Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/313 20 september 2002
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mrs P.J.L.J. Duijsens en M.J.H.M. Verhoeven, advocaten te 's-Gravenhage,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder, zetelend te 's-Gravenhage,
gemachtigde: mr J. Teigeler, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 8 december 2000 heeft de arrondissementsrechtbank te Groningen (hierna: de rechtbank) van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 november 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen afwijzing van haar subsidieaanvraag in het kader van de Regeling stimulering biologische productie-methode (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft op 17 januari 2001 bij de rechtbank een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft haar beroepschrift aangevuld bij brieven van 3 en 9 april 2001.
Bij brief van 13 april 2001 heeft verweerder de rechtbank verzocht het beroep ter behandeling door te sturen aan het College.
Bij schrijven van 20 april 2001 is het dossier in de onderhavige zaak doorgezonden naar het College, alwaar het op 23 april 2001 is ontvangen.
Bij schrijven van 30 mei 2001 heeft verweerder het College medegedeeld dat voormeld verweerschrift geacht kan worden te zijn ingediend bij het College.
Het onderzoek ter zitting heeft plaats gevonden op 26 april 2002, alwaar partijen bij monde van gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor appellante was voorts aanwezig C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 14 van de Regeling luidt sedert de op 29 maart 1999 in werking getreden wijziging van 18 maart 1999 (Stcrt 1999, nr. 55) als volgt:
" 1. De minister kan per kalenderjaar één of meer aanvraagperioden vaststellen
voor subsidieaanvragen op grond van deze regeling.
2. De minister stelt voor iedere aanvraagperiode een subsidieplafond vast voor de op grond van deze regeling te verstrekken subsidies en kan daarbij onderscheid maken tussen subsidies ter zake van artikel 5, eerste lid, onderdeel a dan wel onderdeel b.
3. De minister verdeelt het beschikbare bedrag op volgorde van de datum van ontvangst van de aanvragen door LASER.
4. Indien dit noodzakelijk is in verband met het bereiken van het subsidieplafond wordt door middel van loting beslist over de rangschikking van de op één dag ontvangen aanvragen.
5. Indien een subsidieplafond dreigt te worden overschreden kan de minister besluiten dat geen aanvragen tot subsidieverlening meer kunnen worden ingediend.
6. De minister maakt de besluiten, bedoeld in het eerste, tweede en vijfde lid, bekend in de Staatscourant."
Bij besluit van 23 maart 1999 (Stcrt 1999, nr. 58) heeft verweerder, gelet op artikel 14, eerste en tweede lid, van de Regeling, besloten dat subsidie-aanvragen op grond van de Regeling kunnen worden ingediend van 29 maart tot en met 28 mei 1999 en dat het subsidieplafond voor deze periode fl. 10.000.000,- bedraagt.
Ingevolge artikel 14, vijfde lid, van de Regeling heeft verweerder bij besluit van 7 april 1999 (Stcrt 1999, nr 67) bepaald dat geen aanvragen meer kunnen worden ingediend voor het verlenen van een subsidie als bedoeld in artikel 2 van de Regeling.
Bij besluit van 8 juni 1999 (Stcrt 1999, nr. 107) heeft verweerder het subsidieplafond voor de periode van 29 maart tot en met 8 april 1999 verhoogd tot fl. 15.000.000,-.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting staan in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden vast.
- Appellante heeft op een hiertoe bestemd formulier op 29 maart 1999 een aanvraag om subsidie op grond van de Regeling ingediend.
