Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/861 13 augustus 2002
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A Beheer B.V., gevestigd te B, appellante,
gemachtigde: P.P.A. Bodden, werkzaam bij Hendrix UTD B.V. te Boxmeer,
tegen
Bureau Heffingen, te Assen, verweerder,
gemachtigden: mr M. Haan en H.I. Wubs, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 8 november 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 september 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift dat appellante had ingediend tegen een afwijzende beslissing van 3 april 2001, gegeven naar aanleiding van een verzoek van appellante, betreffende het samenvoegen van twee bedrijven zonder korting op de mestproductierechten.
Bij een eveneens op 8 november 2001 ontvangen verzoekschrift heeft appellante de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het besluit van 28 september 2001. Dit verzoek heeft de president bij uitspraak van 14 december 2001, nr. AWB 01/862, niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken onder dagtekening 21 februari 2002 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De relevante regelgeving.
De artikelen 1, 2, 6 en 9 van de Wet verplaatsing mestproductie (hierna: Wvm) luiden als volgt:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
verplaatsing: het, met benutting van een overeenkomstig deze wet geregistreerd niet-gebonden mestproductierecht en in afwijking in zoverre van artikel 55, eerste, tweede, vijfde en zesde lid, van de Meststoffenwet, gaan produceren van dierlijke meststoffen op een andere locatie of een ander bedrijf;
bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
(…)
Artikel 2
Verplaatsing is slechts toegestaan overeenkomstig de regels van deze wet.
Artikel 6
(…)
2. Door Onze Minister kunnen regelen worden gesteld omtrent de wijze waarop en de gevallen waarin de overeenkomstig de artikelen 9 en 10 aan te melden en te registreren niet-gebonden mestproductierechten met een bij die regelen te bepalen percentage worden gekort, welk kortingspercentage echter niet groter kan zijn dan 25%.
(…)
Artikel 9
1. Degene die voornemens is te verplaatsen en degene van wiens bedrijf het desbetreffende niet-gebonden mestproductierecht afkomstig is geven van de verplaatsing gezamenlijk kennis aan het Bureau Heffingen met gebruikmaking van het daartoe bestemde, door Onze Minister vastgestelde formulier.
2. Het formulier dient overeenkomstig de daarbij aangegeven wijze volledig en naar waarheid te worden ingevuld.
3. Er kan eerst aanspraak op het in het eerste lid bedoelde mestproductierecht worden gemaakt vanaf het moment van de registratie van de kennisgeving door het Bureau Heffingen.
4. Registratie vindt niet plaats indien:
- een grotere hoeveelheid niet-gebonden mestproductierechten ter registratie wordt aangeboden dan volgt uit de artikelen 5 en 6;
- blijkens de toepassing van paragraaf 3 van het Besluit mestbank en mestboekhouding (Meststoffenwet) (Stb. 1987, 170) noch in het eerste jaar noch in het tweede jaar volgend op de inwerkingtreding van deze wet een productie van dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden op het bedrijf waarvan het niet-gebonden mestproductierecht afkomstig is;
- het in het eerste lid bedoelde formulier niet of niet volledig is ingevuld of indien uit aan het Bureau Heffingen ter beschikking staande andere gegevens blijkt dat de verplaatsing geen doorgang kan vinden.
5. Voor het lopende kalenderjaar waarin de registratie plaatsvindt, kan degene op wiens naam de registratie plaatsvindt het niet-gebonden mestproductierecht nog slechts benutten in de mate waarin het niet-gebonden mestproductierecht in dat kalenderjaar niet werd benut op het bedrijf waarvan dit afkomstig is, één en ander met inachtneming van de artikelen 5 en 6."
Regelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Wvm zijn vervat in de Kortingsregeling Wet verplaatsing mestproductie (Stcrt. 1993/249, nadien diverse malen gewijzigd, hierna: Kortingsregeling). De artikelen 2 en 3a, eerste lid, van de Kortingsregeling, zoals laatstgenoemde bepaling is gewijzigd bij besluit van 18 december 2000, Stcrt. 2000/247, luiden als volgt:
" Artikel 2
1. Bij verplaatsing naar een ander bedrijf neemt het niet-gebonden mestproductierecht voor de betrokken diersoort toe op het bedrijf waarheen verplaatst wordt met een hoeveelheid ter grootte van de desbetreffende overeenkomstig artikel 9 of artikel 10 van de wet ter registratie aangeboden hoeveelheid, verminderd met 25%.
