Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/644 24 september 2002
11236 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling varkensleveringen
Uitspraak in de zaak van:
A, gevestigd te B, appellante,
gemachtigden: mr. G.J.R. Lutje Schipholt, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand, te Zwolle en H.J. Aa, verbonden als dierenarts aan de dierenartsenpraktijk IJsselland,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr. T.H.M. ten Napel, drs. A.G. Brouw en G.A. Manders, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 7 augustus 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen inzake beroep tegen een besluit van 27 juni 2001, waarbij het bezwaar van appellante tegen een besluit van 30 januari 2001 ongegrond is verklaard.
Bij brief van 5 oktober 2001 heeft appellante zich tevens tot de president van het College gewend met onder meer het verzoek om, bij wege van voorlopige voorziening, het voormelde besluit te schorsen.
Bij brief van 5 oktober 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 9 november 2001 heeft de fungerend president van het College het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Bij brief van 6 december 2001 heeft verweerder het besluit van 27 juni 2001 nader gemotiveerd.
Op 22 mei 2002 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 4 juni 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor appellante is tevens verschenen C, directeur van D.
2. Wet- en regelgeving
In de Regeling varkensleveringen (hierna: Regeling), welke regeling mede berust op de artikelen 17, eerste lid, 18 en 30, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd), welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. varkenshouderijbedrijf: locatie van een landbouwbedrijf, niet zijnde een spermawincentrum of een quarantaineruimte, waar, anders dan voor recreatieve of educatieve doeleinden, een of meer varkens worden gehouden dan wel een locatie die voor het zodanig houden bestemd is;
(…)
g. B-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 3 is Pro aangewezen als B-bedrijf;
(…)
Artikel 3
De minister wijst op aanvraag van de exploitant diens varkenshouderijbedrijf aan als een B-bedrijf, indien op het varkenshouderijbedrijf vrouwelijke varkens worden gehouden voor het bedrijfsmatig produceren van biggen.
Artikel 7
Het is de exploitant van een varkenshouderijbedrijf verboden een of meer varkens te vervoeren van of naar, af te voeren of te doen afvoeren van een varkenshouderijbedrijf of een verzamelcentrum, dan wel te ontvangen of aan te voeren op een varkenshouderijbedrijf.
Artikel 10
1. In afwijking van artikel 7 is Pro het de exploitant van een B-bedrijf toegestaan een of meer varkens naar dat bedrijf te vervoeren of te doen vervoeren en op dat bedrijf aan te voeren en te ontvangen, voorzover:
a. vrouwelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf of varkenshouderijbedrijf buiten Nederland;
b. mannelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf, varkenshouderijbedrijf buiten Nederland, spermawincentrum of quarantaineruimte;
c. de aan te voeren varkens een gewicht hebben van ten minste 25 kg per dier, en
d. de periode tussen het aanvoeren van varkens ten minste zes weken bedraagt;
(…)"
In de toelichting bij de Regeling is onder meer het volgende vermeld:
" In onderhavige regeling worden de toegestane contacten afhankelijk gesteld van de veterinaire waarborgen die het desbetreffende bedrijf biedt.
Daartoe kunnen de exploitanten van varkenshouderijbedrijven kiezen tussen vier verschillende regimes, de zogenoemde A-bedrijven, B-bedrijven, C-bedrijven en D-bedrijven. Bij elk type bedrijf behoort een specifiek eisenpakket, dat bepalend is voor het toegestaan aantal contacten met andere varkenshouderijbedrijven. Ondernemers kunnen het type kiezen dat het best bij hun bedrijfsvoering past.
Bij het vaststellen van genoemde eisenpakketten is een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de desbetreffende veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan.
(…)
Een vermeerderaar zal in de regel voor de aanwijzing als B-bedrijf kiezen.
(…)
Tot slot zullen vleesvarkensbedrijven in de regel als D-bedrijf in de zin van de regeling worden beschouwd. (…)"
In artikel 107, eerste en derde lid, van de Gwwd is het volgende bepaald:
"- 1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daar niet tegen verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen."