- Bij brief van 8 april 1999 heeft LASER aan appellante de ontvangst van haar aanvraag bevestigd. Bij deze brief is aan appellante meegedeeld dat in verband met het bereiken van het subsidieplafond door middel van loting over de rangschikking van de op 29 maart 1999 ontvangen aanvragen is beslist en dat uit deze rangschikking, waarbij aan de aanvraag van appellante het rangschikkingsnummer 58 is toegekend, blijkt dat deze aanvraag vooralsnog niet voor subsidie in aanmerking komt. Tenslotte heeft LASER bij deze brief aan appellante meegedeeld dat het mogelijk is dat haar aanvraag in verband met afwijzing van ingelote aanvragen alsnog voor subsidie in aanmerking komt en dat zij daarover binnen vier maanden bericht ontvangt.
- Nadat aan appellante bij brief van 30 juli 1999 is bericht dat de beslissingstermijn van vier maanden is verlengd, is haar aanvraag bij besluit van 10 november 1999 afgewezen. Ter motivering wordt in dit besluit opgemerkt dat het beschikbare budget van 15 miljoen gulden geheel is uitgeput door aanvragen, die hoger zijn gerangschikt dan die van appellante.
- Appellante heeft tegen de afwijzing van haar aanvraag tijdig bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 4 januari 2000 heeft LASER de toenmalige gemachtigde van appellante onder meer het volgende meegedeeld:
" Volgens de in de regeling opgenomen procedure heeft op 1 april notaris Haase te Dordrecht door middel van loting beslist over de rangschikking van de op 29 maart ontvangen aanvragen. Hierbij waren drie medewerkers van LASER aanwezig. Deze loting was niet openbaar. Van de aanvragen die op 29 maart zijn ontvangen zijn lotingsformulieren aangemaakt die vervolgens per stuk in een blanco envelop zijn gesloten. Deze enveloppen zij in een doos gedeponeerd en zijn vervolgens door elkaar geschud. Uit deze doos werd door de notaris een envelop getrokken en het lotingsformulier werd door hem van nummer 1 voorzien. Tevens werd een gewaarmerkt stempel van de notaris op het formulier geplaatst. Het volgende lotingsformulier kreeg nummer 2. Dit ging net zo lang door tot alle 102 lotingsformulieren van een nummer en een gewaarmerkt stempel waren voorzien. Vervolgens heeft de notaris alle lotingsformulieren van zijn paraaf voorzien. Op basis van de rangschikking en de aangevraagde subsidiebedragen leken in eerste instantie (alvorens inhoudelijke beoordeling heeft plaatsgevonden) 17 aanvragen binnen het beschikbare budget te passen.
(…)
Uiteindelijk zijn de 57 hoogst gerangschikte aanvragen behandeld te beginnen bij de aanvraag met rangnummer 1. Wanneer een aanvraag voldeed aan de voorwaarden van de regeling werd op basis van de aangevraagde oppervlakte en de productierichting het te verlenen subsidiebedrag berekend. Het beschikbare budget minus de claim van de behandelde aanvraag op dit budget geeft het resterende budget voor de aanvragen met een lager rangnummer. In de loop van de behandeling zijn enkele hoog gerangschikte aanvragen ingetrokken, een aantal hoog gerangschikte aanvragen kwamen niet in aanmerking voor subsidie omdat de aanvragen niet compleet waren en de ontbrekende informatie niet of niet tijdig werd aangevuld. Daarnaast is één hoog gerangschikte aanvraag vervallen, omdat bij de beoordeling bleek dat het niet om een feitelijke aanvraag ging. Uiteindelijk zijn 48 aanvragen goedgekeurd. De verleende subsidiebedragen per aanvraag variëren van circa f 25.000,- tot ruim f 2 miljoen. De overige 45 aanvragen, die op 29 maart waren ingediend, zijn alle op basis van hun te lage plaats in de rangschikking (dus als gevolg van de uitkomst van de loting) afgewezen."
- Van de op 1 april 1999 gehouden loting is geen proces-verbaal opgemaakt.
- Een lotingformulier, met daarop de aanvraaggegevens van appellante en voorzien van een paraaf en van een stempel van notaris D.J.M. Haase te Dordrecht, vermeldt het nummer 000058.
