Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/586 29 oktober 2002
13725 Wet tarieven gezondheidszorg
Verpleeghuizen
Uitspraak in de zaak van:
1) de Stichting Reactiverings- en Verpleeghuis Bovenwegen, te Zeist,
2) de Protestants Christelijke Stichting Psycho-Geriatrisch Verpleeghuis De Breukelderhof, te Bennekom,
3) de Stichting Protestants Christelijk Centrum voor Verpleging en Reaktivering van Langdurig Zieken De Halderhof, te Bennekom,
4) de Stichting Elisabeth-Van Wijckerslooth, te Oegstgeest, welke stichting beheert Verpleeghuis Sint Elisabeth Gasthuishof, te Leiden,
5) de Stichting Verenigde Gestichten, welke stichting beheert P.W. Janssen Verpleeghuis, te Deventer,
6) de Stichting Burgerlijk Armbestuur, te Maastricht, welke stichting beheert Verpleeghuis Klevarie en Verpleegkliniek de Zeven Bronnen, beide te Maastricht,
7) de Stichting Protestants Verpleeghuis Martinushof, te Arnhem,
8) Meander, Stichting voor Wonen en Zorg, te Veendam, welke stichting beheert Verpleeghuis Meander, te Veendam,
9) de Stichting Zorgcentrum Potmarge, te Leeuwarden, welke stichting beheert Verpleeghuis Parkhove, te Leeuwarden,
10) de Stichting Zorg Compas, te Rotterdam, welke stichting beheert Verpleeghuis De Rustenburg Delfshaven, te Rotterdam,
11) de Stichting Stadzicht, te Rotterdam, welke stichting beheert Psycho-Geriatrisch Centrum Stadzicht, te Rotterdam,
12) de stichting Verpleeg- en Verzorgingshuizen Tabitha, te Amsterdam,
13) de Stichting Verpleeghuis Talma Emmeloord, te Emmeloord,
14) de Stichting Zorginstellingen De Hoven, te Winsum, welke stichting beheert de verpleeghuizen De Twaalf Hoven, te Winsum, en Vliethoven, te Delfzijl,
15) de Stichting De Katholieke Ziekeninrichtingen voor de Liemers, gevestigd te Zevenaar, welke stichting beheert Verpleeghuis Zevenaar, te Zevenaar,
16) de Stichting Gereformeerde Landelijke Instelling voor Ambulante Geestelijke Gezondheidszorg De Poort, te Dordrecht,
17) de Stichting Bavo RNO Groep, te Rotterdam, welke stichting beheert de RIAGG Rijnmond Noord-Oost en Bavo, beide te Rotterdam, en
18) de Stichting RIAGG IJsselland, te Deventer,
appellanten,
gemachtigde: mr J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle,
tegen
het College Tarieven Gezondheidszorg, te Utrecht, verweerder,
gemachtigde: prof. mr G.R.J. de Groot, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Op 23 juli 2001 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 2 juli 2001 van verweerder. Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellanten tegen op grond van de Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg) genomen tariefbeschikkingen, waarbij het Centraal orgaan tarieven gezondheidszorg (de rechtsvoorganger van verweerder, hierna eveneens aan te duiden als verweerder) de in 1999 door appellanten, althans door hen beheerde instellingen van gezondheidszorg (hierna eveneens aan te duiden als appellanten), in rekening te brengen tarieven heeft vastgesteld.
Op 17 oktober 2001 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 17 september 2002, alwaar de hierboven genoemde gemachtigden de standpunten van partijen nader hebben toegelicht. Ter zitting is voorts het woord gevoerd door L.G. Fresen, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
Voor de grondslag van het geschil verwijst het College allereerst naar rubriek 2 van zijn bij partijen bekende uitspraak van 21 december 1999 (AWB 97/1259; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AE7850).
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting zijn in deze zaak voorts de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 28 november 1997 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verweerder onder meer het volgende medegedeeld:
" De effecten van de in 1997 getroffen structurele maatregel in het kader van de temporisering van de eigen vermogensgroei dient met ingang van 1998 in de richtlijnen (richtlijn-bedragen) te worden verwerkt. Het in de komende jaren continueren van de richtlijn flankerend beleid AWBZ-sectoren heeft mijn instemming."
