Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/791 9 oktober 2002
11020 Boswet
Compensatie herplantplicht
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 5 oktober 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 augustus 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar tegen de weigering toestemming te verlenen ingevolge de Boswet om tot herbeplanting over te gaan op andere grond dan de grond waarop zich gekapte houtopstand bevond, ongegrond verklaard.
Op 6 december 2001 is een verweerschrift ingekomen.
Op 27 juni 2002 zijn van appellante nader stukken ontvangen.
Het College heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2002, waar partijen - appellante in persoon en bij monde van B, gemachtigde, en verweerder bij monde van zijn gemachtigde - hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De relevante bepalingen van de Boswet luiden als volgt, waarbij het College de tekst van vóór de wijziging per 1 januari 1998 op de desbetreffende plaatsen tussen haken heeft ingevoegd:
" Artikel 2
1. Hij, die het voornemen heeft om tot vellen of doen vellen van houtopstand, anders dan bij wijze van dunning, over te gaan, is verplicht van dat voornemen ten minste één maand doch niet langer dan één jaar tevoren door toezending van een formulier, dat als aangetekend stuk wordt verzonden, kennis te geven aan Onze Minister [tot 1 januari 1998: de directeur van het Staatsbosbeheer] (…).
2. (…).
3. Het is verboden te vellen of te doen vellen, anders dan bij wijze van dunning, zonder dat een voorafgaande tijdige kennisgeving als bedoeld in het eerste lid is gedaan.
Artikel 3
1. De eigenaar van grond, waarop een houtopstand, anders dan bij wijze van dunning, is geveld of op andere wijze tenietgegaan, is verplicht binnen een tijdvak van drie jaren na de velling of het tenietgaan van de houtopstand te herbeplanten volgens regelen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen.
2. (…).
3. (…).
Artikel 6
1. Onze Minister kan bij regeling voor door hem daarbij aan te wijzen groepen van gevallen, al dan niet onder voorwaarden, vrijstelling van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2 en 3 verlenen.
2. Onze Minister [tot 1 januari 1998: de directeur van het Staatsbosbeheer] kan in bijzondere gevallen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2 en 3, al dan niet onder voorwaarden, ontheffing verlenen."
De in artikel 3 van de Boswet bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet (Stb. 1962, 220, zoals laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 12 juni 1998, Stb. 1998, 359; hierna: ook het Besluit). Artikel 2 van dit Besluit luidt als volgt, waarbij het College de tekst van vóór de op 26 juni 1998 in werking getreden wijziging van 12 juni 1998 op de desbetreffende plaatsen tussen haken heeft ingevoegd:
" 1. Aan de verplichting tot herbeplanting, bedoeld in artikel 3 van de Boswet, moet worden voldaan door beplanting van de grond, waarop zich de gevelde houtopstand bevond, of van andere grond, voor zover Onze Minister [tot 26 juni 1998: de directeur van het Staatsbosbeheer] hiertoe toestemming heeft verleend.
2. Onze Minister [tot 26 juni 1998: de directeur van het Staatsbosbeheer] verleent de in het eerste lid bedoelde toestemming, tenzij:
a. de grond die de eigenaar wil beplanten gelegen is in een ander gebied dan dat waar zich de gevelde houtopstand bevond;
b. de grond die de eigenaar wil beplanten van mindere kwaliteit is dan die waarop zich de gevelde houtopstand bevond;
c. de grond die de eigenaar wil beplanten een kleinere oppervlakte heeft dan die waarop zich de gevelde houtopstand bevond;
d. de gevelde houtopstand deel uitmaakte van een boskern;
e. andere belangen, welke verband houden met de bodemproduktie, hierdoor zouden worden geschaad.
3. Op grond van bijzondere omstandigheden kan Onze Minister [tot 26 juni 1998: de directeur van het Staatsbosbeheer] ook in de in het tweede lid genoemde gevallen de in het eerste lid bedoelde toestemming verlenen. Aan deze toestemming kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
4. (…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende relevante feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij op 13 januari 1996 gedateerde formulier heeft C kennisgeving gedaan van een voorgenomen velling van ongeveer 0,5 ha fijnsparren op een perceel, plaatselijk bekend D te X.