- Blijkens een geanonimiseerde lijst beginnen alle aanvraagnummers met '99' en zijn de aanvragen, indien niet vervallen, met de lotingsnummers 15 tot en met 56 gehonoreerd; met deze aanvragen is een bedrag van f 15.001.075 gemoeid.
- Na een hoorzitting te hebben gehouden op 25 mei 2000 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" Voor het hanteren van de systematiek van een beperkte openstellingsperiode gebonden aan een bepaald budget is gekozen, omdat op deze wijze de beschikbare gelden gerichter en gecontroleerder kunnen worden ingezet voor het bereiken van de doelstellingen van de regeling. In tegenstelling tot de meeste andere subsidieregelingen in het kader van het Stimuleringskader is bij de regeling niet gekozen voor een tendersysteem waarbij alle tijdens de aanvraagperiode ingediende aanvragen met elkaar worden vergeleken en waarbij alleen die aanvragen voor subsidie in aanmerking komen die het meest aan de doelstellingen van de regeling voldoen.
Een dergelijke methodiek is niet toepasbaar bij een regeling, welke beoogt door omschakeling, respectievelijk voortzetting van de biologische productiemethode een mindere intensieve productie te bevorderen teneinde de belasting voor natuur en milieu door de landbouw te verminderen. Om die reden heb ik gekozen voor een volgtijdelijke regeling. Het beschikbare bedrag wordt derhalve verdeeld op volgorde van de datum van ontvangst van de aanvraag, waarbij - indien dit in verband met het bereiken van het subsidieplafond noodzakelijk is - door middel van loting beslist wordt over de rangschikking van de op één dag ontvangen aanvragen. Voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond wordt overschreden, dient de subsidie te worden geweigerd.
Nu ik vaststel dat uw aanvraag een volgnummer heeft gekregen dat alleen bij een overschrijding van het subsidieplafond recht op subsidie zou geven, ben ik van mening dat de teammanager - gelet op het bepaalde van artikel 4:25, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - terecht heeft besloten om de subsidie wegens het overschrijden van het subsidieplafond te weigeren. De vraag of u al dan niet aan de inhoudelijke criteria van de regeling voldoet, is voor de verdere beoordeling dan ook niet meer van belang.
Met betrekking tot de door mijn medewerkers verstrekte adviezen deel ik u mede dat ik van mening ben dat u ook over de aanwezigheid van het subsidieplafond op een juiste en correcte wijze tijdig bent geïnformeerd. Dat u klaarblijkelijk naar aanleiding van de door deze medewerkers verstrekte informatie heeft besloten om met het indienen van uw aanvraag te wachten tot het inwerking treden van de wijzigingen, is een door u zelf genomen besluit waarvan de gevolgen geheel voor eigen rekening en risico dienen te komen.
(…)
Met betrekking tot uw bezwaar dat er op een oneigenlijke wijze gebruik van de regeling is gemaakt en degenen waarvoor de regeling in feite bedoeld is, verstoken van subsidie zijn gebleven, deel ik u mede dat er van een dergelijk gebruik geen sprake is geweest. Ofschoon vanwege budgettaire redenen slechts een beperkt aantal aanvragers gehonoreerd kon worden, is de subsidie wel beland bij de doelgroep die ik bij openstelling van de regeling voor ogen heb gehad. Bovendien ben ik van mening dat de regeling voldoende waarborgen kent ten aanzien van het nakomen van de door de subsidieontvanger aangegane verplichtingen. Immers, de Algemene Inspectiedienst (AID) is belast met het toezicht op de naleving van de in de regeling gestelde voorschriften en kan daartoe gebruik maken van de diensten van de Stichting SKAL. Bovendien kan op grond van artikel 12 van de regeling de subsidieverlening of -vaststelling worden ingetrokken indien de subsidieontvanger wijzigingen in het biologische teeltplan heeft doorgevoerd zonder voorafgaande toestemming van de stichting SKAL. Derhalve verwacht ik dat de subsidieontvangers zich aan de subsidievoorwaarden zullen houden en dat misbruik op grote schaal achterwege zal blijven.