- Op 28 november 1997 hebben de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) en de Minister van Economische Zaken verweerder een aanwijzing gegeven inzake de vaststelling van de totale aanvaardbare kosten 1998 van de instellingen van gezondheidszorg waarop de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten van toepassing is. Deze aanwijzing voorziet in flankerend beleid ten bedrage van fl. 16.400.000,--.
- Ter uitvoering van evengenoemde aanwijzing heeft verweerder de Richtlijn flankerend beleid AWBZ-sectoren vastgesteld, geldig van 1 januari 1998 tot en met 31 december 1998.
- Bij brief van 2 december 1998 heeft de Minister verweerder onder meer het volgende medegedeeld.
" In de Kamer II en III vergadering van 7 september respectievelijk 1 oktober jongstleden lag het voorstel van het COTG-secretariaat voor om de beleidsregel flankerend beleid AWBZ-sectoren niet te verlengen. Het secretariaat stelde voor deze middelen (f 16,4 miljoen) structureel te verdelen over de sectoren ouderenzorg, gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg. (…)
Uit de discussie in de beide genoemde Kamers komt naar voren dat de regeling strategisch gedrag van zorginstellingen in de hand werkt. Hierdoor dreigt aan de oorspronkelijke doelstelling van de regeling voorbij te worden gegaan. Voorts, zo heb ik begrepen, past een vraagteken bij het nut van verdere toepassing.
Tegen deze achtergrond heeft het mijn instemming de beleidsregel flankerend beleid te beëindigen, waarbij ik erop wijs dat de regeling in zijn oorspronkelijke opzet ook tijdelijk was bedoeld.
Echter de optie deze middelen generiek in te zetten voor de bovengenoemde sectoren heeft niet mijn voorkeur. Ik prefereer deze middelen achter de hand te houden met het oog op het te geven vervolg aan de meerjarenafspraken.
Graag verzoek ik u met het bovenstaande rekening te houden. (…)"
- Anders dan in 1997 en 1998 heeft verweerder in 1999 geen flankerend beleid gevoerd.
- Bij tariefbeschikkingen van 19 en 31 maart 1999 en 1, 7, 9, 14 en 19 april 1999, alle op later datum verzonden, heeft verweerder de in 1999 door appellanten in rekening te brengen tarieven vastgesteld. Conform de Richtlijn korting in verband met groei reserves, beschreven in rubriek 2 van genoemde uitspraak van 21 december 1999 van het College, zijn de tarieven van appellanten gekort met een percentage dat per sector is vastgesteld.
- Bij brieven van 1, 4, 5, 10, 11, 17, 18 en 20 mei 1999 hebben appellanten bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de tot hen gerichte tariefbeschikking(en). Bij brief van 29 juli 1999 zijn de gronden van deze bezwaren ingediend.
- Nadat appellanten op 26 maart 2001 waren gehoord over hun bezwaren, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat en zakelijk weergegeven, het volgende overwogen.
De kortingsmaatregel temporisering vermogensgroei en het flankerend beleid hangen weliswaar met elkaar samen, maar zijn niet onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat in 1999 de kortingsmaatregel is gecontinueerd maar geen flankerend beleid (meer) is gevoerd, is op zichzelf dan ook niet onrechtmatig.
Appellanten hebben weliswaar gesteld dat de vermogenspositie van AWBZ-instellingen zich negatief ontwikkelt, maar de resultaten van de meest recente enquête exploitatieresultaten, die betrekking heeft op de jaren tot en met 1999, zijn niet verontrustend. Ter zitting van het College heeft verweerder naar voren gebracht dat het totale eigen vermogen van alle AWBZ-instellingen eind 1998 1,954 miljard gulden bedroeg en eind 1999 2,037 miljard gulden, een groei van ruim vier procent.
