Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 01/649 en 01/650 21 augustus 2002
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaken van:
A, te B,
C, te B,
appellanten,
gemachtigde: D,
tegen
de Minister van Economische Zaken, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr R.E. Groenewold, mr D.N.Th. van der Weerd en drs ir V. Lalbahadoersing, werkzaam bij Senter.
1. De procedure
Op 8 augustus 2001 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een tweetal besluiten van verweerder van 2 augustus 2001.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de weigering hun een verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen af te geven.
Op 30 oktober 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 juli 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaats gehad, waarbij partijen hun standpunt nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: de WVA) is - ten tijde hier van belang - onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
m. speur- en ontwikkelingswerk: door een S&O-inhoudingsplichtige, dan wel een S&O-belastingplichtige, systematisch georganiseerde en in Nederland verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek of de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudingsplichtige onderscheidenlijk de S&O-belastingplichtige technisch nieuwe:
1°. fysieke producten;
2°. onderdelen van fysieke producten;
3°. fysieke productieprocessen;
4°. onderdelen van fysieke productieprocessen;
5°. programmatuur of
6°. onderdelen van programmatuur;
alsmede daaraan voorafgaand in Nederland verricht haalbaarheidsonderzoek;
(…)
o. haalbaarheidsonderzoek: een activiteit gericht op het tot stand brengen van een schriftelijk rapport, inhoudende een systematisch opgezette en afgeronde analyse van de technische mogelijkheden van speur- en ontwikkelingswerk;
(…)
Artikel 24
1. Aan een S&O-inhoudingsplichtige die voornemens is in een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten geeft Onze Minister van Economische Zaken op verzoek een S&O-verklaring af. In de verklaring wordt vermeld dat het aangemelde werk is aangemerkt als speur- en ontwikkelingswerk. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben bij daartoe strekkende aanvraagformulieren, getekend op
27 november 2000 bij verweerder een aanvraag ingediend om een S&O-verklaring voor het jaar 2001 als bedoeld in artikel 24 van de WVA, met betrekking tot een negental projecten. Een van deze projecten is als volgt aangeduid:
" Projecttitel : E HEX project
Type Project : haalbaarheidsonderzoek
Zwaartepunt v/d Ontw. : Technisch nieuw fysiek (onderdeel van een)
productieproces
Projectnummer : 423
Start/einddatum : 01/04/2000 t/m 31/8/2001
(…)
Omschrijving:
Het project is erop gericht de concrete toepassingsmogelijkheden voor nieuwe HEX reactoren (combinatie reactor met warmtewisselaar) binnen de Nederlandse Chemische industrie te identificeren. Daartoe worden alle processen bekeken op hun mogelijke toepassing van HEX. De meest interessante zullen door E en A mogelijk worden gepatenteerd. E zal een pilot HEX reactor bouwen op concrete toepassingen verder uit te ontwikkelen.
(…)
Technische nieuwheid:
HEX reactoren (integratie van warmtewisselaar en reactor in 1 apparaat) is een voorbeeld van procesintensificatie met afhankelijk van de toepassing voordelen in energiebesparing, conversies en selectiviteit. Problemen liggen o.a. bij vervuiling & verstoppingen. E werkt samen met A en F om de concrete applicatie mogelijkheden per proces (bedrijf) binnen de Nederlandse Chemische Industrie in kaart te brengen. De proces expertise van A is vooral van belang om HEX als nieuwe unit operation een plaats te geven als alternatief voor bestaande reactoren. Het project leidt tot een aantal concrete processen (targets) voor zowel demonstratieprojecten bij E als voor patenten en verdere process synthese projecten."
- Bij brieven van 9 april 2001 heeft verweerder appellanten onder andere medegedeeld, dat het hier naar zijn indruk gaat om een marktonderzoek, dat in wezen buiten de scope van de WVA valt. Verweerder verzoekt daarom meer gedetailleerde informatie en een stellingname van appellanten op dit punt.
- Hierop hebben appellanten bij brief van 12 april 2001 gereageerd met de medeling, dat absoluut geen sprake is van marktonderzoek. Zij merken daarbij op:
" Wij ontwikkelen en identificeren in samenwerking met E alternatieve procesconcepten met een HEX reactor erin. Uiteraard moeten wij ruwweg beoordelen of deze zowel technisch als economisch zinvol zouden kunnen zijn alvorens wij de industrie hiervoor benaderen. Wij ontwikkelen dus eerst het procesconcept en gaan vervolgens onder geheimhouding en "non use" praten met de mogelijk geïnteresseerden. Eerst uitvinden en dan onder geheimhouding praten. Het idee is gezamenlijk eigendom van A en E. Als we dit proces zouden omkeren geven we u gelijk en is het meer een marktonderzoek voor een nieuw type apparaat."
