Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/720 en 01/721 2 oktober 2002
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
Productschap Vee en Vlees, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigde: mr P.A.M. Broers.
1. De procedure
Op 6 september 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen twee besluiten van 27 juli 2001.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant, gericht tegen twee aan appellant op grond van de Heffingsverordening preventie runderziekten PVV 2000 (hierna: de heffingsverordening) opgelegde heffingen over het eerste, respectievelijk het tweede halfjaar 2000.
Verweerder heeft op 19 december 2001 een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaken onderzocht ter zitting van 21 augustus 2002, waarbij appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht.
Na de zitting heeft verweerder besloten appellant de kosten in verband met de behandeling van het door hem ingediende bezwaarschrift te vergoeden. Het College is daarvan bij fax van 4 september 2002 op de hoogte gesteld.
2. De grondslag van het geschil
Op 8 december 1999 heeft het bestuur van verweerder de heffingsverordening vastgesteld. Deze houdt onder meer het volgende in.
" Artikel 2
1. De ondernemer die runderen houdt is in het jaar 2000 aan het productschap een heffing van f 50,- per UBN verschuldigd.
2. De ondernemer die runderen houdt is in het jaar 2000, naast de in het eerste lid bedoelde heffing, over de door hem gehouden runderen, een heffing verschuldigd ten bedrage van:
f 1.25 per rund jonger dan 1 jaar;
f 5,00 per rund van 1 tot 2 jaar;
f 3,90 per rund van 2 jaar en ouder.
(…)
Artikel 6
1. Deze verordening kan worden aangehaald als de "Heffingsverordening preventie runderziekten PVV 2000".
2. Deze verordening treedt in werking op de dag na publicatie in het Verordeningenblad bedrijfsorganisatie en werkt terug tot 1 januari 2000."
In de toelichting bij de heffingsverordening staat het volgende.
" Ten opzichte van de heffingsverordening preventie runderziekten is een wijziging aangebracht waar het vleeskalveren betreft. Een deel wordt betaald door de houder van vleeskalveren en een deel door de eigenaar door middel van een daarmee corresponderende verhoging van de heffing bij slacht t.b.v. het kalverfonds. Het tarief wordt t.o.v. dat voor 1999 licht verhoogd i.v.m. de stijging van de kosten van het (beheer van het) I & R-systeem."
De heffingsverordening is na goedkeuring door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gepubliceerd in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie van 16 maart 2001.
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting staan in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden vast.
- Op 7 december 1999 zijn 39 dieren van appellant geënt, nadat een verzoek om ontheffing van de entplicht door verweerder was afgewezen.
- Kort daarna zijn dieren van appellant ziek geworden.
- Bij besluit als vermeld in een factuur van 26 mei 2000 is aan appellant een heffing op grond van de heffingsverordening opgelegd ten belope van fl. 178,47.
- Bij schrijven van 30 juni 2000 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 26 mei 2000.
- Bij besluit als vermeld in een factuur van 10 november 2000 is aan appellant op grond van de heffingsverordening een heffing opgelegd ten belope van fl. 148,31.
- Bij schrijven van 7 november 2000 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 10 november 2000.
- In de bezwaarschriften neemt appellant het standpunt in de heffingen slechts te zullen betalen als verweerder hem zijn schade vergoedt.
- In een uitspraak van 25 oktober 2000, Awb 00/219, heeft het College vastgesteld dat verweerder ten onrechte meende reeds heffingen te kunnen opleggen op basis van nog niet in werking getreden verordeningen, omdat deze verordeningen vervolgens met terugwerkende kracht tot een datum voorafgaand aan de oplegging in werking zouden treden en vanaf dit moment de heffing alsnog geldig zou zijn. Verweerder heeft in die uitspraak aanleiding gevonden een aantal aldus opgelegde heffingen in te trekken en na inwerkingtreding van de verordeningen, waarop zij gebaseerd waren, opnieuw de bewuste heffingen op te leggen.