Het is juist, zo heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen, dat blijkens het Jaar Overzicht Zorg 1997 (hierna: JOZ) tot en met 2000 middelen zijn gereserveerd voor flankerend beleid. Het JOZ bindt verweerder echter niet; de Minister kan verweerder slechts binden door het geven van een aanwijzing. Een aanwijzing het flankerend beleid ook na 1998 voort te zetten, is niet gegeven: bij brief van 2 december 1998 heeft de Minister juist ingestemd met het niet opnieuw vaststellen van een beleidsregel flankerend beleid.
Alleen met betrekking tot 1997 en 1998 is een Richtlijn flankerend beleid vastgesteld, beide keren voor de duur van één jaar. Ook de op deze richtlijn gebaseerde beschikkingen hadden steeds een geldigheidsduur van één jaar. Uit de aanwijzing van 6 december 1996 van de Minister blijkt dat het flankerend beleid bedoeld was als tijdelijke maatregel. Onder deze omstandigheden kan volgens verweerder niet worden staande gehouden dat het flankerend beleid dient te worden aangemerkt als een bestendige gedragslijn.
Het flankerend beleid is afgeschaft omdat dit beleid strategisch gedrag van instellingen in de hand werkte. Daarnaast zijn in 1998 andere middelen voor de AWBZ-instellingen beschikbaar gekomen, die het effect van de kortingsmaatregel verzachtten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben met name het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het beroep is gericht tegen zowel de korting temporisering vermogensgroei als de beëindiging van het flankerend beleid.
Oordeelde het College in zijn uitspraak van 21 december 1999 nog dat de gegevens over 1992 tot en met 1995 een korting over 1997 rechtvaardigden, vanaf 1996 is het vermogen van de instellingen niet meer gegroeid en zelfs afgenomen in verhouding tot de ontwikkeling van het budget aanvaardbare kosten. In de periode van 1996 tot en met 1998 zijn de niet-vreemde vermogens in verhouding tot het totale budget aanvaardbare kosten bij de verpleeghuizen gedaald met 2,6 procent, bij de psychiatrische ziekenhuizen met 0,7 procent en bij de regionale instellingen voor ambulante geestelijke gezondheidszorg met 1,0 procent. Gelet hierop kan, aldus appellanten, niet worden staande gehouden dat de kortingsmaatregel nog slechts leidt tot een reductie van de groei van het niet-vreemd vermogen. Dat de kortingsmaatregel in 1999 is gecontinueerd maar het flankerend beleid niet, is in strijd met zowel de uitgangspunten van de Wtg, waaronder het tot stand brengen van evenwichtige tarieven, als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het zorgvuldigheidsbeginsel.
Gelet op het JOZ mochten appellanten erop vertrouwen dat het flankerend beleid in ieder geval tot en met 2000 zou worden voortgezet. Dat het flankerend beleid eerder is afgeschaft zonder de aantasting van de vermogenspositie van appellanten in de afweging te betrekken, is onzorgvuldig en in strijd met zowel het motiveringsbeginsel als het verbod van willekeur. Dat de Minister verweerder geen aanwijzing heeft gegeven, kan hieraan niet afdoen. De in het bestreden besluit genoemde redenen voor afschaffing van het flankerend beleid kunnen deze afschaffing niet rechtvaardigen.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 Het College stelt voorop dat de afschaffing van het flankerend beleid, waarop appellanten naar zij onweersproken hebben gesteld in 1998 alle een geslaagd beroep hebben gedaan, tot gevolg heeft dat de negatieve gevolgen van de korting temporisering vermogensgroei voor instellingen met, kort gezegd, een relatief zwakke vermogenspositie vanaf 1999 niet langer worden gematigd. In zoverre is de afschaffing van het flankerend beleid een omstandigheid die, zij het indirect, in aanmerking dient te worden genomen bij het beantwoorden van de vraag of verweerder de evenbedoelde korting heeft mogen doorvoeren in de hier aan de orde zijnde tariefbeschikkingen over 1999.