- Bij besluiten van 27 april 2001 heeft verweerder de aanvragen voor dit project afgewezen.
- Bij brief van 11 mei 2001 hebben appellanten tegen deze beslissing bezwaar gemaakt.
- Op 25 juni 2001 is appellanten ten kantore van verweerder de gelegenheid geboden hun bezwaarschrift mondeling toe te lichten. Van deze hoorzitting is een verslag opgesteld, in welk verslag onder meer het navolgende staat vermeld:
" Appellant: Het E project waar het bezwaar over gaat heeft te maken met HEX reactoren. E heeft ons gevraagd om samen met hen dit project te doen op basis van een haalbaarheidsstudie, omdat E weinig verstand van chemische processen heeft. De HEX-reactoren zijn geïntegreerde reactoren met warmtewisselaars, maar zijn geen bestaande apparaten. We spreken hier meer over een principeapparaat dan over een bestaand apparaat. De reactor bestaat uit een stuk metaal met heel veel dunne kanaaltjes erin. Daarin laat je iets reageren. Aan de andere kant heb je water als koelmedium. Door het grote aantal kanaaltjes kun je snel warmte af- en aanvoeren. Door deze sterke integratie van reactie en warmte-uitwisseling zijn er energievoordelen te behalen. Dit was dan ook de reden dat een energieonderzoekscentrum zoals E bekijkt of het wat is.(…)
Senter: Ik begrijp dat u de HEX-reactor al heeft ontwikkeld?
Appellant: Nee, (…) Het gaat om het principe van de HEX-reactor. (…) We hebben een box, HEX genaamd en zetten deze in een propyleenoxideproces en gaan ervan uit dat deze het doet. Het gaat erom dat deze goedkoper wordt dan het huidige proces.(…)
Wij kijken bij welke processen, als je een HEX-reactor wilt gaan ontwikkelen of het technologisch haalbaar is om deze reactor in te passen. Je moet vanuit 50-100 processen in Nederland kijken wat er gebeurt als je daar een HEX-reactor inzet. (…) Vervolgens gaan we kijken welk proces het meeste geld oplevert. Het uitgangspunt van E is het besparen van energie.(…) Het technische probleem is dat er veel energie en geld verloren gaat voor E door de warmte die vrij komt bij reacties. Wij moeten dit toespitsen op processen waar dit echt een probleem is.(…)
Senter: U inventariseert dus processen om te bekijken of het interessant is om hier een HEX-reactor in te passen?
Appellant: Nee, dat doen wij niet. Dat doet de F (…) Ons werk is (…) een herontwerp maken van bestaande processen met een HEX-reactor erin en kijken hoe een proces eruit komt te zien. Er zijn bepaalde processen uitgekomen welke nog nooit eerder zijn gebruikt. Tevens zijn we bezig om de HEX te patenteren (…)
Senter: (…) Hoe kunt u bekijken vanuit kosten en energieaspecten of een HEX-reactor voordeliger is? Bestaan hier specificaties of bezuinigingsnormen voor die de HEX-reactor kan halen?
Appellant: Deze zijn er niet. Er zijn wel bepaalde reacties met bepaalde moleculen waar het wel werkt. Door onderzoek hebben we er een aantal gevonden. Je zult op zijn minst 40% goedkoper moeten zijn wil je een innoverend proces op de markt brengen, anders werkt het niet.(…) Je zet topontwikkelaars bij elkaar die processen kunnen uitvinden. Je hebt soms één uitvinder die een jaar bezig is om 1 proces uit te vinden. Je hebt dan daarna weI l0.000 manjaar nodig om zo'n fabriek te bouwen. Wij opereren op een dergelijk hoog niveau.
Senter: (…) U noemt er in de aanvraag echter 50 processen en dat is voor de WBSO-regeling niet concreet genoeg. (…) Wij willen graag weten om welke processen het gaat en waardoor u denkt dat het een technisch nieuw fysiek proces wordt in het kader van de WBSO-regeling.