Vervolgens deel ik u mede dat alle beschikbare informatie omtrent de beoordeling en de hieraan voorafgaande loting aan u is verstrekt. Derhalve ben ik van mening dat uw bezwaren dat er door het onthouden van informatie feitelijk sprake zou zijn van een geheime en oncontroleerbare procedure ongegrond zijn. In het opgemaakte verslag staat duidelijk omschreven op welke wijze de notaris de loting heeft uitgevoerd en dat zich daarbij geen onregelmatigheden hebben voorgedaan. Ik kom dan ook tot de conclusie dat de loting op een zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden, waarbij alle betrokkenen een gelijke kans op eenzelfde positie in de rangschikking hebben gehad. Het feit dat ik mij om praktische redenen tot een naburig notariskantoor heb gewend en de keuze niet aan de 102 gegadigden voor de onderhavige subsidie heb gelaten, doet daaraan niets af.
Tot slot ben ik van mening dat ik - conform het bepaalde van artikel 7:4 Awb - alle op de zaak betrekking hebbende stukken voor u ter inzage heb gelegd. Uw verzoek om inzage in dossiers van andere aanvragers kan ik niet honoreren omdat ik van mening ben dat in deze dossiers zich geen stukken bevinden, die betrekking op uw aanvraag hebben. Inzage in deze dossiers is voor u dan ook niet van belang en bovendien moeten andere aanvragers er op kunnen vertrouwen dat de door hen aan mij in vertrouwen ter beschikking gestelde bedrijfsgegevens niet ter beschikking van derden worden gesteld."
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hier nog het volgende aan toegevoegd.
Appellante heeft eerst in haar beroepschrift het standpunt ingenomen dat een gedeelte van het budget is gegaan naar anderen dan de aanvragers die op 29 maart 1999 hun aanvraag hebben ingediend. Aan verweerder kan niet worden tegengeworpen dat hij in het bestreden besluit niet op dit standpunt is ingegaan.
Verweerder behoefde in het verzoek van appellante om informatie niet - tevens - een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) te zien.
Op het nadien alsnog door appellante gedane verzoek op grond van de Wob om informatie betreffende de toegewezen subsidieaanvragen en de wijze waarop het budget is besteed, is inmiddels afwijzend beslist.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep de volgende grieven aangevoerd.
1. Verweerder heeft zijn keuze voor een lotingsysteem onvoldoende gemotiveerd. Ter stimulering van de biologische landbouw had een tendersysteem meer voor de hand gelegen om de beste agrariërs uit de aanvragers te selecteren.
2. Ten onrechte heeft loting plaats gevonden nu het met de aanvragen gemoeide bedrag het budget oversteeg. Naar de opvatting van appellante had gelet op de doelstelling van de Regeling een verdeling naar evenredigheid van de aangevraagde bedragen meer in de rede gelegen.
3. Verweerder had een hoger aanvullend budget dan fl. 5.000.000,- beschikbaar kunnen stellen. Onduidelijk is waarom zulks niet is geschied. Verweerder dient te motiveren waarom het subsidieplafond niet is verhoogd met een zodanig bedrag dat alle aanvragen van 29 maart 1999 konden worden ingewilligd.
4. De Dienst Landbouwvoorlichting van verweerders ministerie (hierna: DLV), die de betrokken agrariërs - waaronder appellante - een jaar voor de onderhavige aanvraagtermijn heeft overgehaald om met een subsidie-aanvraag te wachten totdat de nieuwe, beweerdelijk gunstiger regeling in Brussel zou zijn goedgekeurd, heeft niets gemeld over een subsidieplafond. Dit plafond is voorzover appellante bekend voor 29 maart 1999 nooit bekend gemaakt; hierdoor voelt appellante zich misleid. Zij is, vertrouwend op de informatie van DLV, in afwachting van de gewijzigde regeling tot omschakeling op biologische landbouw overgegaan en heeft daarvoor extra kosten moeten maken, welke kosten door het afwijzen van haar aanvraag niet (deels) worden vergoed. Appellante wenst de hierdoor geleden schade vergoed te zien.