"- 3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."
Het opschrift van afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd luidt: "De bestrijding van besmettelijke dierziekten".
Ingevolge de wet van 30 januari 2002 tot wijziging van de Gwwd (veterinair complex; Stb. 88; wat dit onderdeel betreft in werking getreden op 5 juli 2002) is dit opschrift komen te luiden: "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten".
In de memorie van toelichting bij genoemde wet is ten aanzien van afdeling 3 onder meer het volgende opgemerkt:
" Afdeling 3 van hoofdstuk II van de wet is, zoals uit de tekst van de in de afdeling opgenomen artikelen 17, 18 en 30 volgt, niet uitsluitend bedoeld voor het treffen van maatregelen -zoals het instellen van vervoersverboden of het ruimen van bedrijven- nadat een aangewezen besmettelijke dierziekte is uitgebroken, maar ook voor het treffen van maatregelen die insleep van dergelijke ziekten moeten voorkomen. Hierbij kan worden gedacht aan specifieke hygienevoorschriften, zoals neergelegd in de Regeling vakensleveringen en de Regeling inzake hygiene-voorschriften besmettelijke dierziekten, en aan fok- of entingsprogramma's.
Aangezien het huidige preventieve element ten onrechte niet tot uitdrukking komt in de huidige benaming van afdeling 3, wordt ingevolge artikel I, onderdeel C, voorgesteld de benaming van deze afdeling te wijzigen in: "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten."
3. De feiten
Appellante exploiteert te B een varkenshouderijbedrijf, waaraan ingevolge de Regeling de B-status is toegekend. Dit bedrijf functioneert feitelijk als vermeerderaar
(B-bedrijf) en vleesvarkensbedrijf (D-bedrijf). Zij betrekt haar varkens van drie bedrijven, waaronder een B-bedrijf.
Tengevolge van de vervoersvoorschriften van de op 1 april 2000 van kracht geworden Regeling is appellante niet langer in staat de bedrijfsvoering, zoals die 17 jaar lang heeft plaatsgevonden, voort te zetten.
Bij een door verweerder op 5 september 2000 ontvangen brief heeft appellante verweerder verzocht haar ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, sub a van de Regeling, en daarbij onder meer het volgende te kennen gegeven:
" Ondergetekende verzoekt u om ontheffing van de Regeling varkensleveringen met betrekking tot de beperking dat niet vaker dan eens per zes weken mag worden aangevoerd. Ondergetekende verzoekt om ontheffing zodat hij eens in de zes weken zowel aanstaande moederzeugen als biggen aan kan voeren.
Ondergetekende stelt voor dat hij beide transporten op dezelfde dag, tegelijk, laat plaatsvinden."
Bij besluit van 30 januari 2001 is het verzoek om ontheffing afgewezen.
Tegen deze afwijzing heeft appellante een bezwaarschrift ingediend.
Hierop heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
4. Het standpunt van verweerder
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
" Uw verzoek om ontheffing is afgewezen omdat de bedrijfsvoering op uw bedrijf in strijd is met het doel van de Regeling. Het is een B-bedrijf namelijk niet toegestaan biggen van een ander B-bedrijf aan te voeren. Uw bedrijf is een mengvorm waar de Regeling niet op gericht is en die ook niet gewenst is. U bent vermeerderaar en mestbedrijf zonder gesloten structuur. U koopt mestbiggen aan, u mest ze af, maar u verkoopt ook weer mestbiggen door aan andere mestbedrijven. Gevolg is dat deze dieren twee keer tijdens hun leven kunnen worden vervoerd tussen varkenshouderijbedrijven, alvorens ze naar de slachterij worden afgevoerd. Dit is in strijd met het doel van de Regeling. De Regeling is toegeschreven op bedrijfsvormen waarin de mogelijkheid van twee vervoeren van varkens tijdens hun leven niet bestaat.