Appellant: Het zijn nieuwe processen waarmee we bezig zijn en deze zijn niet door ons gemodificeerd. Als je de HEX-reactor anders maakt en de reactie gaat hierdoor anders met andere bijproducten in bepaalde hoeveelheden, dan wordt het proces anders. (…) Voor ons is het alleen van belang dat het wereldwijd nieuw is en dan heeft het een marktwaarde voor ons als uitvinder. (…)
Senter: In dit haalbaarheidsonderzoek bekijkt u vanuit economisch oogpunt het interessantst is om de HEX-reactoren in te voeren. Betrekt u daarin ook de technische problemen die zo'n proces met zich mee kan brengen?
Appellant: Ja, er zijn bepaalde processen waar bijvoorbeeld veel roetvorming ontstaat.
Senter: Op dat niveau zouden wij dat graag willen weten. Welke concrete technische knelpunten komt u binnen een proces tegen?
Appellant: In de eerste fase hebben we een hoeveelheid processen die we moeten configureren naar een aantal applicaties. We zijn bezig om die paar zinvolle processen uit te diepen(…)
Senter: Het reduceren van het totale aantal processen naar een kleiner aantal is op zich geen S&O. Het lijkt erop dat u zich in de fase bevindt voor het haalbaarheidsonderzoek. (…)
Appellant: Ik ben het daar niet mee eens. Als vanuit de 50 processen 10 nieuwe processen worden uitgevonden waarvan er uiteindelijk 5 in de wereld geïmplementeerd wordt, dan is die prestatie die daar geleverd wordt door die mensen puur S&0.
Senter: (…) Kunt u van 1 proces aangeven naar welke aspecten is gekeken om tot zo'n proces te komen? Het gaat hierbij om de technisch knelpunten (…)
Appellant: Wij hebben een paar processen ontwikkeld en deze staan in concept. Deze conceptprocessen kunnen als ruwe blokschema's worden beschouwd en moeten uiteindelijk veel nauwkeuriger worden. Dan gaan we naar de klant toe en als de HEX-reactor in het project werkt kunnen we een paar miljoen besparen. Op dat moment gaat E het traject in om de HEX-reactor te laten ontwikkelen.
Senter: Kunt u concreet aangeven om welke processen het gaat?
Appellant: Propyleenoxide is een exotherm proces waarbij veel warmte vrijkomt. We stoppen propyleen erin en dit wordt vervolgens geoxideerd met een oxidator. Om te kunnen beoordelen of je die reactie bij een HEX-reactor gecontroleerd kan uitvoeren, zul je verstand moeten hebben van die propyleenoxide processen en hoe die er anders uit komen te zien met een HEX-reactor en hoe groot is dan het verschil. Een HEX-reactor is in principe niet goedkoper. Het gaat om het hele proces en de productiekosten voor het product of dat anders wordt. Daarvoor moet je dat proces ontwikkelen. (…)
Senter: Als u het reactorgedeelte gaat veranderen, blijft de reactie dan hetzelfde?
Appellant: De hoofdreactie verandert wel. Wij gaan natuurlijk niet andere grondstoffen toepassen bij het gebruik van een HEX-reactor. Andere reactoromstandigheden leiden tot andere nevenproducten. Hier zitten nauwe specificaties op die uiteindelijk het totale proces bepalen.
Senter: U bedenkt zelf hoe u deze nauwe specificaties eruit kan halen?
Appellant: Ja, als je deze al in de reactor eruit kan halen en zeker in combinatie met een HEX-reactor, ben je op de goede weg. De reactor wordt misschien uiteindelijk duurder, maar het hele proces goedkoper. (…) Nee, we hebben nooit standaard oplossingen. We gebruiken procesexpertsystemen welke we zelf hebben ontwikkeld. (…)
Senter: Tot hoever strekt dit haalbaarheidsonderzoek uit, van 50 naar 10 processen of naar die drie werkende processen?
Appellant: We zijn nu bezig met drie processen die interessant zijn. Op dit moment zijn we in de identificationfase beland. Na deze fase ga je het procesontwerp meer body geven. Dat is sowieso S&O. Het probleem van deze S&O-aanvraag is het voortraject.
Senter: Wij willen graag concreet weten in welke processen de HEX-reactor wordt toegepast en wat in het specifieke proces de technische problemen zijn.
Appellant: Dit is een manier om te kijken wat we feitelijk aan het doen zijn. Zijn de problemen te groot bij het gebruik van een HEX-reactor en de voordelen te klein, dan gaat deze eruit (…)
Senter: Bij een haalbaarheidsonderzoek gaat het gaat erom of het in technische zin kan en hoe we technische problemen die we hier verwachten kunnen overwinnen. Daar komt een stuk uit waar de beslissing op gebaseerd wordt om de HEX-reactor te ontwikkelen.(…) In uw project vindt dus eerst een algemene verkenning plaats om tot een aantal realistische processen te komen waar je de HEX-reactor zou kunnen invoeren. Bij die processen bent u aan het kijken wat er gedaan moeten worden om het te laten draaien en heeft u met name oog voor het kostenplaatje?
