Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/414, 01/708 en 01/806 4 oktober 2002
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaken van:
1. A, te B (hierna: A),
2. C, gevestigd te D (hierna: C),
appellanten,
gemachtigde: mr P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam,
tegen
de raad van de gemeente Bussum (zaak 01/414),
respectievelijk
de burgemeester van Bussum (zaken 01/708 en 01/806),
verweerder(s),
gemachtigden: mr R. Samkalden en mr C.N.J. Kortmann, advocaten te Amsterdam,
waaraan voorts als partij deelneemt:
E, gevestigd te F (hierna E),
gemachtigde: mr M.B.P. Geeraedts, advocaat te 's-Hertogenbosch.
1. De procedure
Op 23 mei 2001 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van de raad van de gemeente Bussum (hierna: de gemeenteraad) van 10 april 2001, welk besluit is verzonden op 25 april 2001 (zaak 01/414).
Bij dit besluit heeft de gemeenteraad beslist op het bezwaar van A, gericht tegen een besluit van 14 december 2000 tot vaststelling van de Verordening speelautomatenhallen Bussum.
De gemeenteraad heeft op 27 november 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 3 september 2001 heeft het College van appellanten in zaak 01/708 een beroepschrift ontvangen, gericht tegen het besluit van de burgemeester van Bussum (hierna: de burgemeester) van 31 juli 2001 tot ongegrondverklaring van hun bezwaar tegen de verlening aan E van een vergunning tot het houden van een speelautomatenhal.
Op 16 oktober 2001 heeft het College van appellanten in de zaak 01/806 een beroepschrift ontvangen, gericht tegen het besluit van de burgemeester van 7 september 2001, waarbij is beslist op hun bezwaar tegen de beslissing op de vergunningaanvraag van A tot het houden van een speelautomatenhal.
De burgemeester heeft in de zaken 01/708 en 01/806 op onderscheidenlijk 5 november 2001 en 4 december 2001 verweerschriften ingediend.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd en onderzocht ter zitting van 19 april 2002. Bij die gelegenheid hebben appellanten en E hun standpunten bij monde van hun hiervoor vermelde gemachtigden nader toegelicht. Voor verweerders heeft hun gemachtigde mr C.N.J. Kortmann het woord gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
" Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
(…)"
Ingevolge artikel 30b, eerste lid, van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) is het verboden op daarbij aangeduide plaatsen of in bepaalde inrichtingen zonder vergunning van de burgemeester speelautomaten aanwezig te hebben.
Artikel 30c van de Wet luidt als volgt:
" 1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezighebben van een of meer speelautomaten:
(…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…)"
In de Verordening speelautomatenhallen Bussum van 14 december 2000 (hierna: de Verordening) is onder meer het volgende bepaald:
" artikel 2 vergunningplicht
a. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te houden.
b. De burgemeester kan voor het houden van een speelautomatenhal vergunning verlenen, wanneer de betreffende speelautomatenhal is gelegen in het gebied dat is aangeduid op de aan deze verordening gehechte kaart, die daarvan deel uitmaakt.
c. Het maximaal aantal te verlenen vergunningen op grond van deze verordening wordt bepaald op één."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- A exploiteert aan het adres X te Bussum een inrichting; op grond van het vigerende bestemmingsplan is het niet toegestaan deze inrichting anders te exploiteren dan als eetcafé.
- Voormelde inrichting is gelegen buiten het gebied als bedoeld in artikel 2, onder b, van de Verordening.
- Blijkens een op 19 maart 2000 gedateerde overeenkomst zijn A en C onder meer overeengekomen dat indien het op basis van gemeentelijke regelen en voorwaarden zal zijn toegestaan in de thans bij A in gebruik zijnde inrichting een speelautomatenhal te vestigen, de vestiging en exploitatie daarvan zullen geschieden door appellanten gezamenlijk onder gemeenschappelijke naam en binnen de rechtsvorm van een vennootschap onder firma. In deze overeenkomst is voorts bepaald dat in het kader van en vooruitlopend op de samenwerking, alle verrichte en noodzakelijkerwijs nog te verrichten rechtshandelingen van A geacht worden door haar te zijn of worden verricht uitsluitend ten behoeve van de samenwerking met C. Onder die rechtshandelingen wordt blijkens de overeenkomst begrepen de vergunningaanvraag en alle daarmee samenhangende en/of in het verlengde daarvan noodzakelijke rechtshandelingen, waaronder het instellen van rechtsmiddelen van welke aard dan ook tegen een eventuele afwijzing.
- Bij brief van 17 april 2000 heeft A burgemeester en wethouders van Bussum (hierna burgemeester en wethouders) verzocht om wijziging van de bestemming van de door haar geëxploiteerde horeca-inrichting, teneinde binnen deze inrichting de exploitatie van een speelautomatenhal met 80 speelautomaten mogelijk te maken.
- Bij brief van 7 juli 2000 hebben burgemeester en wethouders aan A het volgende medegedeeld:
" Bij de totstandkoming van het gemeentelijk speelautomatenbeleid is in 1988 door de gemeenteraad besloten géén speelautomatenhalverordening vast te stellen die vestiging van een speelautomatenhal (amusementscentrum) mogelijk maakt. Hoewel de speelautomatenverordening tussentijds is gewijzigd heeft dit er niet toe geleid dat door de raad een speelautomatenhalverordening is vastgesteld. Een en ander betekent dat op grond van de huidige regelgeving dienaangaande uw verzoek niet kan worden gehonoreerd.
Inmiddels zult u uit de media hebben vernomen dat eind 1999 door de firma E een verzoek is ingediend om in Bussum een amusementshal te kunnen exploiteren. Met betrekking tot deze aanvraag is sprake van een situatie dat E zich bereid heeft verklaard een aantal ernstige overlastveroorzakende horecabedrijven definitief te sluiten en mee te werken aan bestemmings-wijzigingen van de desbetreffende bedrijven.
