellen van voorschriften, voorwaarden en beperkingen. Aldus kan bij de besluitvorming worden bezien of door gebruikmaking van deze mogelijkheid tegemoet kan worden gekomen aan eventuele bezwaren die uit een oogpunt van het voorkomen van ziekteverspreiding zijn verbonden aan een bepaalde wijze van bedrijfsuitoefening.
Het College is, gelet op hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht omtrent de weigering van de door appellanten gevraagde ontheffing, van oordeel dat de in dit verband gebezigde motivering onvoldoende is toegesneden op de situatie (in het bedrijf) van appellanten en op concrete veterinaire bezwaren die in verband met het risico van besmetting aan de wijze van uitoefening van dit bedrijf kunnen zijn verbonden, mede in aanmerking genomen dat de Regeling het vervoer van varkens niet aan beperkingen onderwerpt in verband met de bestrijding van enige daadwerkelijke geconstateerde veeziekte, maar als maatregel ter preventie, in het algemeen, van verspreiding van veeziekten.
Naast de hiervoor weergegeven argumenten van algemene aard die ongeacht de omstandigheden van het individuele geval een ontheffing op voorhand uitsluiten, heeft verweerder, onder vermelding van door appellanten genoemde gegevens betreffende de wijze van uitoefening van haar bedrijf, te kennen gegeven dat door deze van de Regeling afwijkende bedrijfsuitoefening een onaanvaardbaar veterinair risico ontstaat, dat niet opweegt tegen het belang van appellanten bij het verkrijgen van de gevraagde ontheffing. Verweerder, die hiermee te kennen heeft gegeven de situatie van appellanten van belang te achten, heeft echter onvoldoende duidelijk gemaakt om welke redenen het belang van appellanten zou moeten wijken voor veterinaire bezwaren die zich in dit concrete geval voordoen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom, ook in het licht van de omstandigheid dat de Regeling als een stelsel van preventiemaatregelen is te beschouwen, hier sprake is van veterinaire bezwaren verband houdende met het risico van verspreiding van besmettelijke dierziekten, van zodanige aard, dat, in aanmerking nemend de mogelijkheid van ontheffingverlening onder voorwaarden, voorschriften of beperkingen, de gevraagde ontheffing onder geen beding kan worden verleend.
6.3 In verband met het vorenoverwogene moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand kan blijven.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellanten betaalde griffierechten door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten, betreffende beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
Derhalve dient te worden beslist zoals hierna vermeld.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het
bezwaarschrift van appellanten;
- bepaalt dat het door appellanten betaalde griffierecht ad € 204,20 (ter zake van een betaling van f 450,--) aan haar worden
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, welke worden vastgesteld op € 644,--;
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen moet vergoeden;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 november 2002.
w.g. B. Verwayen de griffier verkeert in
de onmogelijkheid deze uitspraak te
ondertekenen