2. Bij verplaatsing naar een andere locatie binnen het bedrijf, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet, vermindert het niet-gebonden mestproductierecht voor de betrokken diersoort met 25% van de desbetreffende overeenkomstig voornoemd wetsartikel ter registratie aangeboden hoeveelheid.
Artikel 3a
1. In afwijking van artikel 2 vindt geen korting plaats bij een samenvoeging van bedrijven indien voldaan is aan elk van de volgende voorwaarden:
a. de afstand tussen de stallen van de bedrijven die worden samengevoegd is niet groter dan 10 kilometer;
b. op het moment waarop de kennisgeving, bedoeld in artikel 9 of 10 van de wet wordt gedaan, is ten minste één dezelfde persoon of rechtspersoon, of zijn verschillende personen waartussen bloed- of aanverwantschap in de eerste graad bestaat, gerechtigd tot de samen te voegen bedrijven ingevolge eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een door de grondkamer
goedgekeurde pachtovereenkomst;
c. met betrekking tot het voor de bij de samenvoeging betrokken bedrijven geldende pluimveerecht en varkensrecht wordt tegelijk met de kennisgeving, bedoeld in artikel 9 of 10 van de wet een kennisgeving van overgang als bedoeld in artikel 58q, eerste lid, van de Meststoffenwet, onderscheidenlijk artikel 18, eerste lid, van de Wet herstructurering varkenshouderij met
betrekking tot de samenvoeging gedaan.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 19 februari 2001 heeft appellante zich tot verweerder gewend met het verzoek te bevestigen dat de in rubriek 1 genoemde bedrijven kunnen worden samengevoegd zonder korting dan wel afroming van mestproductierechten. Aan dit verzoek heeft appellante het volgende ten grondslag gelegd:
" (…)
De productierechten zijn dus ondergebracht in Varkensbedrijf C B.V. en Varkensbedrijf C B.V. lokatie 2. De betreffende stallen zijn in eigendom van D B.V. en verpacht aan respectievelijk C B.V. (voor wat betreft locatie 1) en C B.V. lokatie 2 (voor wat betreft lokatie 2).
(…)
Varkensbedrijf C B.V. en Varkensbedrijf C B.V. lokatie 2 exploiteren aan E een varkensbedrijf. Vanuit onder andere Minas-oogpunt zou de exploitatie als één geheel wenselijk zijn.
De genoemde bedrijven overwegen thans dan ook samenvoeging met ingang van 1 januari 2001. A Beheer B.V. is eigenaar en houder van 100% van de aandelen van Varkensbedrijf C B.V., Varkensbedrijf C B.V. lokatie 2 en D Vastgoed B.V. Het is de bedoeling dat het bedrijf aan E na samenvoeging wordt geëxploiteerd door Varkensbedrijf C B.V. Samenvoeging is echter slechts een optie onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat er geen afroming van productierechten plaatsvindt. De meest recente wijziging van de 'Kortingsregeling Wet verplaatsing mestproductie', gepubliceerd in de Staatscourant van 18 december 2000, Nr. TRCJZ/2000/15003 (vanaf nu: de regeling), biedt in dit kader mogelijkheden. Aan de voorwaarden met betrekking tot afstand c.q. ligging en bezettingsgraad wordt in het voorliggende geval voldaan. Vanaf het moment van samenvoegen heeft het gehele nieuwe bedrijf voorts dezelfde eigenaar. De eis dat de samen te voegen bedrijven een gemeenschappelijke (mede)eigenaar moeten hebben roept in het onderhavige geval echter interpretatievragen op. Echter, mijns inziens biedt de toelichting behorende bij voornoemde wijziging duidelijkheid. Op pagina 2, vierde alinea staat namelijk de volgende tekst (citaat):
'De tweede verruiming betreft de eis dat de samen te voegen bedrijven behoren tot dezelfde rechthebbende, dat wil zeggen dezelfde natuurlijke persoon, dezelfde rechtspersoon of hetzelfde samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen. Administratieve samenvoeging zonder afroming wordt nu ook mogelijk in het geval dat het ene samen te voegen bedrijf toebehoort aan een samenwerkingsverband, en het andere bedrijf aan één van de deelgenoten van dat samenwerkingsverband, of aan een ander samenwerkingsverband waarvan één of meer dezelfde personen of rechtspersonen deel uitmaken. Hetzelfde geldt voor de situatie dat het ene samen te voegen bedrijf toebehoort aan een natuurlijk persoon, en het andere bedrijf aan diens dochter of zoon. In beide situaties behoren de samen te voegen bedrijven strikt genomen niet tot dezelfde rechthebbende.'