(…)
Dat slechts één maal in de zes weken varkens op een B-bedrijf mogen worden aangevoerd is een veterinaire waarborg. (…)
Indien aan u wordt toegestaan vaker dan één keer per zes weken biggen aan te voeren ontstaat er een extra veterinair risco. De mogelijkheid van snelle tracering van een besmetting wordt in dat geval blijvend bemoeilijkt. Uw bedrijfsbelang weegt niet op tegen dit algemene belang dat is gelegen in voorkomen van verdere verspreiding van besmettelijke dierziekten."
Bij brief van 6 december 2001 heeft verweerder in aanvulling op het bestreden besluit het volgende te kennen gegeven:
" In de uitspraak van 9 november 2001 merkt de president echter op dat, naar voorlopig oordeel, ernstige twijfels bestaan of verweerder in dit geval heeft mogen afzien van het horen van verzoekster op haar bezwaar. Naar voorlopig oordeel van de president is geen sprake van een kennelijk ongegrond bezwaarschrift, in de zin van artikel 7:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Gelet hierop is appellante op 22 november 2001 meegedeeld dat zij alsnog in de gelegenheid wordt gesteld haar bezwaren op een hoorzitting mondeling toe te lichten. Appellante heeft, bij monde van haar gemachtigde, op 29 november 2001 telefonisch laten weten geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid haar bezwaren op een hoorzitting nader toe te lichten. Bijgaand treft u een afschrift aan van een brief van 29 november 2001, waarin een en ander schriftelijk wordt bevestigd.
(…)
In de beslissing op bezwaar is aangegeven waarom verweerder van mening is dat de ontheffing op juiste gronden is geweigerd. Ter verduidelijking van en in aanvulling op de beslissing op bezwaar merkt verweerder het volgende op.
Hoewel in de beslissing op bezwaar niet expliciet aangegeven, heeft verweerder zich gerealiseerd dat appellante onder meer om ontheffing vraagt van artikel 10, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling. Op pagina 4 van de beslissing op bezwaar is aangegeven dat "het een B-bedrijf niet is toegestaan biggen van een ander B-bedrijf aan te voeren". Dit volgt uit artikel 10, eerste lid, onderdelen a en b van de Regeling. In het verweerschrift heeft verweerder dit explicieter vermeld.
Verweerder geeft appellante geen ontheffing van deze artikelen, aangezien hierdoor een onaanvaardbaar veterinair risico ontstaat dat naar de mening van verweerder niet opweegt tegen het belang van appellante bij het verkrijgen van de ontheffing. Bij deze afweging is tevens van belang geacht dat appellante de ontheffing voor een permanente situatie vraagt en niet is gebleken dat zij stappen heeft ondernomen om op afzienbare termijn wel aan de Regeling te voldoen.
Verweerder heeft twee bezwaren tegen het verlenen van de ontheffing.
1. het risico van een tweede vervoer
Ontheffing van artikel 10, eerste lid, onderdelen a en b, van de Regeling, zou er toe kunnen leiden dat de biggen van appellante twee keer tijdens hun leven vervoerd worden. Dit is in strijd met (het uitgangspunt) de Regeling, namelijk dat varkens slechts een keer in hun leven vervoerd mogen worden.
Appellante voert biggen aan van een ander B-bedrijf. De mogelijkheid bestaat dat deze varkens vermengd worden met biggen, die op het bedrijf van appellante zijn geboren. Hierdoor is het mogelijk dat deze biggen met de bij appellante geboren biggen worden doorgevoerd naar een ander bedrijf, hetgeen een tweede vervoer oplevert. Hoewel appellante aangeeft dat dit niet gebeurt, valt niet met zekerheid uit te sluiten dat er in de toekomt geen wijziging in de situatie komt, waardoor het voor appellante aantrekkelijk zou worden om de aangevoerde biggen te vervoeren naar een ander bedrijf (niet zijnde een slachterij).
