Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/262 25 juli 2002
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr J.G.M. van Mierlo, werkzaam bij ABAB accountants-belastingadviseurs-juristen te Oss,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 29 maart 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 februari 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift dat appellant had ingediend tegen een afwijzende beslissing van 11 november 1999, gegeven naar aanleiding van een verzoek om schadevergoeding van appellant.
Verweerder heeft onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken onder dagtekening 24 juli 2000 een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd heeft verweerder bij brief van 19 februari 2002 toegezonden de bij griffiersbrief van 15 januari 2002 gevraagde protocollen voor overname van dieren.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
a. het afzonderen van zieke en verdachte dieren;
b. het opstallen of ophokken van zieke en verdachte dieren;
c. het plaatsen van waarschuwingsborden;
d. het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen;
e. het merken van zieke, verdachte en herstelde dieren;
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
i. het vastleggen of opsluiten van dieren;
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
Artikel 29
1. Iedere houder van een ziek of verdacht dier is verplicht ervoor zorg te dragen, dat dit dier zijn verblijfplaats niet verlaat, tenzij met toestemming of krachtens bevel van een door Onze Minister aangewezen ambtenaar.
(…)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. maatregelen krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en g, zijn toegepast.
Artikel 90
1. Indien door het onschadelijk maken van dieren, produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22 schade wordt toegebracht aan gebouwen, terreinen of voorwerpen, wordt aan de eigenaar of gebruiker van deze gebouwen, terreinen of voorwerpen uit het Diergezondheidsfonds een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd.
(…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij een tweetal door appellant ondertekende verklaringen, gedagtekend 27 april 1997, heeft appellant verklaard "te hebben verkocht, om redenen van dierenwelzijn die samenhangen met het in verband met de uitbraak van klassieke varkenspest ingestelde vervoersverbod voor varkens, aan de Staat der Nederlanden," 200, respectievelijk 230 biggen tegen een prijs van fl. 104,- per big met een levend gewicht van 25 kilogram, met een toeslag van fl. 2,35 voor elke kilogram boven dat gewicht. Op - eveneens - 27 april 1997 zijn de in het totaal 430 biggen van het bedrijf van appellant afgevoerd. Ter bevestiging hiervan heeft verweerder appellant bij brieven van 26 mei 1997 medegedeeld dat de biggen zijn verkocht voor respectievelijk fl. 24.607,- en fl. 28.972,50. Hierbij heeft verweerder te kennen gegeven dat hij de beheerder van het Fonds politionele dierziektenbestrijding, te weten de Gezondheidsdienst voor dieren te Boxtel, opdracht heeft gegeven deze bedragen aan appellant over te maken.
- Bij brief van 7 mei 1997 heeft appellant verweerder het volgende medegedeeld:
" (…)
Namens cliënt moet ik (…) constateren dat cliënt op basis van een onjuiste voorstelling van zaken akkoord is gegaan met de overname van zijn biggen op 27 april j.l. De overheid als contractspartij heeft bovendien het gelijkheidsbeginsel geschonden als gevolg waarvan cliënt een aanzienlijke schade heeft geleden doordat de uitbetalingsprijs per big aanzienlijk lager is geweest dan dat die zou zijn geweest indien de overnameregeling van toepassing zou zijn geweest. In concreto impliceert dit, op basis van het prijspeil per 25-4-1997, een inkomstenderving voor cliënt van bij benadering ƒ 16.610,- (ƒ 70.190,- -/- ƒ 53.580,-).
Op basis van het vorenstaande stel ik vast dat er geen overeenkomst tot stand is gekomen tussen cliënt en het Ministerie van LNV.
Graag treed ik nader in overleg met u danwel met de daartoe aangewezen instantie teneinde na te gaan op welke wijze wij in dezen nader tot elkaar kunnen komen en cliënt alsnog genoegdoening krijgt voor de door hem in dezen geleden schade.
(…)"
- Naar aanleiding van verweerders verzoek om de in deze brief genoemde bedragen toe te lichten, heeft appellant verweerder bij brief van 1 november 1999 het volgende medegedeeld:
" (…)
Casus.
Op zaterdag 29 maart 1997 resp. zondag 30 maart 1997 werden een tweetal bedrijven van A te C, hierna cliënt, als verdachte bedrijven aangemerkt in de zin van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren vanwege de heersende varkenspest. Vanwege de tengevolge hiervan oplopende bezettingsgraad op deze bedrijven heeft cliënt op dinsdag 1 april 1997 varkens opgegeven voor de overname regeling voor verdachte bedrijven. Vergoedingen voor overgenomen varkens geschiedt via het politioneel Diergezondheidsfonds op grond van in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren vastgelegde bepalingen met betrekking tot de waardering van de overgenomen dieren.