Hoewel wij aanvankelijk terughoudend op de plannen van E hebben gereageerd, hebben wij uiteindelijk toch besloten de raad voor te stellen aan bovengenoemd verzoek mee te werken. Bij de afweging van alle in het geding zijnde belangen hebben wij gemeend dat dit een unieke gelegenheid is om aan de ernstige verstoring van de openbare orde en openbare veiligheid die sinds jaar en dag vanwege bezoekers van de desbetreffende bedrijven wordt veroorzaakt, definitief een halt toe te roepen.
De raad heeft er dan ook mee ingestemd dat onzerzijds nader wordt onderzocht of de vestiging van één amusementshal, onder de hierboven geschetste condities mogelijk is. Daartoe zullen de komende tijd de vereiste procedures in gang worden gezet.
Gelet op het feit dat in de eventueel vast te stellen speelautomaten-halverordening slechts de mogelijkheid wordt geboden om in Bussum één amusementshal te exploiteren zal, indien de te volgen procedures met succes worden afgerond, de desbetreffende vergunning naar het zich nu laat aanzien aan E wordt verleend."
- Bij brief van 4 september 2000 aan burgemeester en wethouders heeft A zich onder meer op het standpunt gesteld dat indien een speelautomatenhalverordening tot stand komt tal van redenen pleiten voor vestiging van meer dan één hal en dat haar brief van 17 april 2000 beschouwd moet worden als een vergunningaanvraag voor een dergelijke hal, zodra een verordening daartoe de mogelijkheid biedt.
- Burgemeester en wethouders hebben op 23 november 2000 aan de gemeenteraad het voorstel voor de Verordening doen toekomen met de volgende toelichting:
" Op 17 maart 2000 hebben wij met de besloten vennootschap E te F, hierna te noemen E, een intentieovereenkomst gesloten. Met deze overeenkomst wordt beoogd om te komen tot een ruimtelijke herstructurering van de horeca in het centrum van Bussum. In dat kader heeft de gemeente zich bereid verklaard zich in te spannen voor het verlenen van planologische medewerking voor de vestiging van een hoogwaardig amusementscentrum in het perceel Y (voormalige nachtclub G).
Krachtens een besluit van uw raad is bovengenoemde intentieovereenkomst op 27 maart 2000 geaccordeerd. Voorts zijn wij met E overeengekomen dat indien wij overeenstemming zouden kunnen bereiken over de voorwaarden en bedingen waaronder de herstructurering van de horeca zal plaatsvinden, er een samenwerkingsovereenkomst zal worden aangegaan.
Deze samenwerkingsovereenkomst is apart ter goedkeuring aan u voorgelegd.
Bij E bestaat de wens om in het amusementscentrum aan het adres Y een automatenhal te exploiteren, als bedoeld in de Wet op de kansspelen. Exploitatie van een automatenhal is slechts mogelijk krachtens vergunning van de burgemeester. Artikel 30c van de Wet op de kansspelen bepaalt dat deze vergunning wordt verleend op basis van een gemeentelijk verordening. Deze verordening bepaalt onder welke condities een aanvraag voor een automatenhalvergunning verleend kan worden. De informatie die E ons ter beschikking heeft gesteld over automatenhallen elders in den lande, alsmede overleg met de desbetreffende gemeenten, heeft als uitkomst gehad het mogelijk maken van de vestiging van één automatenhal in onze gemeente.
Om het toezicht op de naleving en handhaving van (de doelstellingen van) de Wet op de Kansspelen goed mogelijk te maken, stellen wij voor de inrichtingen waarvoor vergunning kan worden verleend in de verordening geografisch te beperken tot het concentratiegebied rond het station. Dat is mede raadzaam uit het oogpunt van bereikbaarheid. Een en ander is aangegeven op de van de verordening deeluitmakende plattegrond."
- Bij besluit van 14 december 2000 heeft de gemeenteraad de Verordening vastgesteld.
- A heeft bij brief van 18 januari 2001 tegen de vaststelling van de Verordening bezwaar gemaakt.
- Eveneens bij brief van 18 januari 2001 heeft A zich, onder verwijzing naar de brieven van 17 april en 4 september 2000, tot de burgemeester gewend.
- Bij brief van 31 januari 2001 heeft de burgemeester aan A meegedeeld dat haar brief van 18 januari 2001 als een vergunningaanvraag voor het houden van een speelautomatenhal wordt aangemerkt. Voorts deelt de burgemeester mee dat nog geen vergunning op grond van de Verordening is verleend en stelt hij A in de gelegenheid binnen een bepaalde termijn aanvullende gegevens over te leggen.
- Bij brief van 20 februari 2001 is de termijn voor het aanvullen van de aanvraag van A verlengd tot 21 maart 2001.
- Op 13 maart 2001 heeft de hoorzitting in verband met het bezwaar van A tegen de vaststelling van de Verordening plaatsgevonden.
- Op 20 maart 2001 heeft de burgemeester nadere stukken met betrekking tot de aanvraag van A ontvangen, waaronder een afschrift van de samenwerkingsovereenkomst met C, de erkenningsvoorwaarden van de branche-organisatie Vereniging Automatenhandel Nederland (VAN) en informatie inzake KEMA-aspectcertificering.
- Bij besluit van 10 april 2001, verzonden op 25 april 2001, heeft de gemeenteraad het bezwaar tegen het besluit tot vaststelling van de Verordening niet-ontvankelijk verklaard.
- Bij besluiten van 25 april 2001 heeft de burgemeester aan E een vergunning verleend voor het houden van een speelautomatenhal in het perceel op het adres Y te Bussum en de aanvraag van A niet-ontvankelijk verklaard omdat geen bescheiden zijn overgelegd, waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de krachtens artikel 30d, vierde lid en onder b, van de Wet in artikel 3 van de Verordening gestelde eis, dat de bedrijfsleider en beheerder beschikken over voldoende kennis met betrekking tot het gebruik van speelautomaten en de daaraan verbonden risico's van gokverslaving.
- Bij brieven van 18 mei 2001 en 1 juni 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen de besluiten van de burgemeester van 25 april 2001, waarna zij op onderscheidenlijk 28 juni 2001 en 7 augustus 2001 in de gelegenheid zijn gesteld die bezwaren mondeling toe te lichten.
- Appellanten hebben zich bij brief van 3 juli 2001 aan de burgemeester op het standpunt gesteld dat uit de eerder overgelegde stukken blijkt dat C lid is van de brancheorganisatie (VAN) en over een KEMA-certificering beschikt en dat dit impliceert dat C slechts mag werken met beheerders en bedrijfsleiders, die voldoen aan de wettelijke eisen. Bij deze brief hebben appellanten alsnog drie op naam gestelde certificaten overgelegd, onder aantekening dat de personen, aan wie die certificaten zijn uitgereikt, als bedrijfsleider en beheerder zullen optreden.
- Bij uitspraken van 13 juli 2001 heeft de President van het College door appellanten ingediende verzoeken om een voorlopige voorziening afgewezen.
- Bij besluit van 31 juli 2001 heeft de burgemeester het door appellanten gemaakte bezwaar tegen de vergunningverlening aan E ongegrond verklaard.
- Bij besluit van 7 september 2001 heeft de burgemeester het tegen zijn besluit met betrekking tot de aanvraag van A gerichte bezwaar van C niet-ontvankelijk verklaard en dat van A ongegrond verklaard.
3. De bestreden besluiten
3.1 Het bestreden besluit van de gemeenteraad van 10 april 2001 houdt - samengevat - het volgende in.
Ingevolge artikel 8:2 van de Awb staat geen beroep - en dus ook geen bezwaar - open tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Uit de literatuur en jurisprudentie blijkt dat een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, die zich voor herhaalde toepassing leent en is uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleend. De Verordening dient gelet op die criteria te worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. De Verordening geldt voor het concentratiegebied rond het station Naarden-Bussum en bevat rechten en verplichtingen voor alle huidige en toekomstige belanghebbenden binnen dit gebied. Uit de jurisprudentie van diverse rechterlijke instanties blijkt dat een gebiedsaanwijzing een besluit van algemene strekking is. Telkens als een vergunningaanvraag voor de exploitatie van een speelautomatenhal binnen het concentratiegebied wordt ingediend, wordt toepassing gegeven aan de algemene regels van de Verordening. De Verordening bevat derhalve algemene regels, die zich lenen voor herhaalde toepassing en een externe werking hebben. Het bezwaar van A tegen het besluit tot vaststelling van de Verordening is derhalve gelet op artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb niet-ontvankelijk, zodat aan een beoordeling van de inhoudelijke bezwaren niet wordt toegekomen.
3.2 Het bestreden besluit van de burgemeester van 31 juli 2001 tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellanten tegen de vergunningverlening aan E houdt - samengevat - het volgende in.
Anders dan door appellanten is betoogd, is de Verordening waarop het besluit tot vergunningverlening aan E is gebaseerd, niet onverbindend. Weliswaar staat het de gemeenteraad vrij om de bevoegdheid tot het aanwijzen van een gebied, waarbinnen een speelautomatenhal kan worden gevestigd, te delegeren aan burgemeester (en wethouders), doch er is geen rechtsregel die de raad daartoe verplicht. Het is voorts niet zo dat de gemeenteraad tot gebiedsaanwijzing is overgegaan om belanghebbenden de mogelijkheid van rechtsbescherming daartegen te onthouden; uit de onderhavige bezwaarprocedure blijkt dat toetsing van de rechtmatigheid van de Verordening bij toetsing van een daarop gebaseerde vergunning aan de orde komt.
Ook het bezwaar van appellanten dat de verordening onverbindend is omdat deze de kennelijke strekking heeft vergunningverlening aan E mogelijk te maken, faalt. De gemeenteraad heeft een algemeen verbindende regeling vastgesteld met de strekking tot het verlenen van één vergunning binnen het aangewezen horeca-concentratiegebied rond het station. Bij de keuze voor dit gebied hebben toezichts-, handhavings- en bereikbaarheidsaspecten een rol gespeeld. Zowel feitelijk als juridisch komen andere rechthebbenden met betrekking tot de panden in het aangewezen gebied in beginsel voor een halvergunning in aanmerking. Uit een gedetailleerde kaart van dit gebied blijkt dat het 29 panden omvat, die geen van alle per definitie ongeschikt zijn voor de vestiging van een speelautomatenhal. Slechts vier van deze panden zijn eigendom van E, terwijl het pand waarop de vergunning van E betrekking heeft eigendom is van een derde. Bovendien wordt de bewering van appellanten weersproken door het feit dat ook een derde partij een aanvraag voor een speelautomatenhal binnen het aangewezen gebied heeft ingediend.
Gezien de invloed van een speelautomatenhal op de omgeving, wordt voorts vestiging voorgestaan in een gebied waar reeds een aanmerkelijke verkeersdrukte heerst; hiervan is behoudens in het centrum slechts sprake in het stationsgebied. Bovendien is gelet op potentiële bezoekers van buiten Bussum goede bereikbaarheid met het openbaar vervoer van belang. Gelet op deze omstandigheden is de keuze voor het onderhavige gebied niet in strijd met artikel 3:2 Awb. Het besluit tot vergunningverlening aan E is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het stond en staat appellanten - evenals E destijds - vrij de gemeente ervan te overtuigen dat ook aan hen de exploitatie van een speelautomatenhal moet worden toegestaan en in dat kader een overeenkomst met de gemeente aan te gaan. De gestelde onrechtmatigheid in de aan de vaststelling van de Verordening voorafgaande gemeentelijke besluitvorming kan voorts, wat daar overigens van zij, naar de opvatting van de burgemeester niet leiden tot onverbindendheid van de Verordening.
Vergunningverlening aan E is gelet op het vorenstaande evenmin in strijd met het beginsel van fair play, noch met het verbod van détournement de pouvoir van artikel 3:3 Awb. Nu het besluit tot het verlenen van de vergunning aan E niet gebaseerd is op gegevens over feiten of belangen, die appellanten betreffen, kan van schending van artikel 4:8 Awb evenmin sprake zijn.
De samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en E is niet aan te merken als een op de onderhavige zaak betrekking hebbend stuk, zodat artikel 7:4 van de Awb de burgemeester niet noopte een afschrift van die overeenkomst voorafgaand aan de hoorzitting ter inzage te leggen. Zelfs indien daarover anders moet worden geoordeeld, is het achterwege laten van inzage van de overeenkomst op grond van het zesde lid van evengenoemd artikel gerechtvaardigd. Appellanten hebben bovendien tegen het besluit van 16 maart 2001 van burgemeester en wethouders tot weigering inzage te geven in de samenwerkingsovereenkomst een afzonderlijk bezwaarschrift ingediend.
3.3 Bij het besluit van 7 september 2001 heeft de burgemeester het bezwaar van A, gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar aanvraag, ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de burgemeester - samengevat - overwogen dat het op de weg van een aanvrager van een vergunning ligt om bij de aanvraag zodanige gegevens te verstrekken, dat blijkt dat aan alle in de toepasselijke regelgeving gestelde eisen wordt voldaan. Ten tijde van de primaire beslissing op de onderhavige aanvraag was door A nog niet aangetoond dat werd voldaan aan de eis, dat de bedrijfsleider(s) en beheerder(s) over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot het gebruik van speelautomaten en de daaraan verbonden risico's van gokverslaving beschikken. Het lidmaatschap van de VAN en de KEMA-certificatie van C ontslaan de burgemeester immers niet van zijn verantwoordelijkheid om na te gaan of in concreto aan de voorwaarden voor vergunningverlening wordt voldaan.
De omstandigheid dat A bij aanvullend bezwaarschrift van 3 juli 2001 alsnog de bij de aanvraag ontbrekende documenten heeft overgelegd, kan er gelet op artikel 4:5 Awb niet toe leiden dat de aanvraag zelf alsnog ontvankelijk is.
Ingevolge het vierde lid van artikel 4:5 dient een besluit om een aanvraag niet te behandelen te worden genomen binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Aangezien de
- onvolledige - aanvulling van de aanvraag op 20 maart 2001 is ontvangen en het hier aan de orde zijnde primaire besluit dateert van 25 april 2001 is dit besluit niet binnen voormelde termijn genomen, zodat de burgemeester ten onrechte van de bevoegdheid van artikel 4:5 Awb gebruik heeft gemaakt.
Omdat in bezwaar alsnog de aanvullende bescheiden zijn overgelegd, wordt uitgegaan van een volledige aanvraag. Nu er naar de opvatting van de burgemeester vanuit moet worden gegaan dat de Verordening verbindend is en op grond daarvan slechts één vergunning voor een hal kan worden verleend, wordt het besluit tot niet-onvankelijkverklaring van de vergunningaanvraag van A ambtshalve herroepen en die aanvraag alsnog afgewezen.
Met betrekking tot het bezwaar van C tegen het besluit inzake de vergunningaanvraag van A stelt de burgemeester zich op het standpunt dat haar belang, mede gezien de tussen C en A gesloten overeenkomst, niet rechtstreeks bij dat besluit betrokken is, zodat dit bezwaar niet-ontvankelijk is.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep tegen de onderscheiden bestreden besluiten - samengevat - het volgende aangevoerd.
4.1 Door appellanten wordt de bevoegdheid van de gemeenteraad tot het vaststellen van een tot een ieder gericht verbod om behoudens vergunning een speelautomatenhal te houden en voor een ieder geldende vergunningvoorschriften niet betwist. Evenmin betwisten zij de bevoegdheid van de gemeenteraad tot het vaststellen van een maximum aantal speelautomatenhallen. Naar de opvatting van appellanten is de gemeenteraad echter niet bevoegd tot de gebiedsaanwijzing als vervat in artikel 2, onderdeel b, van de Verordening.
De zeggenschap van de gemeenteraad ingevolge artikel 30c, eerste lid en onder c, van de Wet heeft naar de kennelijke bedoeling van de wetgever uitsluitend betrekking op de vraag of het exploiteren van speelautomatenhallen in de gemeente dient te worden verboden, dan wel in beperkte mate met vergunning kan worden toegestaan. Het vorenstaande brengt mee dat een gemeenteraad, die van de bevoegdheid van artikel 30c, eerste lid en onder c, gebruik wil maken, slechts tot abstracte en zelfstandige normstelling bevoegd is. Of hiervan bij een gebiedsaanwijzing sprake is, wordt bepaald door de aard van het besluit en niet door het feit dat die aanwijzing in een verordening is opgenomen. Indien beperking van de werkingssfeer tot een bepaald gebied verband houdt met de 'zin' van de norm, kan die beperking onderdeel uitmaken van de abstracte en zelfstandige normstelling. Appellanten wijzen in dit verband op de leefmilieuverordening ingevolge de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, welke verordening juist tot stand komt ten behoeve van een specifiek (achterstands)gebied. In het onderhavige geval staat de gebiedsaanwijzing echter los van de zelfstandige normstelling, te weten het verbod behoudens vergunning. Als het horecaconcentratiegebied van Bussum zich op grond van toekomstige ontwikkelingen verplaatst of er een tweede vergelijkbaar gebied komt, zal er, zonder dat er sprake zal zijn van enig verband met de betekenis en ratio van de normstelling een ander aanwijzingsbesluit genomen moeten worden. Als de gemeenteraad het wenselijk acht dat in het onderhavige geval een specifiek gebied wordt aangewezen, dient hij te kiezen voor een stelsel waarbij burgemeester en wethouders, als het tot uitvoering bevoegde dagelijks bestuur, daartoe bevoegd worden verklaard. Op een dergelijk besluit is hoofdstuk 3 rechtstreeks en onverkort van toepassing en tegen zo'n besluit staan bovendien de Awb-rechtsmiddelen open. Door de gebiedsaanwijzing als regelgeving te bestempelen wordt de toepasselijkheid van de Awb in strijd met de beginselen van behoorlijke regelgeving onnodig gefrustreerd. Appellanten concluderen op grond van het vorenstaande dat het bezwaar tegen de (vaststelling van de) gebiedsaanwijzing in de Verordening ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.
4.2 De gebiedsaanwijzing is voorts in strijd met diverse beginselen van behoorlijk bestuur, zodat de verordening in zoverre onverbindend is.
Door het gebied waarin een speelautomatenhal kan worden gevestigd, bij de Verordening te beperken, heeft de gemeenteraad gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir van artikel 3:3 Awb en het specialiteitsbeginsel. Blijkens de toelichting bij het raadsvoorstel beoogt de gemeenteraad met de gebiedsaanwijzing het leefmilieu te beschermen; een belang dat in andere regelgeving wordt beschermd en waarvoor artikel 30c, eerste lid en onder c, van de Wet niet is geschreven. Uit de totstandkomings-geschiedenis van de Wet concluderen appellanten dat de bevoegdheid van de gemeenteraad ingevolge dit artikellid slechts ziet op een belangenafweging tussen het tegengaan van goklust enerzijds en het tegemoetkomen aan de bij het publiek aanwezige speelbehoefte anderzijds. Gelet hierop is de gemeenteraad slechts bevoegd te bepalen of, en zo ja hoeveel, speelautomatenhallen in de gemeente worden toegelaten. De vraag naar mogelijke locaties van een eventueel door de raad toegestane hal is van planologische aard en/of dient ter bescherming van het leefmilieu en dient derhalve aan de orde te komen in het kader van de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening en de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing.
Bovendien is de bevoegdheid tot het beoordelen in welke gevallen toestemming mag worden geweigerd voor het aanwezig hebben van speelautomaten in een inrichting, waarin dergelijke automaten kunnen worden toegelaten, gelet op het stelsel van de Wet voorbehouden aan de burgemeester. Op grond van artikel 30 e, tweede lid, van de Wet kan de vergunning immers worden geweigerd indien de vrees gewettigd is, dat het aanwezig hebben van de speelautoma(a)t(en) "ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid". Door de gebiedsaanwijzing in de Verordening wordt toetsing in concreto aan voormelde criteria omzeild; ook indien, zoals in dit geval, de locatie van een voorgenomen speelautomaten hal niet de vrees wettigt dat deze ernstig gevaar oplevert als bedoeld in artikel 30 e, tweede lid, wordt toetsing aan dit artikellid door de gebiedsaan-wijzing bij voorbaat uitgesloten. Dit is in strijd met het algemeen beginsel dat détournement de procedure verbiedt.
Het besluit tot de onderhavige gebiedsaanwijzing is bovendien in strijd met het bepaalde in de artikel 3:2 en 3:4 van de Awb. Aan de gebiedsaanwijzing ligt geen gedegen onderzoek en geen daadwerkelijke belangenafweging ten grondslag. Bij de keuze voor dit gebied is alleen gelet op het belang dat voor de gemeente is betrokken bij nakoming van de met E gemaakte civielrechtelijke afspraken, en is door de gemeenteraad slechts het groene licht gegeven voor de vestiging van de door E te exploiteren hal. Dit blijkt onder meer uit het feit dat leden van de desbetreffende raadscommissie al in januari 2000 zijn gaan kijken bij een hal van E in Noordwijk, terwijl bovendien in maart 2000 op een informatie-avond voor de buurt is meegedeeld dat in een met name genoemd pand een amusementscentrum van E komt en in april 2000 in een persbericht van de gemeente een vergelijkbare mededeling is gedaan, waarbij tevens melding is gemaakt van de overeenkomst. Voorts is zowel in het ontwerp van de Verordening als het ontwerp van de leefmilieuverordening vermeld dat deze verordeningen uitvoering geven aan de overeenkomst tussen de gemeente en E.
4.3 Nu de bij het bestreden besluit van de burgemeester van 31 juli 2001 gehandhaafde vergunningverlening aan E is gebaseerd op de onverbindend te achten gebiedsaanwijzing in de Verordening, kan dit besluit reeds om die reden niet in stand blijven. Dit brengt mee dat het besluit van 7 september 2001, waarbij de aanvraag van A alsnog inhoudelijk is afgewezen op de grond dat reeds sprake was van het maximum van één speelautomatenhal evenmin in stand kan blijven.
Overigens stellen appellanten zich op het standpunt dat reeds op 20 maart 2001 alle voor vergunningverlening benodigde gegevens zijn verstrekt, zodat de burgemeester bij diens onderhavige primaire besluit van 25 april 2001 ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 4:5 van de Awb.
5. Het nadere standpunt van verweerders
In de verweerschriften en ter zitting hebben verweerders nog het volgende aangevoerd.
Verweerders vragen zich in verband met het belang van appellanten bij de onderhavige procedures af wat zij met hun beroepen willen bereiken. Immers, zelfs als sprake zou zijn van de door appellanten gestelde onrechtmatigheid van de gebiedsaanwijzing, kan dit naar de opvatting van verweerders niet leiden tot aantasting van de rechtmatigheid van de aan E verleende vergunning. Gelet op het feit dat op grond van de Verordening slechts één speelautomatenhal kan worden toegestaan, is daarmee ook de rechtmatigheid van de weigering aan A een vergunning tot het houden van een hal gegeven.
De beroepsgronden van appellanten betreffen in wezen één juridische klacht, namelijk dat - een deel van - de Verordening onverbindend is en koppelen aan hun standpunt dat de gebiedsaanwijzing geen algemeen verbindend voorschrift is een tweeledige conclusie; enerzijds stellen zij zich op het standpunt dat hun bezwaar tegen de vaststelling van - het litigieuze artikelonderdeel van - de Verordening ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard, en anderzijds is de Verordening naar hun opvatting op voormelde grond onverbindend.
In de jurisprudentie, in het bijzonder van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), kan geen steun worden gevonden voor het betoog dat een gebiedsaanwijzing als de onderhavige het karakter van algemeen verbindend voorschrift ontbeert. Veeleer blijkt daaruit dat een gebiedsaanwijzing, die deel uitmaakt van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, het karakter van die voorschriften deelt. De beperking tot het horecaconcentratiegebied rond het station ontneemt rechtens noch feitelijk het algemene karakter aan de Verordening.
De gemeenteraad is ingevolge de Wet bevoegd - door geen verordening vast te stellen - het vestigen van een speelautomatenhal in zijn geheel verboden te laten. Indien de raad er echter voor kiest speelautomatenhallen toe te staan, kan hij vervolgens bij verordening regels stellen met betrekking tot onder meer het aantal en de plaats van de toe te laten hal(len). Weliswaar speelt bij de door de raad vast te stellen verordening het tegengaan van gokverslaving tegenover het belang van de kanalisatie van de aanwezige speelbehoefte een rol, maar voormelde belangen zijn niet exclusief. Bij het vaststellen van de algemene regels moet een veel ruimere kring van belangen worden betrokken, waaronder de belangen bij een adequaat toezicht en effectieve handhaving, alsmede de in artikel 30 e van de Wet genoemde belangen. Deze belangen hebben voor de gemeenteraad bij de vaststelling van de Verordening, inclusief de gebiedsbeperking, ook alle een rol gespeeld. De stelling van appellanten dat de in artikel 30 e, tweede lid, van de Wet genoemde belangen slechts in het kader van de vergunningverlening door de burgemeester een rol zouden mogen spelen, faalt. Dit artikellid geeft aan de burgemeester een aanvullende weigeringsbevoegdheid, indien hij een aanvraag tot het aanwezig hebben van speelautomaten niet reeds moet afwijzen op de in het eerste lid van dit artikel vermelde gronden, en is met name van belang voor het reguleren van de aanwezigheid van speelautomaten in hoog- en laagdrempelige inrichtingen. Voor hallen ligt dit echter anders; dienaangaande kan de gemeenteraad in de vorm van een algemene regeling bepalen of, en zo ja, voor welke delen van de gemeente vestiging van een speelautomatenhal toelaatbaar wordt geacht. Verweerders achten het ondenkbaar dat voor de gemeenteraad bij de vaststelling van de Verordening de in artikel 30 e, tweede lid, van de Wet genoemde belangen geen rol zouden (hebben) mogen spelen. De hiertoe strekkende stelling van appellanten zou immers leiden tot het ongewenste resultaat dat de burgemeester, ondanks zijn vrees voor ernstig gevaar van de openbare orde, op grond van artikel 30c, eerste lid en onder c, van de Wet een vergunning tot het houden van een speelautomatenhal niet zou kunnen weigeren, terwijl hij al weet dat hij voor de aanwezigheid van speelautomaten in die hal op grond van artikel 30 e, tweede lid, van de Wet om die reden geen vergunning zal kunnen verlenen. Verweerders komen op grond van het vorenstaande tot de slotsom dat bij de vaststelling van - het gebied in - de Verordening noch van détournement de pouvoir noch van détournement de procedure sprake is geweest. Overigens achten verweerders het goed verdedigbaar dat de in artikel 30c, eerste lid en onder c, van de Wet bedoelde verordening geen medebewinds- is, maar een autonome verordening is. Als het College dit standpunt deelt ontvalt de grondslag aan het aan het specialiteitsbeginsel ontleende betoog van appellanten.
Het bij de Verordening aangewezen gebied valt samen met het op grond van de algemene plaatselijke verordening (APV) geldende horecaconcentratiegebied. De keuze voor een beperkt gebied, dat toch al verscherpte aandacht krijgt, behoeft, zeker nu de gemeente Bussum nog geen ervaring heeft met een speelautomatenhal, gelet op de daaraan verbonden voordelen nauwelijks toelichting. Van strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:3 van de Awb is bij de keuze van dit gebied geen sprake. Bovendien komt aan de gemeenteraad bij de vaststelling van een dergelijk gebied een grote beleidsvrijheid toe. Aanwijzing van een bepaald gebied schept voor de raad geen verplichting tot gelijktijdige aanwijzing van andere mogelijk geschikte gebieden en in artikel 3:4 van de Awb valt geen verplichting voor de gemeenteraad te lezen te bewijzen dat zwaarwegende belangen zich verzetten tegen vestiging van een hal buiten het aangewezen gebied.
6. Het standpunt van E
De gebiedsaanwijzing in de Verordening is wel degelijk aan te merken als - onderdeel van - een algemeen verbindend voorschrift. De omstandigheid dat de gemeente reeds in een vroeg stadium onderhandelingen met E heeft gevoerd, kan hier niet aan afdoen. Binnen het eenmaal vastgestelde gebied stond het immers een ieder vrij met E te concurreren.
Anders dan appellanten stellen, valt aan de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunt te ontlenen dat de gemeenteraad bij diens beslissing omtrent het in beperkte mate toelaten van een speelautomatenhal geen acht zou mogen slaan op criteria als openbare orde en veiligheid. De aan een andere opvatting door appellanten ontleende argumenten van strijd met de Wet, de artikelen 3:2 tot en met 3:4 van de Awb en het verbod van détournement de procedure kunnen derhalve niet slagen. Nu vergunningverlening aan E heeft plaatsgevonden met inachtneming van de - verbindende - Verordening, was de burgemeester gehouden de aanvraag van A af te wijzen.
7. De beoordeling van het geschil
7.1 De ontvankelijkheid van C
7.1.1 Met betrekking tot het beroep in de zaak 01/414 stelt het College voorop dat uitsluitend door A bezwaar is gemaakt tegen de vaststelling van de Verordening. Reeds op grond hiervan concludeert het College dat het beroep van C in deze zaak op grond van artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Dienovereenkomstig zal worden beslist.
7.1.2 Bij het bestreden besluit in zaak 01/708 heeft de burgemeester het bezwaar van beide appellanten ongegrond verklaard en daarmee kennelijk geoordeeld dat ook het tegen de vergunningverlening aan E door C gemaakte bezwaar ontvankelijk is.
Het bezwaar van C is slechts ontvankelijk te achten als deze als bezwaarde een rechtstreeks belang heeft bij die vergunningverlening, in die zin dat daarmee de mogelijkheid zelf een speelautomatenhal te houden - door het in de Verordening bepaalde maximum van één - onmogelijk wordt gemaakt. Nu C geen eigen aanvraag voor het houden van een speelautomatenhal in de gemeente Bussum heeft ingediend, is haar belang uitsluitend gelegen in de samenwerkingsovereenkomst met A. Het College komt op deze grond tot de slotsom dat het belang van C zelf bij de bezwaarprocedure tegen de vergunningverlening aan E slechts een afgeleid belang is. Nu C zelf door die vergunningverlening niet rechtstreeks in haar belang is getroffen, heeft de burgemeester haar ten onrechte ontvankelijk geacht in dit bezwaar.
Het beroep in zaak 01/708 is derhalve gegrond en het besluit van 31 juli 2001 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Het College ziet om redenen die hierna zullen blijken, aanleiding niet met vernietiging van evengenoemd besluit te volstaan, maar met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het bezwaar van C tegen de vergunningverlening aan E niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 31 juli 2001.
7.1.3 Ter zitting is namens appellanten gesteld dat het beroep in zaak 01/806 geacht moet worden mede gericht te zijn tegen de niet-ontvankelijkverklaring van C in haar bezwaar tegen de beslissing van de burgemeester op de vergunningaanvraag van A. Gelet op hetgeen hiervoor met betrekking tot zaak 01/708 is overwogen heeft de burgemeester C in het onderhavige bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7.2 Het beroep tegen de - gebiedsaanwijzing in de - Verordening.
Het College stelt voorop dat artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet voor de gemeenteraad als gemeentelijke wetgever de mogelijkheid opent - door geen verordening vast te stellen - het exploiteren van speelautomatenhal geheel verboden te laten, dan wel door het vaststellen van een halverordening in beperkte mate toe te staan.
Ook in het licht van de toelichting bij het voorstel voor de Verordening valt niet in te zien dat de gemeenteraad van Bussum met het bepalen van artikel 2, onder b, buiten de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid is getreden. De gebiedsaanwijzing ingevolge dit artikelonderdeel is, gezien deze toelichting, naar het oordeel van het College niet aan te merken als een besluit in een concreet geval, maar is kennelijk bedoeld als noodzakelijk bestanddeel van de algemene norm van artikel 2 van de Verordening. Anders dan appellanten stellen is hier derhalve geen sprake van een besluit tot het bepalen van de werkingssfeer van een reeds bestaande algemeen verbindende norm, maar van een onderdeel van een algemeen verbindend voorschrift.
De gemeenteraad heeft bij het besluit van 10 april 2001 het bezwaar van appellanten tegen de vaststelling van de Verordening, in het bijzonder de daarin vervatte gebiedsaanwijzing, gelet op artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het beroep van appellanten tegen dit besluit is derhalve ongegrond.
7.3 De argumenten van A inzake de (on)verbindendheid van de Verordening.
Uiteraard sluit het vorenoverwogene niet uit dat bij de beoordeling van het beroep van A inzake de op de Verordening gebaseerde weigering van een vergunning, wordt getoetst of de Verordening in zoverre verbindende kracht mist wegens strijd met de Wet of omdat de Verordening op dit punt een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
7.3.1 Hetgeen A dienaangaande heeft aangevoerd stelt het College ten eerste voor de vraag of het bepaalde bij artikel 30c, eerste lid, onder c, van de Wet toelaat dat de daarbij bedoelde gemeentelijke verordening een gebiedsaanwijzing als in geding bevat.
Naar vermeld in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot opneming van deze bepaling in de Wet, is hiermee beoogd de gemeentelijke wetgever te laten bewerkstelligen dat het exploiteren van een speelautomatenhal geheel verboden blijft dan wel in beperkte mate wordt toegestaan. Naar het oordeel van het College ziet de tekst van genoemde bepaling niet alleen op de mogelijkheid van een kwantitatieve beperking, namelijk van het aantal speelautomatenhallen, maar ook op het bij verordening beperken tot een bepaald gebied waarbinnen exploitatie van speelautomatenhallen kan worden toestaan.