Bovendien is de controle en handhaving van de Regeling en van eventuele ontheffingen niet op dergelijke situaties ingericht en daar redelijkerwijs ook niet op in te richten. Daarmee is de mogelijke vermenging en doorvoer voor verweerder niet te controleren. Dit is uit oogpunt van handhaving en controle op de Regeling en traceerbaarheid van een mogelijke varkensziekte niet wenselijk.
2. het risico van kruisbesmetting
Ontheffing van artikel 10, eerste lid, onderdelen a en b, van de Regeling levert tevens het risico van kruisbesmetting op. De door appellante gewenste bedrijfsvoering levert tussen de aangevoerde biggen (die van een bedrijf afkomstig zijn met relatief weinig veterinaire waarborgen) en de op het bedrijf van appellante geboren biggen een extra contact op. Dit contact behoeft niet daadwerkelijk een 'dier-dier-contact' te zijn tussen de varkens; het feit dat de biggen worden aangevoerd van een ander B-bedrijf levert al een 'contact' op. Hierbij merk ik op dat de klassieke varkenspest een uiterst besmettelijke ziekte is, die op vele manieren (ook onbekende) overgedragen kan worden, een 'dier-dier-contact' is hiervoor niet noodzakelijk. Omdat een deel van de biggen wordt afgevoerd naar andere bedrijven, niet zijnde slachterijen, bestaat het risico dat de ziekte verspreid wordt over meerdere bedrijven (het zogenoemde uitwaaiereffect). Dit risico heeft de Regeling juist willen beperken door artikel 10 in Pro de Regeling op te nemen."
Ter zitting is van de zijde van verweerder opgemerkt dat volgens ongeschreven beleid een ontheffing onder voorwaarden kan worden verleend van het bepaalde in de Regeling, indien aangetoond kan worden dat op korte termijn voldaan wordt aan de eisen die de Regeling stelt. Daarbij is het niet de bedoeling om voor ieder bedrijf afzonderlijk te bekijken welke bedrijfssituatie het meest wenselijk is. Het ontheffingsbeleid wordt door verweerder niet benut om individueel maatwerk te verlenen. Dit is immers niet te controleren en te handhaven.
Voorts is het veterinair gezien niet verantwoord om meer vervoersbewegingen toe te laten dan thans is toegestaan onder de Regeling.
Relevant is dat circa 80% van de betrokken bedrijven de bedrijfsstructuur inmiddels heeft aangepast. Verweerder voorziet een precedentwerking indien thans aan een enkel bedrijf een ontheffing wordt verleend.
5. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Het bedrijf van appellante is ingevolge de Regeling aangewezen als vermeerderaar (B-bedrijf), doch functioneert feitelijk als vermeerderaar en als vleesvarkensbedrijf (D-bedrijf). Voorzover appellante functioneert als vermeerderaar voert zij eens in de zes weken 12 gelten (aanstaande zeugen) aan. De zeugen produceren 140 biggen per week. Indien de zeugen niet meer in productie zijn worden zij afgevoerd naar het slachthuis. Deze gelten worden slechts één keer in hun leven tussen varkenshouderijbedrijven vervoerd.
Voorzover appellante functioneert als vleesvarkensbedrijf worden eens in de zes weken 260 biggen aangevoerd van een B-bedrijf. Deze 260 biggen worden met de 140 bij appellante geboren biggen in de stal gelegd om daar te worden afgemest, waarna zij, indien zij op voldoende gewicht zijn, naar het slachthuis worden afgevoerd. In de andere vijf weken worden de bij appellante 5 x 140 geboren biggen, indien zij ten minste 25 kg per dier wegen, afgevoerd naar een D-bedrijf. De meeste biggen worden één keer, enkele biggen worden nul keer in hun leven tussen varkenshouderijbedrijven vervoerd, alvorens zij naar een slachthuis worden afgevoerd. De hierboven geschetste bedrijfsvoering heeft 17 jaren lang plaatsgevonden en was toegestaan onder de oude regeling.
De Regeling bevat een hiaat, aangezien die Regeling niet voorziet in bedrijven met een gemengde bedrijfsvoering, zoals het bedrijf van appellante, zodat de Regeling niet direct van toepassing is op haar.