Appellant: Hoe dichter je bij de overgebleven processen komt, des te meer moeite het kost om te kijken of de HEX-reactor erin kan.
Senter: Doet u hier niet aan een vooronderzoek dat vooraf gaat aan een haalbaarheidsonderzoek?
Appellant: Nee (…) F leveren de processen aan ons en geven daarbij de procesbeschrijvingen aan. Daarmee zijn we aan de gang gegaan en hebben daar vervolgens een aantal interessante processen uit ontwikkeld. Nu zullen we moeten gaan kijken we of we deze met E gaan onderzoeken.
Senter: Hoeveel uren heeft u nodig om van 50 processen naar 10 te komen?
Appellant: Ongeveer 30% van de uren (…)"
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft ter toelichting op zijn standpunt dat het project niet kan worden aangemerkt als haalbaarheidsonderzoek in de zin van de WVA, aangevoerd dat de werkzaamheden van appellanten uiteindelijk niet, zoals zij zelf stellen, zullen uitmonden in de ontwikkeling van een HEX-reactor. Deze wordt immers door E ontwikkeld. Voorts ziet verweerder in het project geen hoge mate van technische onzekerheid. Uit de verstrekte informatie blijkt niet dat appellanten zelf iets technisch nieuws ten behoeve van een productieproces ontwikkeld hebben of gaan ontwikkelen. Het gaat om een herontwerp van bestaande productieprocessen en dat is niet zodanig innovatief, dat kan worden gesproken van een technisch innovatief product of proces.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep in hun beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" Ten eerste wordt door de beoordelaar gesteld dat de door ons uitgevoerde werkzaamheden niet resulteren in een door ons fysiek ontwikkeld product/proces, maar dat de ontwikkeling door E wordt gedaan. In de samenwerkingsovereenkomst tussen de partijen is echter sprake van gezamenlijke ontwikkeling en zijn afspraken gemaakt over de verdeling van de rechten over nieuwe producten/processen, die in het kader van de samenwerkingsovereenkomst worden ontwikkeld. De door ons uitgevoerde werkzaamheden betreffen wel degelijk een haalbaarheidonderzoek, die met hoge graad van technische onzekerheid resulteert in een door ons (mede) uitgevoerde ontwikkeling van een fysiek product/proces.
Ten tweede wordt gesteld dat niet aannemelijk is gemaakt dat de werkzaamheden een oorspronkelijk en niet-routinematig karakter hebben, met hoge graad van technische onzekerheid. Er is in de wereld nog weinig bekend over HEX-reactoren en de toepassing ervan in chemische productieprocessen. Bovendien zijn door ons HEX-reactoren, zoals bedoeld in Project 423, nog nooit onderwerp geweest van onderzoek, niet als product en niet als onderdeel van een proces. Dit alles resulteert in hoge graad van technische onzekerheid en geeft aan dat de werkzaamheden voor ons een oorspronkelijk en niet-routinematig karakter hebben.
Voorts zouden de werkzaamheden geen betrekking hebben op een activiteit gericht op het tot stand brengen van een schriftelijk rapport. Zoals gesteld in de aanvraag, zullen in het project de ongeveer 50 voor Nederland belangrijkste chemische productieprocessen worden onderzocht op de (technische) haalbaarheid van de toepassing van HEX-reactoren. Hierbij worden door ons op een systematische manier evaluaties en herontwerp van bestaande processen uitgevoerd. Een schriftelijk rapport wordt tot stand gebracht, waarin een afgeronde analyse van de technische mogelijkheden van speur- en ontwikkelingswerk ten aanzien van de ontwikkeling van HEX-reactoren en de toepassing daarvan in productieprocessen wordt beschreven.
Verder wordt aangevoerd dat niet gebleken is dat wij zelf iets technisch nieuw fysiek ten behoeve van een product/proces of onderdelen hebben ontwikkeld of voornemens zijn te gaan ontwikkelen. Het door ons uitgevoerde haalbaarheidsonderzoek heeft wel degelijk tot doel fysiek nieuwe producten/processen te ontwikkelen. In het haalbaarheidsonderzoek wordt onder meer onderzocht voor welke chemische productieprocessen de technische vernieuwingen de meeste kans van slagen hebben.
