Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/545 2 augustus 2002
18050 Elektriciteitswet 1998
Uitspraak in de zaak van:
1. Electrabel Nederland N.V., te Zwolle,
2. Essent Energie Productie B.V., te 's Hertogenbosch;
3. N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland, te Borssele;
4. E.ON Benelux Generation N.V., te Voorburg;
5. Reliant Energy Power Generation Benelux B.V., te Utrecht (voorheen: N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Oost- en Noord-Nederland, N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland, N.V. Elektriciteitsbedrijf Zuid-Holland en N.V. UNA), appellanten,
gemachtigde: mrJ.K. de Pree, advocaat te's Gravenhage,
tegen
de Minister van Economische Zaken, te 's Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr A.Th. Meijer, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Op 28 juni 2000 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 mei 2000.
Bij dat besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen het besluit van 1 juli 1999 (Stcrt. 1999, 126) tot vaststelling van de tariefdragers voor de tarieven voor transport en levering van elektriciteit (hierna: Besluit tariefdragers) gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Verweerder heeft op 3 januari 2001 een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben zich op 22 december 2000 gewend tot de president van het College met het verzoek onder meer het bestreden besluit bij wege van voorlopige voorziening te schorsen. Dit verzoek is afgewezen bij uitspraak van de president van 22 maart 2001. De president overwoog hiertoe dat naar zijn voorlopig oordeel het Besluit tariefdragers algemeen verbindende voorschriften bevat, zodat daartegen ingevolge de Algemene wet bestuursrecht de middelen van bezwaar en beroep niet openstaan.
Appellanten en verweerder hebben op onderscheidenlijk 22 april 2002 en 19 april 2002 enige nadere stukken toegezonden.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 1 mei 2002. Bij deze gelegenheid hebben appellanten en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Artikel 29 van Pro de Elektriciteitswet 1998 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" 1. Het tarief waarvoor transport van elektriciteit zal worden uitgevoerd ten behoeve van afnemers, heeft betrekking op de ontvangst van elektriciteit door een afnemer, ongeacht de plaats van opwekking van de elektriciteit en van de aansluiting waar de elektriciteit op het net is gebracht, of op het invoeden van elektriciteit door een afnemer, ongeacht de plaats van ontvangst van de elektriciteit.
2. (...)
3. Onze Minister stelt vóór 1 juli 1999 de tariefdrager vast voor het transportafhankelijke element van het tarief, bedoeld in het eerste lid. (...)."
Het Besluit tariefdragers luidt voor zover van belang:
" Artikel 1
1. De tariefdrager voor het transportafhankelijke element van het tarief, bedoeld in artikel 25b (thans 29) van de Elektriciteitswet 1998, is:
a. voor afnemers die elektriciteit invoeden op het extra hoogspanningsnet of het hoogspanningsnet en voor afnemers met een opgesteld vermogen van meer dan 150 MW die elektriciteit invoeden op een net met een lager spanningsniveau: kWh;
b. voor afnemers die elektriciteit afnemen van het extra hoogspanningsnet, het hoogspanningsnet of het tussenspanningsnet en voor afnemers die rechtstreeks elektriciteit afnemen aan de secundaire zijde van een transformator hoogspanning/middenspanning of tussenspanning/middenspanning: kW;
c. voor afnemers die elektriciteit afnemen van het middenspanningsnet en voor afnemers die rechtstreeks elektriciteit afnemen aan de secundaire zijde van een transformator middenspanning/laagspanning: kW en kWh;
d. voor afnemers die een aansluiting hebben met een totale maximale doorlaatwaarde van meer dan 3*80 A en die elektriciteit afnemen uit het laagspanningsnet: kW en kWh;
e. voor afnemers die een aansluiting hebben met een totale maximale doorlaatwaarde van meer dan 3*25 A, maar ten hoogste 3*80 A en die elektriciteit afnemen uit het laagspanningsnet: kW en kWh;
f. voor afnemers die een aansluiting hebben met een totale maximale doorlaatwaarde van ten hooste 3*25 A en die elektriciteit afnemen uit het laagspanningsnet: kWh.
2. (…)"
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Hij heeft te dien aanzien het volgende overwogen.
" Uw eerste bezwaar kan geen doel treffen. Artikel 25b, derde lid (thans artikel 29, derde lid), van de Elektriciteitswet 1998 schrijft dwingend voor dat de in het eerste lid bedoelde tariefdrager vóór 1 juli 1999 wordt vastgesteld. Tegen dit wettelijke voorschrift staat geen bezwaar open.
Bovendien heeft de enkele vaststelling van een tariefdrager op zichzelf nog niet de rechtsgevolgen waartegen u zich verzet. Die gevolgen doen zich immers eerst voor nadat door de directeur Dte de Tarievencode en het producententarief zijn vastgesteld. Bezwaren die verband houden met het nettarief en de tariefstructuur dienen tot gelding te komen in de door u reeds aangespannen procedure tegen het desbetreffende besluit van de DTe.
