Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 99/697 en 99/698 9 oktober 2002
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting en
premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, appellante,
gemachtigden: mr L. van de Vrugt en mr S.D. Michael, advocaten te Amstelveen,
tegen
de Minister van Economische Zaken, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr ing. R.J.J. Wijnands en mr R.E. Groenewold, werkzaam bij verweerders agentschap Senter.
1. De procedure
Op 25 augustus 1999 heeft het College van appellante beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 14 juli 1999.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen de weigering verklaringen als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen te wijzigen.
Op 9 november 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van 28 maart 2001 is geschorst.
Bij brief van 9 mei 2001 heeft verweerder een nadere schriftelijke uiteenzetting van zijn beleid gegeven.
Op 16 oktober 2001 heeft appellante schriftelijke gereageerd op verweerders nadere uiteenzetting.
Hierop heeft verweerder bij brief van 2 november 2001 schriftelijk gereageerd.
Op 27 februari 2002 is het onderzoek voortgezet, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen ing. J.P. Smallegange, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Stb. 1995, 635; hierna: de WVA) zoals deze ten tijde van belang luidde, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
a. inhoudingsplichtige: hetgeen daaronder wordt verstaan voor de heffing van de loonbelasting;
(...)
j. S&O-inhoudingsplichtige:
1º. een inhoudingsplichtige die tevens een onderneming drijft;
2º. een inhoudingsplichtige die niet tevens een onderneming drijft, voor zover hij speur- en ontwikkelingswerk verricht krachtens een schriftelijk vastgelegde overeenkomst met en voor rekening van een onderneming, een samenwerkingsverband van degenen die een onderneming drijven of een lichaam als bedoeld in de Wet op de bedrijfsorganisatie;
(…)
l. speur- en ontwikkelingswerk: door een S&O-inhoudingsplichtige, dan wel een S&O-belastingplichtige, systematisch georganiseerde en in Nederland verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek of de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudingsplichtige onderscheidenlijk de S&O-belastingplichtige technisch nieuwe:
1°. fysieke producten;
2°. onderdelen van fysieke producten;
3°. fysieke productieprocessen;
4°. onderdelen van fysieke productieprocessen;
5°. programmatuur of
6°. onderdelen van programmatuur,
alsmede daaraan voorafgaand in Nederland verricht haalbaarheidsonderzoek;
(…)
o. S&O-verklaring: de door Onze Minister van Economische Zaken op de voet van artikel 24 aan een S&O-inhoudingsplichtige of een S&O-belastingplichtige afgegeven verklaring betreffende speur- en ontwikkelingswerk.
Artikel 24
1. Aan een S&O-inhoudingsplichtige die voornemens is in een kalenderjaar speur-en ontwikkelingswerk te verrichten geeft Onze Minister op aanvraag een S&O-verklaring af. (…)
(…)
3. Een aanvraag voor een S&O-verklaring moet door een S&O-inhoudingsplichtige worden ingediend uiterlijk drie weken voor de aanvang van het kalenderhalfjaar waarin het betrokken loon zal worden genoten (…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluiten van 17 maart 1998 en 24 augustus 1998 heeft verweerder aan C op haar aanvraag S&O-verklaringen als bedoeld in artikel 24 van de WVA met betrekking tot een aantal ontwikkelingsprojecten afgegeven.
- Op 12 maart 1999 heeft appellante verweerder verzocht deze S&O-verklaringen op naam te stellen van D en dit verzoek als volgt toegelicht:
" Zoals besproken is door een interne reorganisatie de structuur van ons bedrijf gewijzigd, waardoor de BV waarop de beschikking in het kader van de S&O-regeling is verkregen (dat was een soort subholding), geen loonbelastingnummer meer heeft. De medewerkers en de werkzaamheden waarop de aanvragen betrekking hebben zijn overgebracht naar een andere BV. Onzerzijds het verzoek om de uitgebrachte beschikkingen te mogen gebruiken op naam van deze andere BV, die ook daadwerkelijk het loon uitkeert."
- Bij brief van 15 april 1999 heeft verweerder medegedeeld op dit verzoek afwijzend te hebben beslist.