Tijdens het bezoek van twee leden van het Welzijnsteam, welke de actuele situatie van het bedrijf in kaart brachten, werd mededeling gedaan dat op 24, 25 of 26 april 1997 varkens zouden worden afgevoerd vanwege de veel te hoge bezettingsgraad. Deze overname zou worden voorafgegaan door een bezoek van een taxateur, die geheel conform de overnameregeling de dieren zou taxeren op dagwaarde.
Na diverse keren telefonisch contact te hebben gehad met het Crisiscentrum te Boekel met de vraag wanneer nu de varkens daadwerkelijk opgehaald zouden worden en wanneer taxatie zou plaatsvinden, werd toegezegd dat de varkens op zondag 27 april 1997 konden worden opgehaald. De toezegging betrof echter alleen biggen met een gewicht tussen 25 en 50 kg. Tevens werd medegedeeld dat de biggen zouden worden opgehaald zonder vooraf getaxeerd te worden tegen een prijs van Fl. 104,00 per big op basis van een gewicht van 25 kg. en een prijs van Fl. 2,25 per kg. overgewicht. Met betrekking tot de aanvaarding van dit aanbod werd medegedeeld: graag of niet!
Cliënt heeft zich hiertegen verzet met de mededeling dat dit niet conform de geldende overname regeling was; ingeval van toepassing van de overnameregeling zou taxatie plaatsvinden met vergoeding tegen marktwaarde.
Op woensdag 23 april 1997 werd cliënt wederom benaderd door een medewerkster van het Crisisteam te D met de mededeling dat de biggen zouden worden opgehaald op zondag 27 april 1997. Het aanbod van dinsdag 22 april 1997 met betrekking tot de prijs werd gehandhaafd. Cliënt is onder protest akkoord gegaan; hij kon immers geen kant meer uit vanwege de alsmaar groeiende bezettingsgraad op zijn bedrijf. Uiteindelijk heeft een en ander geresulteerd in door de omstandigheden gedwongen ondertekening van een tweetal koopovereenkomsten, waarna op zondag 27 april 1997 in totaal 430 biggen zijn afgevoerd van beide bedrijven. Tengevolge van de afrekening op basis van de ondertekende koopovereenkomsten heeft cliënt een opbrengst kunnen realiseren van Fl. 53.580,00, terwijl afrekening op basis van marktwaarde geresulteerd zou hebben in een opbrengst van Fl. 70.190,00. Dit levert een verschil op van Fl. 16.610,00 (…).
Ter aanvulling kan nog worden gesteld dat in identieke gevallen bij andere bedrijven wel conform de overnameregeling is gehandeld met voorafgaande taxatie en afrekening tegen marktwaarde.
Namens cliënt verzoek ik U dan ook in aanvulling op ons schrijven d.d.. 7 mei 1997, ref. 07.5131, kenmerk PTA de geleden schade ten bedrage van Fl. 16.610,00 te vergoeden.
(…)"
- Naar aanleiding van dit verzoek, dat door verweerder is opgevat als een verzoek om aanvullende betaling van een bedrag van fl. 16.610,-, heeft verweerder appellant bij brief van 11 november 1999 het volgende bericht:
" (…)
Voor verdachte bedrijven die wegens een vervoersverbod zijn ingesloten en die geconfronteerd worden met dierenwelzijnsproblemen, is destijds de mogelijkheid in het leven geroepen om varkens ter overname aan te bieden aan de Staat der Nederlanden. Deze mogelijkheid is wel aangeduid als de overnameregeling. A heeft op 27 april 1997 in het kader van de overnameregeling in totaal 430 biggen verkocht aan de Staat.
Van belang is wat door beide partijen is overeengekomen. Uit de tekst van de op 27 april 1997 gesloten overeenkomst blijkt op ondubbelzinnige wijze waartoe beide partijen zich verplicht hebben. Blijkens voornoemde overeenkomst is overeengekomen een prijs van fl. 104,- per big plus een vergoeding van ft. 2,35 per kilogram boven 25 kg. Deze overeenkomst is door partijen getekend en door partijen nagekomen. Aan uw cliënt is een totaalbedrag van ft. 53.579,50 uitgekeerd. Niet is gebleken van enige bijzondere omstandigheid waardoor uw cliënt aanspraak zou kunnen maken op een aanvullende betaling.