Voorts overweegt het College dat de stelling van appellanten dat de gemeenteraad bij het vaststellen van zodanige verordening geen acht zou mogen slaan op andere belangen dan het tegengaan van goklust tegenover het tegemoet te komen aan speelbehoefte van het publiek, in tegenspraak is met de wetsgeschiedenis. Hieruit blijkt immers dat de wetgever ten algemene heeft beoogd een bestaande speelbehoefte in geordende banen te leiden, en voor de regeling inzake speelautomaten een viertal uitgangspunten heeft genomen, waaronder een redelijke mate van zekerheid omtrent naleving en handhaafbaarheid.
Voorts heeft de toenmalige staatssecretaris Scheltema op een door de SGP gestelde vraag naar de mogelijkheid via bestemmingsplannen concentratie van hallen te voorkomen, geantwoord dat de gemeenteraad middels een halverordening in ruime mate de mogelijkheid heeft onder meer inrichting en verspreiding - en daarmee kennelijk de locatie - van hallen over de gemeente te regelen (Hand. TK, 28/10/82, blz 538) en heeft het toenmalig Tweede Kamerlid Schutte (GPV) in het kader van de onderhavige verordenende bevoegdheid gewezen op het belang van orde en veiligheid in de naaste omgeving (Hand. TK, 27/10/82, blz 502).
In dit licht is er geen grond voor het oordeel dat de gemeenteraad met de in geding zijnde gebiedsaanwijzing op grond van overwegingen van toezicht en handhaving bij vaststelling van de Verordening is getreden buiten de wettelijke doelstelling.
Ook overigens ziet het College geen grond dat de Verordening in zover wegens strijd met artikel 30c, eerste lid, onder c, van de Wet onverbindend zou zijn.
7.3.2 Toetsing van algemeen verbindende voorschriften als de in geding zijnde Verordening, aan algemene rechtsbeginselen verricht het College met inachtneming van de beoordelingsvrijheid die de gemeenteraad ter zake toekomt en derhalve met terughoudendheid (zie onder meer zijn uitspraken van 10 juni 1992 in zaak 91/2591/068/203, en van 1 november 2001 in zaak 00/758). Zodanige toetsing spitst zich toe op de vraag of sprake is van willekeur, in dier voege dat de gemeenteraad niet in redelijkheid tot vaststelling van de Verordening heeft kunnen komen, in aanmerking genomen de belangen die haar ten tijde van die vaststelling bekend waren of behoorden te zijn.
Gezien de voor de keuze van het horecaconcentratiegebied bij het voorstel voor de Verordening en in het bestreden besluit van 31 juli 2001 aangevoerde argumenten, valt niet in te zien dat de gemeenteraad niet in redelijkheid de mogelijkheid een speelautomatenhal te houden tot dit gebied heeft kunnen beperken. De omstandigheid dat ten tijde van de vaststelling van de Verordening reeds het voornemen bestond vergunning voor het houden van een speelautomatenhal tot één te beperken en, mits overigens aan de toepasselijke voorwaarden werd voldaan, aan E te verlenen, maakt dit niet anders. Ook aan deze voornemens lag immers een afweging van belangen ten grondslag, waarvan de behartiging tot de taak van de gemeenteraad onderscheidenlijk de burgemeester behoort.
In het bijzonder ziet het College geen plaats voor het oordeel dat de gemeenteraad niet in redelijkheid heeft kunnen menen dat de nadelige gevolgen voor ondernemers als A, niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de Verordening te dienen doelen.
Evenmin ziet het College in hetgeen A heeft aangevoerd, grond voor het oordeel dat de Verordening toetsing aan andere rechtsbeginselen van zorgvuldigheid en belangenafweging, die hun neerslag hebben gevonden in hoofdstuk 3 van de Algemene wet bestuursrecht, niet zou kunnen doorstaan.
7.4 Op grond van het vorenstaande heeft de burgemeester met toepassing van de Verordening op goede gronden besloten tot vergunningverlening aan E en ongegrondverklaring van het bezwaar dat A hiertegen heeft gemaakt. Ten tijde van die vergunningverlening was, anders dan door A betoogd, van een volledige vergunningaanvraag van haar kant nog geen sprake.
De burgemeester heeft zich bij zijn besluit van 7 september 2001 terecht op het standpunt gesteld dat de op 20 maart 2001 door A nader toegezonden stukken, in het bijzonder de erkenningsvoorwaarden van de VAN en de informatie inzake de KEMA-certificering, geen uitsluitsel geven over de vraag of de (beoogd) bedrijfsleider en de beheerder van een door A te houden speelautomatenhal over de ingevolge de Wet vereiste kennis beschikten. Aangezien op het moment waarop de burgemeester wel in het bezit was gekomen van alle relevante informatie met betrekking tot de aanvraag van A, reeds een vergunning was verleend aan E, was de burgemeester op grond van artikel 2, onder c, van de Verordening gehouden de vergunningaanvraag van A af te wijzen, zoals hij bij het besluit van 7 september 2001 heeft gedaan.
Het beroep van A dient derhalve in alle drie zaken ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
8. De beslissing
Het College:
- verklaart C niet-ontvankelijk in haar beroep in zaak 01/414;
- verklaart het beroep van C in zaak 01/708 gegrond en vernietigt het besluit van de burgemeester van 31 juli 2001, voorzover
C ontvankelijk is geacht in haar bezwaar;
- verklaart C met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb niet-ontvankelijk in haar bezwaar in zaak 01/708;
- verklaart het beroep van C in zaak 01/806 ongegrond;
- verklaart de beroepen van A in de zaken 01/414, 01/708 en 01/806 ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr M.A. van der Ham en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2002.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R.P.H. Rozenbrand