- Aldus heeft verweerder bij besluiten van 15 juni 2001 de besluiten van 26 mei 2000 en 10 november 2000 ingetrokken en opnieuw aan appellant twee heffingen opgelegd ten belope van gelijke bedragen. Aan appellant heeft hij medegedeeld, dat op basis van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn bezwaarschriften nu geacht werden mede gericht te zijn tegen de nieuwe heffingsbesluiten
- Op 18 juni heeft appellant desgevraagd verklaard zijn bezwaren tegen de heffingsbesluiten niet te willen intrekken of aanvullen.
- Hierop heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het standpunt van verweerder
In de beide bestreden overwoog verweerder het volgende:
" Ingevolge artikel 6:19 Awb Pro wordt het bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij geheel tegemoet wordt gekomen aan het bezwaar. Aangezien u bij verklaring van 18 juni 2001 onder herhaling van uw bezwaren heeft aangeven uw bezwaar te handhaven, zodat kan worden aangenomen dat niet tegemoet is gekomen aan uw bezwaar, richt uw bezwaar zich eveneens tegen de bij brief van 15 juni 2001 (…) opgelegde heffing.
Het argument dat u schade tengevolge van de inenting met IBR-vaccin zou hebben geleden doet niet af aan het feit dat u in de zin van de heffingsverordening een ondernemer bent die runderen houdt. Nu deze heffing wordt opgelegd terzake van het houden van runderen in het jaar 2000, zonder dat daarbij enige relatie is gelegd met inenting van runderen en/of de gevolgen daarvan, kan dit argument dan ook geen reden vormen om tot een nietverschuldigheid van de heffing zoals omschreven in artikel 2 van Pro de heffingsverordening te concluderen.
De heffingsverordening heeft ook overigens geen relatie met het vaststellen en/of uitkeren van welke schadevergoeding dan ook en door wie dan ook, waaronder de door u gestelde schade als gevolg van de entingsprogamma, zoals ook ter hoorzitting is uitgelegd. Dientengevolge kan het productschap bij het toepassen van de heffingsverordening, waaronder het vaststellen en het innen van de verschuldigde heffingen, geen rekening houden met een eventueel aan u uit te keren schadevergoeding, waarvan trouwens noch de verschuldigdheid, noch de hoogte vaststaat en waarvan het productschap overigens op voorhand betwist op enigerlei wijze daartoe gehouden te zijn. Overigens zou schadevergoeding in het kader van deze bezwaarschriftenprocedure alleen aan de orde kunnen komen indien en voorzover deze het direct gevolg is van het bestreden heffingsbesluit; daarvan is geen sprake, en is trouwens ook niet gesteld. Bij brief van 22 november 1999, ontvangen 25 november 1999, heeft u het productschap aansprakelijk gesteld voor de door u in het kader van de enting geleden schade. Op uw aansprakelijkheidsstelling, herhaald bij uw verklaring van 18 juni 2001, heeft het productschap bij brief van 28 maart 2001 met kenmerk ch/rvv nr. 005732 gereageerd.
Voor zover u met uw bezwaar doelt op de mogelijkheid tot het verrekenen van de aan u eventueel uit te keren schadevergoeding met de nog door u verschuldigde heffingen op grond van de heffingsverordening, merkt het productschap op dat -onverlet het hierbovengestelde- door u niet wordt voldaan aan de vereisten welke het Burgerlijk Wetboek aan het recht op verrekening stelt. Zodoende is de door u beoogde verrekening niet mogelijk.
Nu ook overigens niet is gebleken dat de heffing, waarvan de berekening door u niet is bestreden, op onjuiste gronden is opgelegd, verklaart het productschap uw bezwaar daarom ongegrond."
In het verweer en ter zitting heeft verweerder hier nog het volgende aan toegevoegd .