Door de inwerkingtreding van de Regeling is voornoemde bedrijfsvoering niet meer toegestaan. Door een werkwijze overeenkomstig de Regeling wordt de gehele cyclus van vermeerderen en mesten ernstig verstoord en is appellante genoodzaakt haar bedrijf in te krimpen en de stallen aan te passen, hetgeen hoge kosten met zich zal meebrengen.
In geval van verlening van de verzochte ontheffing worden de veterinaire risico's niet vergroot. In dit verband moet erop worden gewezen dat sprake is van een gescheiden aanvoer van de gelten en biggen en van twee transporten, die op dezelfde dag, op hetzelfde moment plaatsvinden, alsmede van een gescheiden bedrijfsvoering bij het vermeerderen en mesten van de varkens. De gewenste bedrijfsvoering brengt in dit opzicht geen groter risico met zich dan de wijzen waarop de aanvoer van varkens is toegestaan in de Regeling. Aan de ontheffing zouden voorwaarden kunnen worden verbonden, waardoor het besmettingsrisico tot een minimum beperkt zal worden.
Aan het bestreden besluit ligt geen deugdelijke motivering ten grondslag, aangezien verweerder er ten onrechte van is uitgegaan dat de bedrijfsvoering van appellante met zich brengt dat de varkens twee keer in hun leven tussen varkenshouderijen kunnen worden vervoerd.
Appellante heeft een belang bij het verkrijgen van de gevraagde ontheffing, waaraan een groter gewicht moet worden toegekend dan aan het met bestreden besluit te dienen belang, aangezien het voortbestaan van appellantes bedrijf gevaar loopt bij een onverkorte toepassing van de Regeling en omdat een zodanige toepassing uit een oogpunt van voorkoming van dierziekten niet nodig is. Door een dergelijke toepassing van de Regeling zal appellante niet langer in staat zijn het vleesvarkensonderdeel van haar bedrijf te exploiteren en zal zij genoodzaakt zijn om dit onderdeel binnen 1 à 2 jaar af te stoten.
Voorts dreigt aantasting van het welzijn van de dieren op appellantes bedrijf, aangezien biggen van verschillende gewichten en leeftijden bij elkaar komen te staan, hetgeen in veterinair opzicht niet wenselijk is. Ook bij de afvoer van dieren komt hun welzijn in het gedrang.
Ter zitting heeft H.J. Aa, dierenarts van appellante, een uiteenzetting gegeven omtrent de welzijnsproblemen van de dieren op het bedrijf van appellante, die worden veroorzaakt doordat biggen van verschillende leeftijden bij elkaar moeten worden gezet.
6. De beoordeling
6.1 In verband met de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden, gaat het College allereerst in op de grondslag van de Regeling.
Zoals hierboven is vermeld, berust de Regeling (mede) op de artikelen 17, 18 en 30 van de Gwwd, welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwwd. Deze afdeling droeg ten tijde hier van belang het opschrift "De bestrijding van besmettelijke dierziekten". Intussen is ingevolge voormelde wet van 30 januari 2002, Stb. 88,
(-) dit opschrift komen te luiden "De preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten", is
(-) artikel 17 van Pro de Gwwd onder meer in dier voege gewijzigd, dat daarbij de bevoegdheid wordt gegeven tot het stellen van regels ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder mede zijn te verstaan regels met betrekking tot het aan- en afvoeren van dieren naar en van bedrijven of vestigingen, en is
(-) artikel 30 van Pro de Gwwd, betreffende het geven van vervoersverboden onder nader te stellen regelen, waarbij - imperatief - de plaatsing van waarschuwingsborden rondom het desbetreffende gebied werd voorgeschreven, onder meer in die zin gewijzigd, dat de plaatsing van zulke borden als mogelijkheid wordt vermeld.
Het College is, gezien het voorafgaande en gelet op het gestelde in de memorie van toelichting bij de wet van 30 januari 2002, van oordeel dat de Gwwd geacht kan worden een toereikende grondslag te bieden aan de Regeling.
6.2 In het onderhavige geval is aan de orde de afwijzing van een door appellante gedaan verzoek om ontheffing van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van de Regeling; zulks teneinde de bestaande wijze van bedrijfsuitoefening te kunnen continueren. Het gaat hierbij om een ontheffing als bedoeld in artikel 107 van Pro de Gwwd.
Genoemd artikel 10, dat is gegeven bij wege van uitzondering op het algemene vervoersverbod van artikel 7 van Pro de Regeling, behelst een specifiek vervoersregime voor varkenshouderijbedrijven van bovenomschreven categorie B.
Zoals blijkt uit de toelichting, is het doel van de Regeling het voorkomen van verspreiding van besmettelijke dierziekten, waarbij als middel ter bereiking van dit doel is gekozen voor het beperken van vervoerscontacten als de meest efficiënte manier om deze verspreiding tegen te gaan. Uit het stelsel van voorschriften van de Regeling komt naar voren dat de kwalificatie van een varkenshouderijbedrijf als A-, B-, C- of D-bedrijf, en het daaraan verbonden vervoersregime in hoge mate bepalend zijn voor de mogelijkheden van bedrijfsuitoefening.
Uit hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, kan worden afgeleid dat verweerder de Regeling mede beschouwt als een instrument om varkenshouderijbedrijven te structureren op een wijze, die het tegengaan van de verspreiding van besmettelijke dierziekten zoveel mogelijk waarborgt.
In dit verband kan, naast hetgeen hiervoor onder rubriek 4 is vermeld, worden verwezen naar het gestelde in het verweerschrift (-) dat bedrijfsvormen waarbij het mogelijk is om varkens meer dan eenmaal in hun leven te vervoeren tussen varkenshouderijbedrijven niet zijn toegestaan en (-) dat met het verlenen van de door appellante gevraagde ontheffing een bedrijfsvorm zou worden toegestaan, die tegen het doel van de Regeling ingaat en bij het opstellen van de Regeling uitdrukkelijk niet is beoogd.
Wat betreft de opvatting van verweerder inzake het verlenen van een ontheffing als door appellante gevraagd, verdient vermelding het onder rubriek 4 gestelde (-) dat het niet de bedoeling is voor ieder bedrijf afzonderlijk te bekijken welke bedrijfssituatie het meest wenselijk is en (-) dat het ontheffingsbeleid niet wordt benut om individueel maatwerk te leveren, aangezien dit niet te controleren en te handhaven is.
Verweerder hanteert - naar zijn zeggen - in verband met het doel en het belang van de Regeling een zeer strikt ontheffingenbeleid, dat er met name op is gericht te bereiken dat de varkenshouderijbedrijven op korte termijn voldoen aan de eisen van de Regeling.
Naar aanleiding van het voorafgaande overweegt het College dat noch de dringende noodzaak van de behartiging van het belang van een effectief beleid inzake het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke dierziekten, noch het grote maatschappelijke gewicht van dit belang kan wegnemen dat, indien een varkenshouder zich richt tot verweerder met een verzoek om een - bij de Gwwd voorziene - ontheffing van het bij de Regeling bepaalde, in het kader van de besluitvorming daaromtrent een afweging zal dienen plaats te vinden, waarbij naast evenvermeld, bij de toepassing van de Regeling te dienen, belang tevens de situatie van de verzoeker in aanmerking wordt genomen.
Een dergelijke benadering eist een op het voorliggende geval gerichte beoordeling, waarbij moet worden bezien welk risico van ziekteverspreiding aan de wijze van uitoefening van het betrokken varkenshouderijbedrijf is verbonden.
Naar het oordeel van het College kan het beroep dat verweerder heeft gedaan op problemen van controleerbaarheid en handhaafbaarheid die aan ontheffingverlening kunnen zijn verbonden, en op het gevaar van precedentwerking, geen grond kan opleveren voor het achterwege laten van een beoordeling die is gericht op de omstandigheden van het voorliggende geval. Overigens heeft verweerder niet geconcretiseerd waaruit evenbedoelde problemen bestaan.