- Bij brief van 27 april 1999 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 15 juni 1999 heeft in het kader van de bezwaarprocedure een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. De bestreden besluiten en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" Bij het indienen van een WBSO-aanvraag is de inhoudingsplichtige het uitgangspunt en niet de door de aanvrager uitgevoerde projecten. Er vindt een beoordeling plaats, uitgaande van het technische niveau van de inhoudingsplichtige. De werkzaamheden moeten technisch nieuw zijn voor de aanvrager c.q. inhoudingsplichtige. Tegemoet komen aan uw verzoek zou feitelijk betekenen dat er een nieuwe inhoudingsplichtige zou worden geregistreerd, na het sluiten van de wettelijke indieningstermijn. Hiervan kan mijn mening geen sprake zijn.
De Wet schrijft voor dat activiteiten enkel worden aangemerkt als zijnde S&O indien er sprake is van voorgenomen S&O. Door de organisatorische veranderingen die er hebben plaatsgevonden, is er in onderhavige aanvraag sprake van een nieuwe inhoudingsplichtige. Hoewel deze inhoudingsplichtige de S&O-activiteiten van de oorspronkelijke aanvrager aanneemt, kan er mijns inziens geen sprake van zijn dat deze activiteiten zijn te bestempelen als voorgenomen werkzaamheden."
Bij brief van 9 mei 2001 heeft verweerder zijn beleid onder meer als volgt uiteengezet:
" Bij de totstandkoming van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen en diens voorganger, de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk is geen voorziening opgenomen om een wijziging van de tenaamstelling van S&O-verklaringen te regelen. Door twee indieningstijdstippen per jaar vast te stellen, is wel rekening gehouden met situaties dat wijzigingen optreden. Toch zijn vele verzoeken gedaan om de tenaamstelling van de ontvangen S&O-verklaring te wijzigen. Deze wijziging van de tenaamstelling van S&O-verklaringen duid ik aan met 'omzetting'. Het nooit tegemoet komen aan dergelijk verzoeken zou in de praktijk leiden tot onredelijke situaties. Mede daarom zijn omzettingsverzoeken vanuit een zorgvuldige belangenafweging in een aantal concrete gevallen wel toegestaan.
(…)
Wat betreft het toestaan van omzetting bij overdracht onder algemene titel ben ik van de - achteraf verkeerde - veronderstelling uitgegaan dat een S&O-verklaring een recht is dat in beginsel overdraagbaar is, quod non. Daarmee kan het zijn dat in een aantal gevallen van juridische fusie geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat een S&O-toets moest worden uitgevoerd en daarmee mogelijk ten onrechte een aantal S&O-verklaringen zijn omgezet.
Conclusie
In soortgelijke situaties als die van appellante is nog nooit een omzettingsverzoek gehonoreerd. Omdat in het geval van appellante een nieuwe S&O-toets moet plaatsvinden, wijs ik zijn verzoek tot omzetting af."
Bij zijn schriftelijke reactie van 2 november 2001 heeft verweerder zijn standpunt onder meer nog als volgt toegelicht:
" Met de overgang van het personeel van aanvrager naar D is er een noodzakelijkheid van een nieuwe toetsing van de werkzaamheden op het ervarings- en kennisniveau van de nieuwe inhoudingsplichtige. Immers er wordt ook personeel ingebracht dat al werkzaam was bij D. Het kennis- en ervaringsniveau van D en haar personeel was onbekend zodat opnieuw een S&O toets zal moeten plaatsvinden bij het verzoek tot omzetting van de S&O-verklaring op naam van D, immers de kennis van die partner kan zodanig zijn dat voor de gehele inhoudingsplichtige geen sprake meer zou kunnen zijn van S&O.
Wellicht ten overvloede merk ik op dat een bestaande inhoudingsplichtige rechtspersoon de mogelijkheid heeft gehad een aanvraag in te dienen. Verzoeken tot omzetting moeten niet tot gevolg hebben dat achteraf de mogelijkheid wordt gecreëerd, alsnog te profiteren van de Wet. Bij een nieuwe of lege rechtspersoon speelt dit niet.
Overigens is het verschil met de zaak onder nummer AWB 98/783 dat in het geval van appellante sprake is van een bestaande rechtspersoon met personeel in dienst, terwijl in het geval van AWB 98/783 sprake was van een nieuwe rechtspersoon (en dus geen reeds in dienst zijnd personeel). "
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft bij haar beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" 9. (…) de oorspronkelijke aanvraag is binnen de wettelijke indieningstermijn ingediend. Tevens werd op dat moment voldaan aan de eis dat er sprake moest zijn van voorgenomen S&O-activiteiten. Ten tijde van het indienen van de initiële aanvraag werd dan ook voldaan aan alle voorwaarden. Niet valt in te zien waarom bij het verzoek om omzetting wederom aan deze voorwaarden moet worden voldaan.
10. Gelet op op het vorenstaande kan niet anders dan worden geconcludeerd dat de door Senter gebruikte argumenten geen geldige argumenten zijn om het verzoek af te wijzen.
SUBSIDIAIR
11. A is subsidiair van mening dat, zo de argumenten van Senter al valide argumenten zijn om het verzoek af te wijzen, Senter niettemin bij een afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid kon besluiten om het verzoek af te wijzen.
12. Bij deze afweging dient het belang van Senter, gelet op zowel doel en strekking van de WVA als het door Senter in uitzonderingsgevallen gevoerde beleid, bij het handhaven van de wettelijke vereisten te worden afgezet tegen het belang van A dat de S&O-verklaring alsnog wordt omgezet. Alhoewel dit beleid niet openbaar is gemaakt, is algemeen bekend dat Senter in bepaalde uitzonderingsgevallen afwijkt van de wettelijke eisen en instemt met een omzetting van een S&O-verklaring. Omzetting wordt goedgekeurd indien er sprake is van een juridische fusie (overgang onder algemene titel) of van een zuivere naamswijziging van de inhoudingsplichtige.
13. (…) Senter heeft echter nagelaten om te onderzoeken of D in aanmerking zou zijn gekomen voor een S&O-verklaring indien niet C maar D de aanvraag tijdig zou hebben ingediend. Misbruik dan wel oneigenlijk gebruik staat dan ook niet vast.
14. Bovendien valt niet in te zien waarom niet in het onderhavige geval eenzelfde uitzondering is gemaakt, zoals volgens beleid van Senter het geval is bij een juridische fusie dan wel een naamswijziging."
Appellantes schriftelijke reactie van 16 oktober 2001 luidt onder meer als volgt:
" (…) Echter, in de zaak onder nummer AWB 98/783 heeft Uw College beslist dat ook in andere gevallen omzetting mogelijk is. Dit wordt ook onderkend door Senter. Echter, Senter komt tot de conclusie dat de situatie van A anders is en dat in dit soort situaties nooit een omzettingsverzoek is gehonoreerd. Zo dit al een valide argument is voor het afwijzen van het verzoek, quod non, dan blijkt nog steeds niet waarom Senter van mening is dat de onderhavige situatie essentieel anders is dan die in de zaak onder nummer AWB 98/783.
Immers, AWB 98/783 betreft eenzelfde situatie als de onderhavige: alle werknemers en activiteiten die betrekking hebben op de S&O werkzaamheden zijn ondergebracht bij een andere onderneming. In deze zaak heeft Uw college op grond van de redelijkheid en billijkheid geoordeeld dat de S&O verklaring diende te worden omgezet. Ik zie niet in dat het onderhavige geval in een dergelijke mate verschilt van de situatie in de zaak AWB 98/783, dat dat een weigering om de S&O verklaring om te zetten op de naam van D, ten gevolge dient te hebben.
Ook in het onderhavige geval is, naast overgang van rechten en plichten, sprake van een omzetting die betrekking heeft op de gehele aanvraagperiode, en van een aanvraag waarmee alle betrokkenen akkoord gaan en waarvoor geen nieuwe S&O toets nodig is. Het standpunt van Senter dat wel een nieuwe S&O toets nodig is, is onjuist, daar het ervarings- en kennisniveau van het personeel reeds is getoetst en er geen sprake is van nieuwe werknemers die zich zijn gaan bezighouden met de S&O activiteiten. Waarom Senter het nadere vereiste stlet dat de onderneming waarin de rechten en plichten worden ondergebracht een nieuw of lege rechtspersoon moet zijn, is onduidelijk. Het overbrengen van de S&O activiteiten in een reeds bestaande B.V. brengt immers geen wezenlijk andere gevolgen met zich mee, die een weigering van de omzetting van de S&O verklaring zouden rechtvaardigen."