Gezien het voorgaande kunnen genoemde bedrijven mijns inziens samenvoegen zonder korting dan wel afroming. A B.V. heeft immers, zoals hiervoor uiteengezet, een 100% belang in zowel Varkensbedrijf C B.V. als in Varkensbedrijf C B.V. lokatie 2.
(…)"
- In antwoord hierop heeft verweerder appellante bij brief van 3 april 2001 medegedeeld dat samenvoeging van genoemde bedrijven niet mogelijk is zonder korting van mestproductierechten, op de grond dat niet is voldaan aan de in artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kortingsregeling neergelegde voorwaarde dat de samen te voegen bedrijven in ieder geval een gemeenschappelijk (mede)eigenaar moeten hebben.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 4 mei 2001 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is als volgt beslist:
" Ontvankelijkheid
Het bestreden besluit betreft mijn brief aan u van 3 april 2001, met kenmerk BH/200120073/MHE/gko. Aangezien deze brief een definitief rechtsoordeel inhoudt dient de brief gezien te worden als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Er is tijdig bezwaar gemaakt. Het bezwaar wordt ontvankelijk verklaard.
(…)
Beoordeling van het bezwaar
(…)
In de toelichting [op de wijziging van de Kortingsregeling] staat dat samenvoeging nu ook mogelijk is in de situatie dat het ene samen te voegen bedrijf toebehoort aan een samenwerkingsverband, en het andere bedrijf aan een van de deelgenoten van dat samenwerkingsverband, of aan een ander samenwerkingsverband waarvan een of meer dezelfde personen of rechtspersonen deel uitmaken. (…) Echter, ter verduidelijking wat er precies bedoeld wordt stelt de toelichting het volgende. "Het spreekt voor zich dat alleen natuurlijke personen of rechtspersonen die voor de samenvoeging gerechtigd waren tot alle bij de samenvoeging betrokken bedrijven op basis van eigendom, een beperkt zakelijk gebruiksrecht, dan wel een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 12 van de Pachtwet, gerechtigd kunnen zijn tot het nieuwe door samenvoeging ontstane bedrijf."
Deze passage geeft duidelijk aan wat de reikwijdte van voorwaarde b is. Een persoon of rechtspersoon kan alleen twee of meer bedrijven samenvoegen indien hij ook gerechtigd is tot deze samen te voegen bedrijven.
In de situatie van belanghebbende is daar geen sprake van. Het samenvoegen van bedrijf A en bedrijf B is niet mogelijk. Beide bedrijven zijn niet tot elkander gerechtigd op basis van eigendom, een beperkt zakelijk gebruiksrecht, dan wel een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst. Het betreft enkel twee dochter vennootschappen. Aan voorwaarde b wordt derhalve niet voldaan. Dit blijkt des te meer uit de Toelichting op de Kortingsregeling en het Uitvoeringsbesluit.
Besluit
Dat hetgeen is aangevoerd in het bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 3 april 2001 op basis van voormelde gronden geen aanleiding geeft tot herziening van dat besluit. Ik merk op dat het ingediende bezwaarschrift kennelijk ongegrond is. (…)"
Hieraan heeft verweerder ter zitting nog het volgende toegevoegd.
Uitgegaan moet worden van de tekst van artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kortingsregeling. In deze bepaling dient, waar de term "bedrijven" wordt gebezigd, de in artikel 1, eerste lid, van de Wvm neergelegde definitie van "bedrijf" te worden ingelezen. Alsdan blijkt dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat één en dezelfde rechtspersoon is gerechtigd tot de samen te voegen bedrijven. Immers, de beide samen te voegen varkenshouderij-B.V.'s beschikken slechts over een pachtovereenkomst met betrekking tot één bedrijf en niet over een pachtovereenkomst of andere titel met betrekking tot het andere bedrijf.