Voorts kan in het kader van een beoordeling in vorenomschreven zin niet worden volstaan met een verwijzing naar risicowaarderingen die bij het vaststellen van normen van de Regeling in algemene zin een rol hebben gespeeld. Derhalve kan ook de stelling dat sprake is van een niet door de Regeling toegelaten bedrijfsvorm, geen toereikend argument vormen voor het weigeren van ontheffing. Hierbij moet tevens in aanmerking worden genomen dat de wet geen grond biedt voor het verbieden of tegengaan van varkenshouderijbedrijven met een bepaalde structuur.
Uit het voorafgaande volgt tevens dat financiële problemen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de Regeling een belemmering vormt voor de voortzetting van de bestaande wijze van bedrijfsvoering, niet zonder meer kunnen worden afgedaan als behorend tot het ten laste van de betrokken ondernemer komende bedrijfsrisico.
Met betrekking tot de beoordeling van een ontheffingsverzoek is tevens van belang dat artikel 107 van Pro de Gwwd de mogelijkheid biedt van het stellen van voorschriften, voorwaarden en beperkingen. Aldus kan bij de besluitvorming worden bezien of door gebruikmaking van deze mogelijkheid tegemoet kan worden gekomen aan eventuele bezwaren die uit een oogpunt van het voorkomen van ziekteverspreiding zijn verbonden aan een bepaalde wijze van bedrijfsuitoefening.
Het College is, gelet op hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht omtrent de weigering van de door appellante gevraagde ontheffing, van oordeel dat de in dit verband gebezigde motivering onvoldoende is toegesneden op de situatie (in het bedrijf) van appellante en op concrete veterinaire bezwaren die in verband met het risico van besmetting aan de wijze van uitoefening van dit bedrijf kunnen zijn verbonden, mede in aanmerking genomen dat de Regeling het vervoer van varkens niet aan beperkingen onderwerpt in verband met de bestrijding van enige daadwerkelijke geconstateerde veeziekte, maar als maatregel ter preventie, in het algemeen, van verspreiding van veeziekten.
Naast de hiervoor weergegeven argumenten van algemene aard die ongeacht de omstandigheden van het individuele geval een ontheffing op voorhand uitsluiten, heeft verweerder, onder vermelding van door appellante genoemde gegevens betreffende de wijze van uitoefening van haar bedrijf, te kennen gegeven dat door deze van de Regeling afwijkende bedrijfsuitoefening een onaanvaardbaar veterinair risico ontstaat, dat niet opweegt tegen het belang van appellante bij het verkrijgen van de gevraagde ontheffing. Verweerder, die hiermee te kennen heeft gegeven de situatie van appellante van belang te achten, heeft echter onvoldoende duidelijk gemaakt om welke redenen het belang van appellante zou moeten wijken voor veterinaire bezwaren die zich in dit concrete geval voordoen. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom, ook in het licht van de omstandigheid dat de Regeling als een stelsel van preventiemaatregelen is te beschouwen, hier sprake is van veterinaire bezwaren verband houdende met het risico van verspreiding van besmettelijke dierziekten, van zodanige aard, dat de gevraagde ontheffing onder geen beding kan worden verleend.
Voorts blijkt uit het door verweerder gestelde niet dat rekening is gehouden met de mogelijkheid van ontheffingverlening onder voorwaarden, voorschriften of beperkingen.
6.3 In verband met het vorenoverwogene moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand kan blijven.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, betreffende beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
Derhalve dient te worden beslist zoals hierna vermeld.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het
bezwaarschrift van appellante;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ad € 204,20 (ter zake van een betaling van ƒ 450,--) aan haar worden
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, welke worden vastgesteld op € 644,--;
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen moet vergoeden;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr. A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 september 2002.
w.g. B. Verwayen de griffier verkeert in
de onmogelijkheid deze uitspraak te
ondertekenen