Argumenten door u ontleend aan de parlementaire behandeling van de Elektriciteitswet gaan niet op. In de eerste plaats omdat de tekst van artikel 25b (29) geen nadere interpretatie behoeft en in de tweede plaats om de reden als hiervoor aangegeven, aangezien de door u gebezigde citaten alle betrekking hebben op het producententarief en niet op de onderliggende tariefdrager.
Met betrekking tot uw tweede bezwaar geldt het volgende.
In het conceptvoorstel van de gezamenlijke netbeheerders aan Dte worden de hogere spanningsniveaus als de transportnetten beschouwd. Op basis daarvan wordt het gerechtvaardigd geacht dat de producenten mee betalen aan deze transportnetten aangezien deze netten er (mede) toe dienen om de geproduceerde energie te transporteren naar de lagere spanningsniveaus. De lagere spanningsniveaus worden beschouwd als de marktplaats; deze lagere netniveaus zijn er primair voor de distributie van de energie naar de aangesloten verbruikers. Het wordt dan ook gerechtvaardigd geacht om alle kosten van deze netten toe te rekenen aan de verbruikers. Dit impliceert dat producenten op lage netvlakken niets betalen.
Gegeven derhalve de Nederlandse infrastructuur worden als transportnetten aangemerkt de netten van 110 kV en hoger en worden netten lager dan 110 kV beschouwd als de distributienetten.
Dte heeft dit voorstel in zijn advies overgenomen. Ik heb geen aanleiding gevonden om op dit punt af te wijken van het advies van DTe.
Ook in hetgeen in uw bezwaarschrift naar voren wordt gebracht ter zake van verwacht ontwijkgedrag zie ik geen aanleiding om nu reeds mijn besluit te herzien."
4. Het standpunt van appellanten
Met betrekking tot de vraag of het Besluit tariefdragers vatbaar was voor bezwaar en beroep hebben appellanten zich ter zitting gerefereerd aan het oordeel van het College. Van een weergave van hetgeen door appellanten overigens is aangevoerd wordt - om redenen waarvan hierna zal blijken - afgezien.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge de artikelen 7:1, eerste lid, en 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan geen bezwaar worden gemaakt of beroep bij het College worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Naar het oordeel van het College moet het Besluit tariefdragers worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Volgens de omschrijving in de Memorie van Toelichting bij de Awb is een dergelijk voorschrift: "een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende (algemene) regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent" (TK 1998-1999, 23 700, nr. 3). Het Besluit tariefdragers voldoet aan deze omschrijving. Het besluit, dat is vastgesteld door de Minister van Economische Zaken op grond van de hem in artikel 29 van Pro de Elektriciteitswet 1998 toegekende bevoegdheid, schrijft de toepassing van bepaalde maatstaven voor - kW, kWh, dan wel een combinatie hiervan - bij het vaststellen van de tarieven voor onder meer het transport van elektriciteit voor verschillende categorieën van afnemers. Deze voorschriften hebben een bindend karakter en zijn geschikt voor herhaalde toepassing. Zij bevatten bij de nadere concretisering in tariefstructuur en tariefbesluiten in acht te nemen normen en richten zich niet zelf rechtstreeks tot bepaalde afnemers.
Uit het vorenstaande volgt dat tegen het Besluit tariefdragers geen beroep bij de terzake van besluiten op grond van de Elektriciteitswet 1998 bevoegde bestuursrechter - het College - kon worden ingesteld en mitsdien ook geen bezwaarschrift bij verweerder kon worden ingediend. Weliswaar is in artikel 82 van Pro de Elektriciteitswet 1998 - in afwijking van de Awb - beroep opengesteld tegen bepaalde algemeen verbindende voorschriften, maar het Besluit tariefdragers behoort niet tot de in deze bepaling omschreven algemeen verbindende voorschriften.
Verweerder heeft derhalve ten onrechte het bezwaar van appellanten - gedeeltelijk -ontvankelijk geacht. Voor zover hij het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard heeft verweerder hieraan een andere dan de bovenstaande redengeving ten grondslag gelegd. Nu het bezwaar in zijn geheel niet-ontvankelijk had moeten zijn verklaard vanwege bedoelde redengeving, zal het College op de juistheid daarvan niet meer ingaan. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Het College ziet termen om, doende wat verweerder had moeten doen, het bezwaar van appellanten alsnog niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het College acht voorts termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 19 mei 2000, met het kenmerk WJZ 00029035;
- verklaart het bezwaarschrift van appellanten tegen het Besluit van 1 juli 1999 niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 19 mei 2000;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro), te vergoeden door de Staat.
- verstaat dat het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 204,20 (zegge: tweehonderdvier euro en twintig
cent) door de Staat aan hen wordt vergoed.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr M.J. Kuiper en mr C.J. Borman in tegenwoordigheid van mr L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2002.
w.g. C.M. Wolters w.g. L. van Duuren