Dat de aandelen van de samen te voegen varkenshouderij-B.V.'s en de vastgoed-B.V. in handen zijn van een overkoepelende beheer-B.V., is niet van belang; doorslaggevend is dat de dochtervennootschappen twee zelfstandige rechtspersonen zijn, waarvan de aandelen kunnen worden overgedragen. Dit laatste betekent dat het bedrijf eenvoudig op een ander kan overgaan, zonder dat sprake is van overdracht.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft gekozen voor een enge interpretatie van artikel 3a, eerste lid, onder b, van de Kortingsregeling, doch is hiermee volledig voorbij gegaan aan de toelichting bij de wijziging van deze regeling per 1 januari 2001. Aangezien in de toelichting bij deze wijziging klip en klaar wordt aangegeven dat de "rechthebbende-eis" ruim moet worden uitgelegd, in die zin dat moet worden gekeken naar de feitelijke situatie, kunnen de betrokken bedrijven worden samengevoegd zonder korting dan wel afroming. Bovendien zijn Varkensbedrijf C B.V. en Varkensbedrijf C B.V. lokatie 2, gelet op het 100%-belang van A Beheer B.V. in deze bedrijven, wel degelijk onderling tot elkaar gerechtigd.
Verweerder is volledig voorbij gegaan aan het doel van de wijziging van de Kortingsregeling, te weten het terugdringen van de administratieve lasten bij het doen van aangifte van de mineralenheffingen. In het bijzonder wordt bij een restrictieve uitleg van de hiervoor vermelde bepaling het doel van de wijziging in de regeling compleet ondergraven. Deze wijziging is dan zinledig te noemen, aangezien vele bedrijven zijn ondergebracht in dezelfde structuren als die van de D-groep.
De door verweerder in het bestreden besluit aangehaalde passage uit de toelichting bij de wijziging van de Kortingsregeling geeft slechts aan wie er na samenvoeging gerechtigd is tot het nieuwe, door samenvoeging ontstane bedrijf en betreft dus geen nadere uitleg van de voorwaarde. Daarnaast vormt die passage geen belemmering voor samenvoeging in het onderhavige geval, aangezien A Beheer B.V. 100% eigenaar en houder is van de aandelen van de samen te voegen bedrijven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de eerste plaats dient het College te beoordelen of de brief van verweerder van 3 april 2001 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Is dat niet het geval, dan stond ingevolge artikel 7:1 van de Awb, niet de mogelijkheid open daartegen een ontvankelijk bezwaarschrift in te dienen.
Gelet op artikel 1:3 van de Awb kan voornoemde brief slechts dan als een besluit in de zin van dit artikel worden aangemerkt, indien deze de neerslag vormt van een beslissing die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op enig rechtsgevolg.
Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wvm dient met gebruikmaking van een daartoe bestemd formulier aan verweerder kennis te worden gegeven van een voorgenomen verplaatsing van mestproductierechten. Indien het gaat om een verplaatsing ten gevolge van samenvoeging van bedrijven, beoordeelt verweerder vervolgens aan de hand van het desbetreffende formulier of wordt voldaan aan de in artikel 3a, eerste lid, van de Kortingsregeling neergelegde voorwaarden voor samenvoeging zonder korting op de mestproductierechten. In de systematiek van de Wvm krijgt de uitkomst van deze beoordeling niet zijn beslag in een afzonderlijk besluit, doch ligt die uitkomst besloten in het besluit tot registratie van de verplaatsing van mestproductierechten.
In het onderhavige geval heeft appellante, in plaats van de in artikel 9, eerste lid, van de Wvm voorziene weg te bewandelen, verweerder verzocht te bevestigen dat twee varkensbedrijven, waarvan zij enig aandeelhouder is, kunnen worden samengevoegd zonder korting op de mestproductierechten. Naar aanleiding van dit verzoek heeft verweerder appellante medegedeeld dat in haar geval de beoogde samenvoeging zonder korting niet mogelijk is, omdat niet is voldaan aan de in artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kortingsregeling vervatte voorwaarde voor verplaatsing zonder korting. Deze mededeling impliceert een zelfstandig en als definitief bedoeld rechtsoordeel omtrent de toepasselijkheid van die bepaling in de gegeven situatie, ten aanzien waarvan verweerder de bevoegdheid heeft.