Ik wil u er voorts op wijzen dat het bedrijf van uw cliënt destijds van besmetting met varkenspest werd verdacht. Dergelijke bedrijven kwamen wegens die verdenking niet in aanmerking voor deelname aan de door de Europese Commissie mogelijk gemaakte opkoop van varkens op niet-verdachte bedrijven. De Staat heeft, zonder daartoe verplicht te zijn, getracht om voor dergelijke bedrijven een faciliteit te bieden om dringende welzijnsproblemen op te lossen. De Staat heeft zich nooit ten doel gesteld om op een goedkope manier varkens aan te schaffen. De Staat heeft de opgekochte varkens moeten vernietigen.
Ik zie gelet op het bovenstaande dan ook geen aanleiding om aan A een hogere vergoeding te betalen dan die hij op grond van de op 27 april 1997 gesloten overeenkomst reeds heeft ontvangen."
- Hiertegen heeft appellant bij brief van 7 december 1999 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarbij aan appellant is medegedeeld dat daartegen beroep open staat bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waarvan de indiener zijn woonplaats heeft.
- Tegen dit besluit heeft appellant zowel bij de rechtbank 's-Hertogenbosch als bij het College beroep ingesteld. De rechtbank 's-Hertogenbosch heeft zich bij uitspraak van 19 oktober 2000 (AWB 00/2408 BESLU) onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beroep van appellant. Daartoe is het volgende overwogen:
" (…)
Op 28 maart 2000 heeft eiser [appellant] beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 21 februari 2000, waarbij eisers bezwaar gericht tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding niet-ontvankelijk is verklaard. Eiser heeft aan het bezwaar- en beroepschrift ten grondslag gelegd dat de overname van de biggen is geschied in het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, waarvan de grondslag is gelegen in de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (GWWD). De rechtbank stelt vast dat ingevolge artikel 109 van de GWWD een belanghebbende tegen een op grond van deze wet genomen besluit beroep kan instellen bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. (…)"
3. De beoordeling van de bevoegdheid
Voor het antwoord op de vraag of het College bevoegd is kennis te nemen van het onderhavige geschil, is doorslaggevend of verweerders reactie d.d. 11 november 1999 op het schadevergoedingsverzoek van appellant van 1 november 1999 aangemerkt kan worden als een besluit dat is genomen op grond van de Gwwd. Voor een bevestigende beantwoording van laatstbedoelde vraag is het allereerst nodig vast te stellen of de Gwwd een grondslag biedt voor die reactie van verweerder. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
Blijkens de beschikbare gegevens zijn twee bedrijven van appellant destijds verdacht verklaard van klassieke varkenspest, hetgeen meebracht, gelet op artikel 29 van de Gwwd, dat de aanwezige dieren de bedrijven niet mochten verlaten. Het College stelt vast dat dit geen maatregel betreft als bedoeld in de artikelen 17 en 21 van de Gwwd en dat de hiervoor bedoelde reactie van verweerder van 11 november 1999 dan ook niet kan worden aangemerkt als een op artikel 91 van die wet gebaseerde (schadevergoedings)beslissing, welk artikel immers beperkt is tot vergoedingen bij maatregelen, als bedoeld in de artikelen 17 en 21 van de Gwwd.
De overname van de onderhavige biggen, ten gevolge waarvan appellant beweerdelijk schade heeft geleden, betrof een maatregel die erop was gericht het hoofd te bieden aan de welzijnsproblemen op de verdacht verklaarde bedrijven van appellant. Het College stelt vast dat de grondslag van deze welzijnsmaatregel niet is gelegen in de Gwwd of een op deze wet gebaseerde uitvoeringsregeling.
Al met al kan het College tot geen andere conclusie komen dan dat de Gwwd geen grondslag biedt voor de hiervoor bedoelde reactie van verweerder d.d. 11 november 1999. Dit betekent dat ook het bestreden besluit, waarbij appellants bezwaar tegen die reactie niet-ontvankelijk is verklaard, een grondslag in de Gwwd ontbeert.
Het voorgaande leidt ertoe dat het College zich onbevoegd dient te verklaren van het beroep van appellant kennis te nemen. Met toepassing van artikel 6:15 juncto artikel 8:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zal het College het beroepschrift van appellant doorzenden aan de rechtbank 's-Hertogenbosch.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
4. De beslissing
Het College verklaart zich onbevoegd.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr S.K. Welbedacht, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens