Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 01/822 17 juli 2002
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. "B", te C, appellant,
gemachtigde: mr J.H.M. Klarenbeek-Heijster, advocate te 's-Hertogenbosch
tegen
de burgemeester van Maastricht, verweerder,
gemachtigde: mr E.Ph. Roelofs, advocaat te Heerlen.
1. De procedure
Op 22 oktober 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 augustus 2001 (verzonden 12 september 2001).
Op 14 november 2001 zijn de gronden van het beroep ingediend.
Op 28 januari 2002 is een verweerschrift ingediend.
Op 19 juni 2002 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Op 5 juli 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidt sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
" Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de
burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
3. (…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
5. (…)."
Artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet luidt, sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
" 1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte;
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een horecagelegenheid onder de naam "B" aan het adres D, te C. Deze horecagelegenheid bevindt zich op de eerste verdieping van een gebouw, waarin zich op de begane grond een sporthal bevindt. De horecagelegenheid bestaat uit een ruimte waarin zich - in de bewoordingen van één van de tot de gedingstukken behorende tekeningen - een "buffet" bevindt en die - op de andere beschikbare tekening - wordt aangeduid als "bar/kantine". Verweerder duidt dit gedeelte aan als café, welke terminologie in het hiernavolgende zal worden gevolgd. Aan een zijde wordt het café begrensd door een vouwwand, die toegang geeft tot een ruimte - op een van de tekeningen aangeduid als zaal 1 - waarmee het café kan worden vergroot. Zaal 1 wordt aan de tegenover gelegen zijde eveneens begrensd door een vouwwand, die toegang geeft tot een ruimte - op een van de tekeningen aangeduid als zaal 2 - waarmee zaal 1 kan worden vergroot. Het café is door een deur met dranger afgesloten van een portaal, dat tevens deuren bevat die toegang geven tot de keuken, toiletten en de zalen 1 en 2. Het portaal geeft verder toegang tot een tribune (indien uitgeklapt en geopend) en is vanaf de begane grond bereikbaar via een tussen de entree van de sporthal en de sporthal zelf gelegen binnentrap. Het café is rechtstreeks van buiten bereikbaar door een deur op de eerste verdieping, die voor het publiek toegankelijk is via een buiten gelegen trap. Deze trap is dichter bij de openbare weg gesitueerd dan de entree van de sporthal.
- Bij formulier, gedagtekend 7 februari 2001, heeft appellant een vergunning aangevraagd voor het aanwezig hebben van één kansspelautomaat en één behendigheidsautomaat in de door hem geëxploiteerde horeca-inrichting.
- Bij besluit van 21 maart 2001 (verzonden 5 april 2001) is de aanvraag voorzover betrekking hebbend op een kansspelautomaat afgewezen.
- Bij brief van 16 mei 2001 is namens appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 21 maart 2001.
- Bij brief van 13 juni 2001 heeft appellant de gronden van het bezwaar ingediend.
- Op 10 juli 2001 heeft appellant zijn bezwaar doen toelichten op een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat alle ruimten van het sportcomplex tezamen een laagdrempelige inrichting vormen. In dit verband vermeldt het bestreden besluit:
" Uit een persoonlijk onderhoud dat de heren R. Renneberg en G. Satijn, beiden van de afdeling milieu SOG, ter plaatse van de inrichting, hebben gehad met de heer A (exploitant) en de heer E (F), op 14 augustus 2001, is door exploitant duidelijk te kennen gegeven dat het cliënteel van het café voornamelijk bestaat uit mensen die gebruik maken van de sporthal. Autonome bezoekers zijn van ondergeschikte betekenis v.w.b. de exploitatie. Enkel na wedstrijden van MVV wordt het café goed bezocht door mensen die geen gebruik maken van de sporthal (…).
De openingstijden van het café zijn dan ook overwegend gekoppeld aan activiteiten in de sporthal (…).
Uit het vorenstaande blijkt reeds duidelijk dat het café in de onderhavige situatie geen bestaansgrondslag heeft zonder de sporthal v.w.b. de exploitatie.
Daarnaast zijn nog een aantal andere factoren die de onderlinge formele en feitelijke band tussen het café en de sporthal duidelijk aangeven, namelijk:
· Het café maakt deel uit van een sportcomplex en vormt daarmee samen één inrichting.
· Er bestaan duidelijke inpandige verbindingen tussen het café en de sporthal.
· De sporthal/tribune en het café hebben gemeenschappelijke toiletten die zich buiten de horeca-lokaliteit bevinden.
· De sporthal is ook bereikbaar via de horecalokaliteit, gelet op het gegeven dat de brandtrap aan de zijkant van de horecalokaliteit, naast de hoofdingang, in de praktijk als (tweede) ingang wordt gebruikt c.q. kan worden gebruikt.
(…)
· Het café is door de gemeente verhuurd aan de Gulpener bierbrouwerij die het gehuurde vervolgens weer heeft onderverhuurd aan exploitant, A. In beide huurovereenkomsten is de volgende voorwaarde opgenomen:
" De huurder is verplicht het gehuurde voor het publiek geopend te houden en het café-restaurantbedrijf te exploiteren op de dagen en uren dat de sporthal voor sportbeoefening -uitgezonderd schoolgebruik- in gebruik is.
(…)
Uit deze huurbepaling volgt dat het café-restaurantgebruik primair is gericht en ook moet zijn gericht op de bezoekers van de sporthal.
· Aan de buitenzijde van de inrichting blijkt niet dat er een algemeen publiek café is gevestigd; evenmin zijn openingstijden op het pand zichtbaar.
· De naam van het café, zijnde "B" verwijst eveneens naar de directe relatie tussen beide onderdelen.
· De bedrijfsvakantie van 6 weken in het café loopt grotendeels synchroon met de reguliere vakantieperiode van de gebruikers van de sporthal.
Resumerende kan worden geconcludeerd dat aan het onderhavige café-restaurantbedrijf geen zelfstandige betekenis kan worden toegekend.
(…)
Uit door mij ingewonnen informatie bij de afdeling Sport blijkt dat van tijd tot tijd in de avonduren, en dan voornamelijk in de wintermaanden, jeugdtrainingen plaatsvinden. In de weekends vinden ook regelmatig (jeugd)competitie-wedstrijden plaats voor jeugdigen beneden de 18 jaar (meer concreet vanaf 10 jaar), waarbij het café geopend is voor de gebruikers van de sporthal.
Al deze jeugdige deelnemers kunnen in die gevallen gebruik maken van de horecafaciliteit van het sportcomplex.
(…)
Gelet op het vorenstaande kom ik tot de conclusie dat i.c. sprake is van een inrichting alwaar min of meer frequent jongeren jonger dan 18 jaar sporten op momenten dat het café geopend is c.q. geopend moet zijn. In zijn algemeenheid kan niet worden gesteld dat de exploitatie in belangrijke mate gericht is op bezoekers van 18 jaar en ouder omdat de exploitatie van de sporthal (en daaraan gerelateerd de openingstijden van het café) afhankelijk is."
Van een "samengestelde inrichting" als bedoeld in artikel 30c, lid 4, van de Wet op de kansspelen is volgens het bestreden besluit evenmin sprake. In dit verband vermeldt het bestreden besluit:
" In het onderhavige geval is geen sprake van een hoogdrempelige horecalokaliteit met een volstrekt zelfstandige betekenis.
Bovendien is de sporthal, volgens exploitant, tevens bereikbaar via de horecalokaliteit bij het gebruik van de brandtrap aan de zijkant als (tweede) ingang.
Aan de voorwaarden van een samengestelde inrichting wordt derhalve (…) niet voldaan."
Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat ook indien de inrichting beperkt zou zijn tot het gedeelte van het gebouw waarin appellant het horecabedrijf uitoefent, een vergunning voor de aanwezigheid van kansspelautomaten terecht is geweigerd, omdat deze gelegenheid ook als zodanig niet hoogdrempelig is. Hiertoe voert verweerder ten eerste aan dat het bezoek aan de horecagelegenheid niet op zichzelf staat, omdat - kort gezegd - de horecalokaliteit bedoeld is voor bezoekers van het sportcomplex. Ten tweede stelt verweerder, aan de hand van door hem weergegeven gebruik van de sporthal, dat frequent personen jonger dan 18 jaar in de sporthal sporten, terwijl de horecagelegenheid dan geopend is. Niet aannemelijk is dus dat de exploitatie in belangrijke mate is gericht op bezoekers van 18 jaar en ouder. Tenslotte heeft verweerder aangegeven dat het de vraag is of binnen de inrichting sprake is van niet uitsluitend ter ondersteuning van horecabezoek strekkende activiteiten waaraan een zelfstandige betekenis toekomt.
4. Het standpunt van appellant
In zijn beroepschrift heeft appellant aangegeven niet te ageren tegen de kwalificatie "laagdrempelig" die verweerder aan de inrichting als geheel geeft. Naar zijn mening is evenwel sprake van een café dat binnen deze inrichting een horecalokaliteit vormt die op grond van artikel 30c, vierde lid, van de Wet is aan te merken als hoogdrempelige inrichting.
Ter zitting heeft appellant zijn standpunt aangepast en - verwijzend naar recente jurisprudentie van het College - primair gesteld dat zijn café als zodanig is aan te merken als de inrichting als bedoeld in artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet. Deze inrichting is hoogdrempelig, aangezien het cafébezoek op zichzelf staat en er in het café geen andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. De activiteiten in de inrichting zijn voorts in belangrijke mate gericht op personen van 18 jaar en ouder.
5. De beoordeling van het geschil
Ter beantwoording van de vraag of de inrichting van appellant hoogdrempelig in de zin van artikel 30, onderdeel d, van de Wet is, dient allereerst vast te staan waaruit de inrichting bestaat. Vermeld artikelonderdeel verwijst voor de betekenis van het begrip inrichting naar artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. Ingevolge laatstgenoemde bepaling bestaat een inrichting, voorzover hier van belang, uit de lokaliteiten waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend. Van een horecabedrijf kan ingevolge artikel 1, eerste lid, slechts sprake zijn indien bedrijfsmatig ter plaatse alcoholhoudende drank word verstrekt. Een lokaliteit is ingevolge artikel 1, eerste lid, een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting.
Niet in geschil is dat in het café bedrijfsmatig alcoholhoudende drank wordt verstrekt. Met deze ruimte vormen de beide zalen op de eerste verdieping na het openschuiven van de vouwwanden één geheel. Dit brengt mee dat de zalen onvoldoende afgescheiden zijn om ten opzichte van het café als "besloten" te kunnen worden aangemerkt. De inrichting van appellante strekt zich dientengevolge in ieder geval uit tot het café en de zalen 1 en 2.
Het café is door een deur met dranger afgescheiden van het portaal op de eerste verdieping. Ook de zalen 1 en 2 zijn elk door een deur van dit portaal afgescheiden. Een en ander leidt tot de gevolgtrekking dat het geheel van deze drie ruimten één ruimte vormt die besloten is ten opzichte van de overige gedeelten van het gebouw. De omstandigheid dat het café een eigen buiteningang heeft, zodat het publiek de horecagelegenheid kan bezoeken zonder enige ruimte van het sportgedeelte van het complex te betreden, geeft ondersteuning aan deze gevolgtrekking.
De door verweerder ter zitting betrokken stelling dat in de zin van de definitiebepaling van "lokaliteit" in artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet een ruimte ten opzichte van andere ruimten slechts "besloten" is, indien geen sprake is van enige inpandige verbinding - waartoe ook een deur (al dan niet met dranger) te rekenen zou zijn - deelt het College niet. Voor een dergelijke opvatting is geen steun te vinden in de wetsgeschiedenis van bedoeld artikel 1. Een dergelijke opvatting zou bovendien artikel 30c, vierde lid, van de Wet (vrijwel) zinledig maken, waar deze bepaling ervan uitgaat dat binnen een inrichting een "hoogdrempelige lokaliteit" en "overige ruimten" naast elkaar kunnen bestaan. Indien elke inpandige verbinding met een lokaliteit zou meebrengen dat het aldus verbonden gedeelte deel gaat uitmaken van bedoelde lokaliteit, dan lijkt voor het onderscheiden van een ingevolge artikel 30c, vierde lid, als hoogdrempelige inrichting aan te merken lokaliteit (nagenoeg) geen ruimte te bestaan.
Nu verweerder in het bestreden besluit van een verkeerde opvatting van het begrip "inrichting" is uitgegaan, is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 30c, vierde lid, van de Wet in samenhang met artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet.
Voor een instandlaten van de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op grond van het ter zitting door verweerder gestelde, ziet het College geen aanleiding. Hiertoe overweegt het College als volgt.
Verweerder voert - zakelijk weergegeven - aan dat ook de horecagelegenheid als zodanig niet hoogdrempelig is, aangezien het bezoek hieraan niet op zichzelf staat, doch bedoeld is voor bezoekers van het sportcomplex. Het College overweegt dienaangaande dat artikel 30, onderdeel d, sub 1e ,van de Wet van belang acht of in een horecagelegenheid het café- of restaurantbezoek op zichzelf staat. Aangezien de sportactiviteiten niet in de horecagelegenheid van appellant plaatsvinden, kunnen zij aan het op zichzelf staan van het café-bezoek niet toe- of afdoen. De omstandigheid dat bezoekers veelal de horecagelegenheid niet zouden bezoeken indien zij niet tevens de sporthal gebruiken, is geen omstandigheid waaraan, gelet op het wettelijk toetsingskader, bij de toepassing van artikel 30 betekenis Pro toekomt.
Voorts stelt verweerder in dit verband gemotiveerd dat de horecagelegenheid van appellant in belangrijke mate wordt bezocht door bezoekers, jonger dan 18 jaar. Dit staat er evenwel niet aan in de weg dat de activiteiten ervan tevens in belangrijke mate gericht kunnen zijn op personen van 18 jaar en ouder, aan welke omstandigheid artikel 30, onderdeel d, sub 2e, van de Wet voor wat betreft het leeftijdscriterium beslissende betekenis toekent. Aangezien de sporthal ook door laatstbedoelde leeftijdscategorie zal worden gebruikt, is zeker niet op voorhand uitgesloten dat aan onderhavige wettelijke voorwaarde wordt voldaan, zodat ook het op dit punt ter zitting gevoerde verweer niet tot instandlaten van de rechtsgevolgen van het besluit kan leiden.
De ter zitting door verweerder opgeworpen vraag of binnen de inrichting sprake is van niet uitsluitend ter ondersteuning van horecabezoek strekkende activiteiten waaraan een zelfstandige betekenis toekomt, is door hem niet beantwoord. Het ligt op de weg van verweerder om, indien hij zich wenst te beroepen op het niet voldaan zijn aan het op dit punt uit artikel 30, onderdeel d, sub 1e ,van de Wet voortvloeiende vereiste, terzake een zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd besluit te nemen. Ook in zoverre bestaat dus geen aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
Gelet op het voorgaande zal verweerder opnieuw op het bezwaarschrift moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift beslist met inachtneming van
deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,--, onder aanwijzing van de gemeente
Maastricht als rechtspersoon die deze kosten aan appellant dient te vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Maastricht het griffierecht ad € 102,10 aan appellant vergoedt.
Aldus gewezen door mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2002.
w.g. C.J. Borman w.g. R.P.H. Rozenbrand