De aanvankelijk door verweerder opgelegde heffingen zijn ingetrokken omdat de heffingsverordening op het moment van de oplegging van de heffingen nog niet was gepubliceerd en ingevolge het bepaalde in artikel 6 van Pro de heffingsverordening nog niet in werking was getreden. Op grond van de inmiddels gepubliceerde heffingsverordening zijn gelijktijdig met de intrekking opnieuw heffingen opgelegd. Verweerder handelt aldus niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De heffingsverordening is voorafgegaan door soortgelijke verordeningen van verweerder en het Landbouwschap. Er was geen enkele reden te veronderstellen dat verweerder dit soort heffingen niet zou continueren; justitiabelen dienden derhalve met de oplegging van heffingen als de onderhavige rekening te houden.
Verweerder heeft naar aanleiding van de problematiek veroorzaakt door enting met vervuilde vaccins onderzoek doen verrichten. De resultaten van dit onderzoek zijn ter beschikking gesteld aan de Stichting IBR/BVD Schade (SIS). Deze stichting voert procedures bij de civiele rechter in verband met schades zoals appellant stelt te hebben geleden. Het bestuur van verweerder heeft, toen bekend werd dat vaccins mogelijk verontreinigd waren, de entverplichting opgeschort. Wat er ook zij van de mogelijke schade van appellant, deze heeft geen relatie met de opgelegde heffingen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep - samengevat - het volgende naar voren gebracht.
Appellant is uitgenodigd voor een hoorzitting op 7 december 2000. Op dit moment was nog geen sprake van een in werking getreden heffingverordening. Verweerder heeft appellant derhalve voor niets ter hoorzitting uitgenodigd en hem aldus onnodig op kosten gejaagd, welke hij vergoed wenst te zien.
Appellant is medegedeeld dat ter hoorzitting aanwezig zouden zijn de voorzitter, de griffier en een onafhankelijk jurist. Ter zitting waren aanwezig drie bij verweerder werkzame juristen die niet onafhankelijk waren.
Appellant is toegezegd een beslissing op bezwaar binnen 14 dagen; eerst na 8 maanden is een beslissing genomen.
Appellant is op grond van een verordening van verweerder en onder druk van de zijde van verweerder (bedreiging met een hoge boete en met bedrijfsblokkade) verplicht 39 koeien te doen enten met een - naar achteraf bleek - vervuilde entstof. De door appellant gevraagde ontheffing van de verplichting zijn dieren te doen enten is hem geweigerd door verweerder. De enting is door de Gezondheidsdienst voor Dieren niet overeenkomstig het hiervoor geldende protocol uitgevoerd. Ook waren ten tijde van de enting bij appellant al problemen als gevolg van het enten met de gebruikte entstof bekend. Deze entstof had ook niet toegelaten mogen worden. Als gevolg van de enting zijn de dieren van appellant ziek geworden. Appellant heeft hiervan grote schade ondervonden. Nu appellant van overheidswege is verplicht tot enten met een ten onrechte toegelaten entstof terwijl reeds bekend was dat aan enting risico's verbonden waren is de overheid als eerste aansprakelijk voor de door appellant geleden schade. Het ligt ook op de weg van de overheid en niet op de weg van appellant om de schade te verhalen op de producent van de vervuilde entstof, zijnde Bayer. Bovendien ontbreken hiertoe aan appellant als gevolg van de geleden schade de financiële middelen. Appellant heeft dan ook verweerder aansprakelijk gesteld voor de door hem geleden schade. Appellant heeft overigens geen bezwaar tegen heffingen als opgenomen in de heffingsverordening. Hij is bereid de hem opgelegde heffingen te betalen als verweerder aan hem zijn schade vergoedt.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat voorwerp van door hem te behandelen beroepen besluiten zijn. In het geval van appellant gaat het om twee besluiten van 27 juli 2001, waarbij de bezwaren van appellant tegen hem op 15 juni 2001 opgelegde heffingen ongegrond zijn verklaard.