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan het bestreden besluit ligt verweerders beleid ten grondslag om een verzoek tot wijziging van (de tenaamstelling van) een S&O-verklaring, dat is ingediend na de in artikel 24, derde lid , WVA bedoelde indieningstermijn, af te wijzen behoudens bepaalde gevallen, zoals het geval dat de naam van de inhoudingsplichtige aan wie de S&O-verklaring is afgegeven, statutair wordt gewijzigd, of het geval dat in de oorspronkelijke aanvraag concrete indicaties van op handen zijnde wijzigingen lagen besloten, waardoor sprake zou kunnen zijn van een tweeledige aanvraag.
Appellante heeft dienaangaande ten eerste betoogd dat niet valt in te zien waarom bij een verzoek tot wijziging van een S&O-verklaring wederom moet worden voldaan aan de eis van een voornemen tot speur- en ontwikkelingswerk in de zin van de WVA.
In dit betoog kan het College appellante niet volgen, waartoe het als volgt overweegt.
Ingevolge artikel 24, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder l., van de WVA wordt een S&O-verklaring onder meer afgegeven aan een S&O-inhoudingsplichtige die hiertoe voorafgaand een aanvraag heeft ingediend en voornemens is in een kalender(half)jaar een voor hem technisch nieuw fysiek product of productieproces te ontwikkelen. Voor beantwoording van de materiële vraag of sprake is van technische nieuwheid en daarmee van ontwikkelingswerk in de zin van de WVA, is derhalve niet alleen de aard van het beoogde product(ieproces), maar ook het kennis- en ervaringsniveau van de inhoudingsplichtige bepalend (uitspraak van het College van 18 april 2000, AWB 98/783).
Het is in overeenstemming met deze uitleg, dat verweerder is teruggekomen van zijn aanvankelijke opvatting dat een S&O-verklaring in beginsel overdraagbaar zou zijn en als zodanig in het geval van een overgang onder algemene titel ook op een verzoek na bedoelde indieningstermijn door hem zou kunnen worden gewijzigd.
5.2 Appellante heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen, gelet op de WVA en verweerders beleid, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de S&O-verklaring te wijzigen.
Verweerders standpunt is dat de redelijkheid en een zorgvuldige belangenafweging weliswaar nopen tegemoet te komen aan bepaalde verzoeken om wijziging van de tenaamstelling van S&O-verklaringen, maar niet in situaties als die van appellante, waar een nieuwe S&O-toets noodzakelijk is.
Het College overweegt dienaangaande dat beide standpunten niet in overeenstemming zijn met het wettelijk stelsel van S&O-verklaringen op basis van vóór het kalenderhalfjaar ingediende aanvragen, waarbij niet alleen de aard van de werkzaamheden, maar ook het kennis- en ervaringsniveau van de inhoudingsplichtige bepalend is, zoals hiervoor overwogen. In dit stelsel is geen plaats voor wijziging van de inhoudingsplichtige na de wettelijke indieningstermijn op grond van een belangenafweging als door partijen voorgestaan.
Het beroep dat appellante in dit verband heeft gedaan op het geval van AWB 98/783 mist feitelijke grondslag, reeds omdat in dat geval slechts sprake was van een deling van de betrokken onderneming en een afsplitsing van de (oorspronkelijke) inhoudingsplichtige. Wat er overigens zij van een wijziging van de S&O-verklaring waartoe verweerder in dat geval tenslotte zou hebben besloten, zodanige wijziging is niet op grond van redelijkheid en billijkheid geboden geoordeeld in de hiervoor vermelde uitspraak, die immers strekt tot de conclusie dat verweerders eerdere weigering hiertoe niet berust op een deugdelijke motivering.
5.3 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr C.J. Borman en mr H.A.A.G. Vermeulen, in tegenwoordigheid mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2002.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R.P.H. Rozenbrand