5. Bij gebrek aan inzage in alle relevante gegevens, waaronder die van de andere aanvragers, betwijfelt appellante - mede gelet op signalen die zij dienaangaande heeft ontvangen - of alle gelden daadwerkelijk zijn toegewezen aan aanvragers die gelijk met haar een aanvraag hebben ingediend. Voor appellante staat niet vast dat het beschikbare budget niet mede is aangewend voor aanvragen uit eerdere jaren. Voorts kan appellante niet nagaan of bij de loting geen onregelmatigheden hebben plaatsgevonden. Zij dient in de gelegenheid te worden gesteld de stellingen van verweerder met betrekking tot de wijze van subsidietoekenning te verifiëren. Door appellante de daartoe benodigde gegevens te onthouden handelt verweerder in strijd met het fairplay beginsel en wordt haar een eerlijk proces onthouden. Appellante is nog steeds verwikkeld in een procedure op grond van de Wob teneinde gegevens met betrekking tot andere aanvragers boven water te krijgen.
6. Appellante betwijfelt of de subsidie wel bij de juiste lieden terecht is gekomen.
De Regeling zo ruim is opgesteld dat ook subsidie kan worden verkregen, zonder dat daadwerkelijk sprake is van omschakeling. Dit staat in schril contrast tot hetgeen appellante voor 18 maart 1999 is voorgehouden, namelijk dat voorrang zou worden gegeven aan diegenen, die reeds tot omschakeling naar biologische landbouw waren overgegaan.
5. De beoordeling van het geschil
De grieven 1 tot en met 3 richten zich niet tegen het bestreden besluit, maar tegen hetgeen bij of krachtens de Regeling is bepaald. Voorzover appellante bedoelt te stellen dat deze regelgeving geheel of gedeeltelijk onverbindend zou zijn overweegt het College het volgende.
Gesteld noch gebleken is dat de Regeling in strijd is met hoger recht. Evenmin kan worden geoordeeld dat verweerder na afweging van alle in aanmerking komende belangen, waaronder de belangen van diegenen die in een positie verkeren gelijk aan die waarin appellante zegt te verkeren, in redelijkheid niet tot vaststelling van de Regeling en de daarop gebaseerde besluiten, zoals deze ten tijde van belang luidden heeft kunnen komen.
Met name valt niet in te zien waarom verweerder aldus afwegende niet in redelijkheid tot de keuze voor een lotingssysteem en een subsidieplafond van fl. 10.000.000,- had kunnen komen. Nog minder valt in te zien waarom verweerder aldus afwegende niet tot verhoging van het aanvankelijke plafond met fl. 5.000.000,- had kunnen komen. In het kader van het bestreden besluit hoefde verweerder deze verhoging, waartoe hij in zijn kwaliteit als regelgever had besloten, niet nader te motiveren.
Nu de toepasselijke regelgeving op grond van het door appellante aangevoerde niet voor onverbindend gehouden moet worden falen de eerste drie grieven.
Ook de vierde grief faalt. Appellante heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat zij verkeerd is voorgelicht. Van enige concrete toezegging aan appellante dat haar aanvraag zou worden ingewilligd is ook niet gebleken. Opgemerkt zij overigens nog dat de grondslag van de zesde grief is dat de Regeling te ruim zou zijn. Voorlichting inhoudende dat de (nieuwe) Regeling ruimer zou zijn dan de voorafgaande is hiermee niet in tegenspraak.