Tenslotte leidt naar de mening van de beoordelaar een herontwerp van een bestaand proces niet tot een zodanig innovatief product/proces, dat kan worden gesproken van een technisch nieuw fysiek product/proces. Met deze stelling ben ik het in beginsel oneens. Herontwerp van een bestaand proces kan, zeker met een innovatief product als een HEX-reactor, zodanig innovatief zijn, dat kan worden gesproken van een technisch nieuw fysiek product/proces. Het feit dat er octrooien zijn verleend op procesherontwerpen toont dit naar mijn mening genoegzaam aan."
Ter zitting van het College is namens appellanten verklaard dat verweerder de aard van hun onderzoekswerk nog steeds niet goed lijkt te begrijpen. Daarbij is toegegeven, dat de verstrekte informatie het inderdaad ook niet gemakkelijk maakte om een helder zicht te krijgen op het karakter van het project. Appellanten hebben echter gemeend niet veel concretere informatie te kunnen verstrekken, omdat geheimhouding in die fase van de onderzoeksopzet van groot belang was. Appellanten zijn van oordeel, dat zulks eigen is aan
projecten als het onderhavige. Zij achten het van groot belang in deze procedure helderheid te krijgen over de vraag of een project als het hunne in beginsel binnen de regeling zou kunnen vallen.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient de aanvrager de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing nodig zijn. Het heeft derhalve op de weg van appellanten gelegen te onderbouwen dat zij voornemens waren in 2001 werkzaamheden te verrichten, die voldoen aan de wettelijke begripsbepaling van - in dit geval - haalbaarheidsonderzoek, neergelegd in artikel 1, eerste lid, van de WVA. Daarmee is dit geding beperkt tot de vraag of op grond van de door appellanten zelf bij hun aanvraag gegeven omschrijving van hun werkzaamheden, alsmede de nadien door hen gegeven toelichting hierop, verweerder een S&O-verklaring heeft kunnen blijven weigeren.
Voor zover appellanten van oordeel zijn, dat verweerder aard en inhoud van het project niet geheel juist verstaan heeft, is zulks naar het oordeel van het College te wijten aan de wijze waarop appellanten verweerder daarover geïnformeerd hebben. Appellanten hadden verweerder onder geheimhouding nadere informatie kunnen verstrekken, doch hebben dit om hun moverende redenen achterwege gelaten.
Het College moet nu vaststellen of verweerder op basis van hetgeen appellanten over het project in eerste instantie en in bezwaar naar voren hebben gebracht, tot de conclusie heeft kunnen komen dat het hier niet ging om een activiteit, gericht op het tot stand brengen van een schriftelijk rapport, inhoudende een systematisch opgezette en afgeronde analyse van de technische mogelijkheden van speur- en ontwikkelingswerk.
Verweerder heeft uit de door appellanten verstrekte informatie naar het oordeel van het College terecht opgemaakt, dat het hier wel kan gaan om een activiteit met een hoge moeilijkheidsgraad, die een grote mate van deskundigheid van de onderzoekers vergt, maar dat de uit te voeren werkzaamheden zich toch niet kenmerken door een hoge mate van technische onzekerheid. Bovendien beweegt het onderzoek zich op een zeer abstract niveau en is er dus nog een geringe gerichtheid op totstandbrenging van een fysiek productieproces. Alleen de mogelijkheid een dergelijk proces tezijnertijd te ontwikkelen is in deze fase aan de orde.
De het project beheersende vraagstelling - zoals door appellanten naar voren gebracht - lijkt niet zozeer te zijn of het technisch wel mogelijk zal zijn voor een bepaald probleem een aanvaardbare oplossing te vinden, maar veeleer onder welke condities en voor welke productieprocessen het vanuit commercieel oogpunt en met name vanuit het oogpunt van energiebesparing interessant kan zijn om te onderzoeken of een apparaat, dat gebaseerd zal zijn op een bepaalde in grote lijnen bekende techniek, ontwikkeld kan worden. Het onderzoek zal dan ook vooral kunnen leiden tot de formulering van een of meer probleemstellingen, voor de oplossing waarvan vervolgens eventueel eerst een haalbaarheidsonderzoek en daarna speur- en ontwikkelingswerk in eigenlijke zin zouden kunnen plaatsvinden. Het project van appellanten gaat in die zin nog aan een haalbaarheidsonderzoek vooraf.
Het beroep moet dan ook ongegrond worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham, mr W.E. Doolaard en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2002
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th.J. van Gessel