- Bij brief van 18 januari 1996 heeft de teammanager van LASER, Regio Noord, namens gedeputeerde staten van Y (hierna: gedeputeerde staten) aan C medegedeeld dat de melding op 16 januari 1996 is ontvangen.
- Bij op 11 maart 1996 gedagtekend formulier heeft C een verzoek tot compensatie van de herplantplicht gedaan. Het was zijn bedoeling op de locatie van de gekapte fijnsparren een buitenbak voor de door hem geëxploiteerde manege aan te leggen en elders tot herbeplanting over te gaan om een betere visuele afscherming te krijgen.
- Bij brief van 14 maart 1996 heeft de teammanager van LASER, Regio Noord, de ontvangst van dit verzoek op 13 maart 1996 bevestigd.
- Bij brief van 18 april 1996, gericht aan gedeputeerde staten, heeft C aangegeven met verbazing via de regionale pers kennis te hebben genomen dat is besloten de gevraagde compensatie te weigeren en heeft hij verzocht om dit besluit te herzien.
- Bij besluit van 26 april 1996, ondertekend met "de gedeputeerde staten van de provincie Y, voor deze, de teammanager van LASER", is C medegedeeld dat geen toestemming wordt verleend voor het beplanten van andere grond dan de grond waarop zich de houtopstand bevond.
- Bij brief van 25 juni 1996 hebben gedeputeerde staten gereageerd op de brief van 18 april 1996.
- Op 18 juni 1998 is een controle uitgevoerd, waarvan op 18 augustus 1998 rapport is opgemaakt, waaruit blijkt dat een oppervlakte van 12 are (de paardenbak) nog niet is herbeplant.
- Bij brief van 15 september 1998 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de erven C medegedeeld dat de herbebossing voor 16 januari 1999 dient te zijn uitgevoerd.
- Na correspondentie tussen appellante (weduwe van C) enerzijds en de Minister (LASER) en gedeputeerde staten anderzijds, is de brief van 18 april 1996 alsnog als (prematuur) bezwaarschrift tegen het besluit van 26 april 1996 aangemerkt en als zodanig in behandeling genomen door verweerder.
- Op 2 december 1999 is een hoorzitting gehouden. Bij die gelegenheid heeft appellante een verklaring van haar buurman E overgelegd, inhoudende dat op het desbetreffende perceel tot ongeveer 1960 fijnsparren stonden, die in 1960-1961 wegens ziekte zijn gekapt, en dat daarna op dit perceel grond tenminste 2 à 3 jaar aardappels en haver is verbouwd. In het voorjaar van 1964 zijn weer bomen ingeplant, aldus de verklaring.
- Aan het slot van de hoorzitting is afgesproken dat appellante de gelegenheid zou krijgen haar stellingen omtrent het gebruik van de grond nader aan te tonen.
- Bij brief van 10 januari 2000 heeft appellante gewezen op een luchtfoto uit 1962, waarop ter plaatse grasland te zien zou zijn.
- Bij brief van 24 februari 2000 zijn van de zijde van verweerder nadere vragen gesteld aan gedeputeerde staten, waarop bij brief van 10 maart 2000 is geantwoord. Hierbij is een verklaring van de Topografische Dienst van de provincie Y van 7 maart 2000 gevoegd met betrekking tot luchtfoto's uit 1950, 1962 en 1972.
- Appellante heeft hierop gereageerd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat weergegeven - onder meer het volgende in.
Gelet op de bepalingen van de Boswet was ten tijde van de primaire beslissing de directeur van het Staatsbosbeheer (hierna: de directeur) bevoegd om te beslissen op verzoeken om compensatie van de herplantplicht. De directeur heeft deze bevoegdheid gemandateerd aan gedeputeerde staten van de provincies met een ondermandatering aan LASER. Gelet op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 mei 1998 (no. E02.97.0162/Q01) was echter sprake van een ongeldig mandaat. Op grond van het vertrouwensbeginsel moet de primaire beslissing worden toegerekend aan de directeur.
Op 12 juni 1998 is het Besluit gewijzigd vanwege de verzelfstandiging van het Staatsbosbeheer. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is aangewezen te beslissen op verzoeken om toestemming voor compensatie van de herplantplicht. Op grond van de interne taakverdeling behoren aangelegenheden betreffende bos- en landschapsbeleid tot de portefeuille van verweerder.
Omdat de directeur niet meer bevoegd is, is het bezwaarschrift aan verweerder overgedragen. Hij maakt de primaire beslissing tot de zijne. Appellante is hierdoor processueel niet benadeeld, aldus verweerder.
Appellante behoorde te weten dat zonder uitdrukkelijke toestemming de herplantplicht niet mag worden gecompenseerd.
Het perceel waarop de gevelde opstand stond, is een oude bosbodem van minstens 80 jaar oud. Deze is dus tenminste 80 jaar lang bebost geweest. De beschikbare historische kaarten rechtvaardigen zelfs de conclusie dat het perceel in kwestie reeds tussen 1855 en 1896 is bebost en dat die bebossing toen op de aldaar aanwezige heide is uitgevoerd.
De Topografische Dienst van de provincie Drenthe heeft drie luchtfoto's, te weten uit 1950, 1962 en 1972 stereoscopisch beoordeeld en onderling vergeleken. Op de luchtfoto uit 1950 is duidelijk sprake van bebossing van het bedoelde perceel. Op de luchtfoto uit 1962 blijkt dat de oorspronkelijke bebossing is verdwenen en dat er sprake is van jonge beplanting met bomen. Op de luchtfoto uit 1972 zijn bomen zichtbaar die duidelijk al een stuk zijn gegroeid.
Dat er in casu sprake was van een oude bosbodem houdt niet in dat een opstand minstens 80 jaar oud moet zijn. Ten onrechte gaat appellante er van uit dat ingeval van een houtopstand van een beperkte levensduur, geen sprake kan zijn van een oude bosbodem. Per definitie is een oude bosbodem van een betere kwaliteit dan andere bodems. Hierbij merkt verweerder op dat het aangeboden compensatieperceel grasland is.
Het betoog van appellante dat het onderhavige perceel voorafgaand aan de beplanting met de in 1996 gekapte fijnsparren als cultuurgrond in gebruik was, ter onderbouwing waarvan appellante heeft verwezen naar de verklaring van haar buurman, kan niet worden aanvaard. Volgens die verklaring is alleen sprake geweest van landbouw gedurende 2 à 3 jaar tussen 1961 en 1964, en stond er voorafgaand aan die periode fijnspar. Verweerder acht ook de stelling omtrent deze tussentijdse cultivering van het perceel niet aangetoond, reeds omdat hij een enkele verklaring als de onderhavige daartoe volstrekt onvoldoende vindt. Voorts betreft de verklaring niet aantoonbaar de desbetreffende locatie.
Appellante is tijdens de bezwaarschriftprocedure van de hiervoor genoemde conclusies met betrekking tot de drie luchtfoto's op de hoogte gesteld. In haar reactie heeft appellante betoogd dat volgens haar de luchtfoto uit 1950 op het bedoelde perceel grasland te zien geeft of eventueel productiebos, en dat op de luchtfoto uit 1962 het perceel kaal is zoals ook uit de verklaring van de buurman blijkt. Verweerder meent dat dit enkele betoog de conclusie op grond van de eerder genoemde kaarten en de stereoscopische beoordeling van de drie luchtfoto's dat het perceel met de gevelde opstand een oude bosbodem vormt, niet kan weerleggen.
Van rechtens te honoreren vertrouwen dat het verzoek om compensatie zou worden gehonoreerd, is geen sprake, nu immers geen ondubbelzinnige aan het bestuursorgaan toe te rekenen mededeling terzake is gedaan. Voordat het verzoek om compensatie is ingediend was al gekapt, en de buitenmanege was al aangelegd voordat appellante van het besluit tot weigering van de gevraagde compensatie op de hoogte kwam.
Het persoonlijke belang van appellante om op de uitgekozen plaats een buitenmanege te hebben, kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit waarvoor het bepaalde in artikel 2, tweede lid, zou moeten wijken. Het belang van appellante weegt niet op tegen het gewicht van de door de Boswet beschermde belangen, zoals het belang van de instandhouding van bossen en houtopstanden, en daartoe ook van bosbodems waarop die bossen en houtopstanden gedijen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar beroepschrift en de hierop ter zitting gegeven toelichting - samengevat weergegeven - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het primaire besluit moet eerder zijn genomen dan 26 april 1996, omdat het voor die datum al bij de pers bekend was. De totale termijn waarbinnen het bezwaarschrift is afgehandeld is voorts onbehoorlijk lang.
Het standpunt van verweerder dat sprake is van een oude bosbodem, is onjuist.
De conclusie dat het perceel reeds tussen 1855 en 1896 is bebost en dat die bebossing toen op de aldaar aanwezige heide is uitgevoerd wordt door verweerder niet onderbouwd. Meegaand in de lijn van verweerder zou dit echter betekenen dat ter plaatse eerst heide aanwezig was. Dat is op zichzelf zeer schrale, arme grond. De verklaring van de buurman is verder consistent met de conclusie dat in 1962 de oorspronkelijke bebossing was verdwenen. In het bestreden besluit wordt over de periode tussen 1950 en 1962 geen enkele onderbouwing gegeven voor de stelling dat er onafgebroken bos aanwezig zou zijn. Verweerder geeft zelf aan dat er in 1950 bos stond en in 1962 jonge aanplant. Dat het om jonge aanplant ging kan appellante overigens niet uit de foto uit 1962 afleiden, terwijl de aan haar gezonden kopie van de foto uit 1950 volstrekt onduidelijk is.
Appellante meent dat er geen oude bosbodem meer aanwezig kan zijn als, na tussentijdse kap, de bodem gedurende enige tijd braak ligt of er aardappels worden geteeld. Zij betwist ook dat een bosbodem per definitie van betere kwaliteit is dan andere bodems. Zeker in dit geval is hiervan geen sprake.
De redenering met betrekking tot oude bosbodem gold blijkbaar niet toen een gedeelte bos moest plaatsmaken voor de bouw van de binnenmanege en de mestbakken, aangezien hiervoor toestemming is verleend.
Voorts is volgens appellante in het contact met ambtenaren het vertrouwen gewekt dat tegen een buitenmanege op de onderhavige plek geen bezwaar bestond.
Appellante is verder van mening dat onvoldoende recht wordt gedaan aan haar zakelijk belang om een buitenmanege in de directe omgeving van de binnenmanege te hebben. Meegewogen dient te worden dat beplanting op de alternatieve locatie de manege aan het zicht onttrekt zonder dat de structuur van het terrein wordt aangetast.
Appellante heeft tenslotte aangevoerd dat het onderhavige perceel geen deel uitmaakt van een boskern.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Omtrent de bevoegdheid om op het verzoek om compensatie van de herplantplicht en op het bezwaar te beslissen overweegt het College allereerst, naar aanleiding van hetgeen verweerder terzake in het bestreden besluit heeft opgenomen, ambtshalve het volgende.
Zoals het College in zijn uitspraak van 22 mei 2002, AWB 01/795 (www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AE3776) heeft overwogen, staat vast dat de mandaatbeschikking van 20 december 1995 - op grond waarvan gedeputeerde staten het primaire besluit van 26 april 1996 hebben genomen - zich niet verdraagt met de ten tijde van het nemen van dit besluit heersende rechtsopvattingen met betrekking tot het mandateren van bevoegdheden. Verweerder, als het inmiddels tot beslissen bevoegde orgaan, had dan ook bij de beslissing op bezwaar niet kunnen volstaan met het signaleren van het bevoegdheidsgebrek en het toerekenen van het primaire besluit aan de directeur, maar had in dit gebrek aanleiding moeten vinden het bezwaar tegen het primaire besluit in zoverre gegrond te verklaren. Nu verweerder dit heeft nagelaten, dient het beroep reeds om die reden gegrond te worden verklaard en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd.
Om redenen van proceseconomie zal het College, mede gelet op het langdurig tijdsverloop in de onderhavige zaak, niet met vernietiging van voormeld onderdeel van het bestreden besluit volstaan, doch ook ingaan op de materiële vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht de weigering de gevraagde toestemming tot compensatie te verlenen heeft gehandhaafd.
5.2. Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet. Ingevolge deze bepaling wordt toestemming tot compensatie in beginsel niet verleend indien de grond die de eigenaar wil beplanten, van mindere kwaliteit is dan die waarop de gevelde houtopstand zich bevond. Het College heeft in eerdere uitspraken de in dit verband gehanteerde vaste beleidslijn dat gelet op de bosbouwkundig hoogwaardige kwaliteit die oude bosbodems in het algemeen bezitten, in beginsel geen compensatie wordt toegestaan indien op het gevelde perceel sprake is van een tweede generatiebos of een eerste generatiebos van tenminste vijftig jaar, rechtmatig geoordeeld en ziet geen aanleiding hierover thans anders te oordelen.