5.2 Appellanten hebben in de kern betoogd dat voortzetting in 1999 van de korting temporisering vermogensgroei, welke korting volgens de Minister is gericht op het afremmen van de vermogensgroei van de AWBZ-instellingen, niet rechtmatig is, nu sinds 1996 geen sprake meer is van een groei van het niet-vreemde vermogen van AWBZ-instellingen. Tegen deze achtergrond had verweerder, zo stellen appellanten, evenmin mogen overgaan tot beëindiging van het flankerend beleid.
Het College stelt vast dat partijen van mening verschillen over de ontwikkeling van de vermogenspositie van de AWBZ-instellingen. Waar appellanten hebben gewezen op cijfers waaruit volgens hen blijkt dat de niet-vreemde vermogens als percentage van het budget aanvaardbare kosten gemiddeld genomen zijn gedaald, heeft verweerder cijfers genoemd waaruit volgens hem blijkt dat de vermogens van de AWBZ-instellingen in 1999 in absolute zin zijn gegroeid.
Nu verweerder onweersproken heeft gesteld dat de vermogens van de AWBZ-instellingen in 1999 in ieder geval in absolute zin zijn gegroeid, kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat de kortingsmaatregel en de afschaffing van de beleidsregel flankerend beleid in 1999, gemiddeld genomen, niet hebben geleid tot temporisering van de groei van de niet-vreemde vermogens van de AWBZ-instellingen, maar tot een aantasting daarvan.
Het College stelt vast dat appellanten in bezwaar noch in beroep cijfers hebben overgelegd met betrekking tot de ontwikkeling van de eigen vermogenspositie, waaruit zou kunnen blijken dat deze ontwikkeling van dien aard is dat het onverkort toepassen van de kortingsmaatregel in hun geval kennelijk onredelijk zou uitwerken.
Ter zitting van het College is van de zijde van appellanten gesteld dat het produceren van cijfers per instelling onbegonnen werk zou zijn. Deze niet nader onderbouwde stelling wordt verworpen, reeds nu appellanten in 1998 bij verweerder op hun individuele situatie toegesneden cijfers moeten hebben aangeleverd, omdat zij anders niet in aanmerking zouden zijn gekomen voor toepassing van het flankerend beleid.
Nu appellanten geen cijfers hebben overgelegd met betrekking tot de ontwikkeling van de eigen vermogenspositie, kan het College niet beoordelen of en, zo ja, in hoeverre het continueren van de kortingsmaatregel, bezien in samenhang met het niet opnieuw vaststellen van flankerend beleid, in 1999 tot een aantasting van de niet-vreemde vermogens van appellanten heeft geleid. Dat appellanten in 1998 aanspraak hebben kunnen maken op toepassing van het flankerend beleid maakt dit niet anders, nu hieruit op zichzelf niet blijkt hoe en in welke richting de vermogenspositie van appellanten zich ontwikkelt.
Nu op de situatie van appellanten toegesneden cijfers niet zijn overgelegd, bestaat reeds om die reden geen grond voor het oordeel dat verweerder ten aanzien van appellanten bij afweging van de in aanmerking te nemen belangen niet tot handhaving van de kortingsmaatregel - ook zonder flankerend beleid - heeft kunnen besluiten. Nu het gaat om cijfers waarover appellanten zelf beschikken, had het naar het oordeel van het College op hun weg gelegen deze te verstrekken en dient voor hun rekening en risico te komen dat zij dit hebben nagelaten.
5.3 Het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel kan naar het oordeel van het College niet slagen. Dat de Minister aanvankelijk voornemens was het flankerend beleid tenminste tot en met 2000 voort te zetten, betekent op zichzelf niet dat deze voortzetting aan de AWBZ-instellingen is toegezegd of anderszins gegarandeerd. In aanmerking genomen dat het JOZ verweerder niet bindt en dat de geldigheidsduur van de voor 1997 en 1998 vastgestelde beleidsregels flankerend beleid beide keren tot het betreffende jaar is beperkt, kan ook overigens niet worden gesproken van gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van appellanten dat het flankerend beleid in 1999 zou worden voortgezet.
5.4 Hetgeen appellanten verder nog hebben aangevoerd, stuit op het vorenstaande af.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep van appellanten ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr M.A. van der Ham en mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. B. van Velzen