Zoals het College al eerder heeft overwogen, te weten in zijn uitspraak van 21 juli 1998, nr. AWB 97/153 (gepubliceerd in AB 1998/437), kan het geven van een dergelijk rechtsoordeel in zeer bijzondere gevallen worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling, die bij de naar de materie bevoegde bestuursrechter kan worden aangevochten. Hiervoor bestaat slechts grond, zo blijkt uit voornoemde uitspraak, in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
Met de hiervoor bedoelde mededeling, dat de beoogde samenvoeging zonder korting niet mogelijk is, is verweerder vooruitgelopen op een door appellante door middel van een kennisgeving, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wvm, uit te lokken registratiebesluit, waarin een korting op de mestproductierechten van de samen te voegen bedrijven is verdisconteerd. Naar het oordeel van het College zou een gang naar de rechter, gezien de voorwaarden die moeten worden vervuld om een besluit in voormelde zin uit te lokken, voor appellante onevenredig belastend zijn. Het College kent hierbij doorslaggevende betekenis toe aan de omstandigheid dat de hangende de registratie-procedure te effectueren samenvoeging van de varkensbedrijven van appellante, ongeacht of dit geschiedt door middel van een juridische fusie dan wel een activa-transactie, juridisch ingrijpend is en waarvan de ongedaanmaking, indien appellante in verband met de korting op haar varkensrechten alsnog van samenvoeging zou willen afzien, zo al volledig mogelijk, juridisch gecompliceerd is. Bovendien valt niet uit te sluiten dat het ongedaan maken van een samenvoeging wederom wordt beschouwd als een verplaatsing van mestproductierechten, in de zin van de Wvm, met als mogelijke consequentie dat op die rechten opnieuw een korting wordt toegepast.
Uit het voorgaande volgt dat het geven van het hiervoor geduide rechtsoordeel kan worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling die bij het College kan worden aangevochten. Gelet hierop is het College van oordeel dat verweerders brief van 3 april 2001 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
5.2 In dit geding behoeft beantwoording de vraag of verweerder zijn besluit, dat de onderhavige varkensbedrijven niet zonder korting op de mestproductierechten kunnen worden samengevoegd, in bezwaar op goede gronden heeft gehandhaafd. Ter beantwoording van deze vraag dient te worden beoordeeld of met de door appellante beoogde samenvoeging wordt voldaan aan de in artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kortingsregeling vervatte voorwaarde voor samenvoeging zonder korting op mestproductierechten. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
In genoemd artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, staat duidelijk aangegeven dat sprake dient te zijn van ten minste één persoon of rechtspersoon (of verschillende nader aangegeven personen) die op basis van eigendom, een beperkt zakelijk gebruiksrecht of een goedgekeurde pachtovereenkomst gerechtigd zijn tot de samen te voegen bedrijven.
Aan deze voorwaarde is in het voorliggende geval niet voldaan. De onderhavige, samen te voegen bedrijven zijn ondergebracht in besloten vennootschappen, waarvan appellante enig aandeelhouder is. Van een zakelijk gerechtigd zijn, als vorenbedoeld, van appellante tot deze bedrijven is geen sprake. Ook de door appellante genoemde omstandigheid dat één persoon, te weten CA, middels aandelenbezit zeggenschap heeft over alle vennootschappen van de D-groep, is rechtens niet van betekenis, nu ook in dit verband geen sprake is van een zakelijk gerechtigd zijn tot de samen te voegen bedrijven.
Het College verwerpt, zoals uit het voorgaande blijkt, de opvatting van appellante dat bij gebreke van duidelijkheid in de Kortingsregeling de door haar voor het onderhavige geval voorgestane uitleg zou moeten worden gevolgd. Naar het oordeel van het College is de Kortingsregeling zowel naar de tekst als naar de strekking voldoende duidelijk.
Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden heeft gehandhaafd zijn besluit dat de onderhavige varkensbedrijven niet zonder korting kunnen worden samengevoegd. Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. W.F. Claessens