Verweerder heeft zijn standpunt dat de gevelde houtopstand zich bevond op oude bosgrond beargumenteerd met een verwijzing naar historische kaarten en door de topografische dienst beoordeelde luchtfoto's. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich op grond van de hem ter beschikking staande gegevens op goede gronden op het standpunt gesteld dat op de locatie, waar thans de buitenmanege is gelegen, sprake is van een oude bosbodem. Dat, naar appellante heeft gesteld, (een deel van) deze bebossing in 1960 of 1961 is gekapt en is vervangen geweest door landbouwgewassen in een tijdvak dat naar het oordeel van het College was beëindigd ten tijde van de luchtfoto uit 1962, waaruit genoegzaam een jonge beplanting met fijnsparren is afgeleid, doet niet af verweerders conclusie dat nog steeds sprake is van oude bosgrond. Daarbij neemt het College mede in aanmerking dat in verband met de bedoelde velling in 1960 of 1961 ook een herplantplicht bestond.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in het algemeen cultuurgrond, waarop appellante de herbeplanting wil doen uitvoeren, kwalitatief minder geschikt is voor herbeplanting dan oude bosgrond. Verweerder heeft geen reden aanwezig hoeven achten voor het oordeel dat dit in het onderhavige geval anders zou liggen. Appellante heeft haar stelling dat de kwaliteit van de groeibodem van het aangeboden compensatieperceel veel beter is, niet onderbouwd. Het College merkt hierbij op dat de kwaliteit van de bosgrond ten tijde van de velling maatgevend is. Dat appellante de desbetreffende grond nadien heeft bewerkt in verband met de aanleg van de buitenmanege, doet dan ook niet terzake.
Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de situatie van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit zich voordoet.
Verweerder heeft zich bovendien op de door hem aangevoerde gronden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van bijzondere omstandigheden die ingevolge het derde lid van artikel 2 van het Besluit aanleiding kunnen geven in afwijking van het bepaalde in het tweede lid van dit artikel de toestemming te verlenen, niet is gebleken. Anders dan appellante lijkt te menen zijn haar persoonlijke belangen, die van zakelijke aard zijn, door verweerder wel bij de beoordeling betrokken. Deze belangen hoefden voor verweerder de balans niet in het voordeel van appellante te doen doorslaan.
5.4. Dat een ambtenaar zich begrijpend tegenover appellante met betrekking tot de voorgestelde locatie voor de buitenmanege heeft opgesteld, kan niet zonder meer tot het oordeel leiden dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen dat de voorgestelde compensatie elders zou worden toegestaan met als gevolg dat verweerder deze niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Appellante had kunnen en moeten weten dat deze ambtenaar terzake niet beslissingsbevoegd was en dat het besluit anders zou kunnen uitvallen.
5.5. Hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd kan evenmin leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit materieel niet in stand kan blijven. Het College merkt hierbij nog op dat, hoewel kan worden gezegd dat de procedure zeer verwarrend is gelopen en lang heeft geduurd, het prematuur ingediende bezwaarschrift uiteindelijk overeenkomstig artikel 6:10 van de Algemene wet bestuursrecht in behandeling is genomen waarna hierover inhoudelijk is beslist. Appellante heeft de mogelijkheid gehad om tegen het niet tijdig nemen van een besluit de nodige rechtsmiddelen aan te wenden, van welke mogelijkheid zij geen gebruik heeft gemaakt.
5.4. Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat verweerder zich bij het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet voor de gevraagde toestemming in aanmerking komt. Het bestreden besluit kan in zoverre in stand blijven.
Het College acht, gelet hierop, geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover hierbij is verzuimd het bezwaar van appellante gegrond te verklaren omdat bij het
primaire besluit onbevoegd is beslist;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak op dit punt in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 102,10 (zegge: honderdtwee euro en tien cent) wordt
vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr D. Roemers en mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2002 .
w.g. M.J. Kuiper de griffier is verhinderd
te ondertekenen