Ingevolge artikel 8:73 van Pro de Awb kan het College, indien het een beroep gegrond acht op verzoek van een partij een door hem aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die deze partij lijdt. Alvorens tot veroordeling tot schadevergoeding over te kunnen gaan is derhalve allereerst noodzakelijk dat het College een beroep gegrond acht. Voorts is noodzakelijk dat een partij om schadevergoeding verzoekt en dat de geleden schade het gevolg is van het vernietigde besluit.
Hoewel appellant slechts uitdrukkelijk vergoeding heeft gevraagd van de schade die hij stelt geleden te hebben als gevolg van de in zijn ogen overbodige hoorzitting van 7 december 2000, strekt zijn betoog ertoe dat het College zal vaststellen, dat verweerder hem de door hem gestelde schade als gevolg van het gebruik van een vervuilde entstof dient te vergoeden.
Laatstgenoemde schade kan echter ook blijkens appellants eigen stellingen niet geacht worden het gevolg te zijn van de in deze procedure aan de orde zijnde besluiten tot oplegging van een heffing. Gelet daarop is het College niet bevoegd om over de verschuldigdheid van de schadevergoeding enige uitspraak te doen. Slechts de burgerlijke rechter kan daarover een uitspraak doen. Het feit, dat appellant deze rechtsgang naar zijn zeggen niet kan bekostigen, maakt dit niet anders.
Hetgeen appellant overigens tegen de bestreden besluiten heeft aangevoerd, kan evenmin tot vernietiging daarvan leiden.
Het College ziet geen aanleiding om te oordelen, dat verweerder in de problemen, die in verband met de inentingen zijn ontstaan aanleiding had moeten vinden, van het vaststellen van een heffingsverordening voor de preventie van runderziekten voor het jaar 2000 af te zien.
Het College overweegt vervolgens, dat aan een heffingsverordening slechts in beperkte mate terugwerkende kracht verleend kan worden, omdat dat licht in strijd kan komen met het rechtszekerheidsbeginsel. In een geval als het onderhavige heeft appellant echter geen moment eraan hoeven te twijfelen, dat verweerder net als in voorgaande jaren een heffing zou gaan opleggen.
Het College constateert voorts, dat appellant niet bestrijdt dat de heffingen op juiste wijze zijn berekend en in overeenstemming zijn met de voorafgaande aan het nemen van de primaire besluiten van kracht zijnde verordening.
Appellant heeft zich erover beklaagd, dat hij in bezwaar gehoord is door andere personen dan hem bij telefonische navraag naar aanleiding van de uitnodiging voor de hoorzitting was voorgehouden. Het College constateert dat de commissie, die appellant gehoord heeft, een interne bezwaarschriftencommissie is. In een dergelijk geval moet ingevolge artikel 7:5 van Pro de Awb de meerderheid van de horende personen niet bij de voorbereiding van het aangevochten besluit betrokken zijn geweest. Niet gebleken is dat aan dat vereiste niet voldaan zou zijn. Voorstelbaar is, dat appellant naar aanleiding van de blijkbaar in het met hem gevoerde telefoongesprek gebezigde termen "voorzitter, griffier en onafhankelijk jurist" niet gedacht heeft aan drie functionarissen in dienst van verweerder, maar dat neemt niet weg dat bij verweerder in dienst zijnde functionarissen kunnen worden aangeduid in termen als voren omschreven en dat het horen ook overigens conform de wettelijke bepalingen heeft plaatsgevonden.
Het feit, dat appellant geruime tijd heeft moeten wachten op de beslissing op zijn bezwaar, levert geen grond op het uiteindelijk genomen besluit te vernietigen.
Gelet op verweerders fax van 4 september 2002 en het verhandelde ter zitting gaat het College er tenslotte van uit, dat over vergoeding van de proceskosten tussen partijen geen geschil meer bestaat.
Gelet op al het voorgaande wordt het beroep ongegrond verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenvergoeding met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr W.E. Doolaard en mr F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2002.
w.g. D. Roemers w.g. Th.J. van Gessel