Niet staande kan worden gehouden dat verweerder door te handelen als hij gedaan heeft het bepaalde in de artikelen 7:4, tweede lid, en 8:42, eerste lid, van de Awb heeft miskend.
De omstandigheid dat in verband met het bereiken van het subsidieplafond door middel van loting wordt beslist over de rangschikking van de op één dag ontvangen aanvragen maakt niet dat voor de toepassing van deze bepalingen de stukken behorende bij de subsidietoewijzingen van de op die ene dag ontvangen aanvragen in beginsel zijn te beschouwen als stukken die mede betrekking hebben op een besluit tot subsidieafwijzing van een aanvrage van die zelfde dag.
Indien een belanghebbende in een procedure tegen een besluit als het onderhavige stelt dat de op hem betrekking hebbende afwijzing niet rechtmatig is geweest omdat andere aanvragen onder het subsidieplafond ten onrechte zijn toegewezen, ligt het op zijn weg feiten en omstandigheden aan te voeren die deze stelling aannemelijk maken. Met hetgeen appellante op dit punt heeft aangevoerd is zij hierin niet geslaagd; zij heeft volstaan met de vage aanduiding dat zij signalen heeft ontvangen.
Verweerder was en werd op grond hiervan derhalve niet verplicht om meer en andere gegevens over te leggen. Om die zelfde reden is er voor het College geen grond om verweerder met toepassing van artikel 8:45 van de Awb te verplichten zodanige gegevens in het geding te brengen.
Schending van het beginsel van fair play levert één en ander niet op. Ook wordt appellante aldus niet een eerlijk proces onthouden.
Voor het verkrijgen van gegevens die aldus buiten het kader van de onderhavige procedure liggen staat appellante de openbaarmakingsregeling van de Wob ten dienste, die zij ook heeft aangewend.
Overigens merkt het College op dat de stukken van dit geding eerder aanwijzingen geven in een andere dan de door appellante gesuggereerde richting. Uit de nummers van de aanvragen op de geanonimiseerde lijst valt af te leiden dat alle aanvragen, dus ook de ingewilligde, in 1999 zijn ingediend.
Voorts is gesteld noch gebleken dat de loting in strijd met de Regeling of enig ander algemeen verbindend voorschrift heeft plaats gevonden. Hoewel het in gevallen als deze de voorkeur verdient dat de notaris een proces-verbaal van de loting opmaakt die hij verricht, kan, gelet op het gereleveerde in de onder 2.2 genoemde brief van 4 januari 2000, niet worden volgehouden dat verweerder onredelijk heeft gehandeld door het resultaat van deze loting ten grondslag te leggen aan de subsidietoekenningen met betrekking tot de op 29 maart 1999 ingediende aanvragen. Hierbij speelt een doorslaggevende rol dat de loting onder verantwoordelijkheid van een notaris is geschied. Appellante heeft op geen enkele wijze gesteld of aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval zou zijn. Grief 5 kan derhalve niet tot gegrondheid van het beroep leiden.
Grief 6 is evenals de eerste drie grieven gericht tegen de Regeling. Het College verwijst met betrekking tot het toetsingskader naar het bij bespreking van de eerste drie grieven overwogene. Niet valt in te zien dat verweerder niet tot de criteria voor subsidieverlening als opgenomen in de Regeling had kunnen komen.
Voorzover appellante, die ook in het kader van deze grief heeft volstaan met vage aanduidingen, stukken met betrekking tot andere aanvragers wenst te ontvangen in verband met haar wens te onderzoeken of zij overeenkomstig het bepaalde in de Regeling daadwerkelijk omschakelen, verwijst het College naar het overwogene met betrekking tot grief 5.
Alle door appellante naar voren gebrachte grieven falen zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Aan de vordering tot schadevergoeding van appellante komt het College derhalve niet toe.
Het College ziet geen termen voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.A. van der Ham en mr B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr R.P.H.
Rozenbrand , als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 september 2002.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand