Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 02/620 27 mei 2002
14880 Wet personenvervoer
Bestuursdwang/dwangsom
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
V.o.f. A, te B, verzoekster,
gemachtigde: mr R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 20 februari 2002 heeft verzoekster verweerder schriftelijk verzocht niet tot handhaving op grond van de Wet personenvervoer 2000 over te gaan ten aanzien van de vennoten van de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31.
Naar aanleiding van dit verzoek heeft verweerder verzoekster bij brief van 22 maart 2002 het volgende medegedeeld:
" Ik ben van mening dat U (…) in feite een retorische vraag stelt aangezien de Wet personenvervoer 2000, in mijn ogen, op het punt van het overgangsrecht, niets aan duidelijkheid te wensen overlaat.
Indien bij een controle, ten aanzien van de vennoten van Uw cliente blijkt dat de vergunningconstructie in strijd is met de Wp 2000, zal door inspecteurs van de Divisie Vervoer hiertegen worden opgetreden."
Tegen het vervatte in deze brief van verweerder heeft verzoekster bij brief van 11 april 2002 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 12 april 2002 heeft verzoekster zich voorts tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat de vennoten van de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31 hangende de behandeling van het bezwaarschrift worden behandeld als waren zij vergunninghouders in de zin van de Wet personenvervoer 2000, althans een zodanige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter nodig oordeelt. Voorts heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht verweerder te veroordelen tot betaling van de proceskosten en tot vergoeding van het door haar betaalde griffierecht.
Bij besluit van 2 mei 2002 heeft verweerder het bezwaar van verzoekster kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 3 mei 2002 heeft verweerder de voorzieningenrechter van het College een schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening doen toekomen.
Op 7 mei 2002 heeft verzoekster bij het College tegen laatstvermeld besluit van verweerder beroep ingesteld.
De voorzieningenrechter van het College heeft het verzoek om voorlopige voorziening behandeld ter zitting van 13 mei 2002, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verzoekster is hier tevens het woord gevoerd door C, directeur-grootaandeelhouder bij Autobedrijf E B.V., één der vennoten van verzoekster.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet deregulering taxivervoer is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel VII
Een vergunning voor het verrichten van taxivervoer, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet is verleend op grond van de artikelen 57, 63 of 63a van de Wet personenvervoer, zoals deze luidden voor die datum, geldt met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet als een vergunning verleend door Onze Minister voor hetzelfde gebied op grond van artikel 57, zoals dat luidt met ingang van die datum.
De vergunning geldt voor de duur van een jaar of tot het tijdstip waarop onherroepelijk is beslist op de aanvraag voor een vergunning, mits gedaan binnen dat jaar, onverminderd wijziging of intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 91 of het van rechtswege vervallen van de vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet personenvervoer."
In de Memorie van Toelichting bij de Wet deregulering taxivervoer (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 910, nr. 3, pagina 9) staat onder meer het volgende vermeld:
" (…)
In de praktijk kunnen twee soorten snorders worden onderscheiden, namelijk:
1. (…);
2. personen die illegaal taxivervoer verrichten, maar waarvan de taxi wel als zodanig herkenbaar is.
Bij de categorie 2) gaat het veelal om zelfstandige chauffeurs, die zelfstandig een taxibedrijf exploiteren maar daartoe een vergunning pachten of huren. Zij kiezen voor deze constructie, omdat zij er van uit gaan dat hun pakkans kleiner is dan die van de echte snorders. In de praktijk is het niet eenvoudig om de bij verpachting van taxivergunningen gehanteerde bedrijfsconstructies te doorzien. Toch is in de eerste plaats een intensievere controle en handhaving de remedie tegen dit soort constructies, waarbij als uitgangspunt geldt: degene die voor eigen rekening en risico taxivervoer verricht dient te beschikken over een
vergunning, en bij degene die een taxivergunning heeft zonder daadwerkelijk
taxivervoer te verrichten dient de vergunning te worden ingetrokken."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 16 december 1999 tot wijziging van het Besluit personenvervoer (deregulering taxivervoer), Stb. 1999, 560, pagina 9 staat ten aanzien van het begrip vervoerder met betrekking tot de in de rechtsvorm van een vennootschap onder firma geëxploiteerde taxionderneming, het volgende vermeld:
" (…) Uit de boekhouding moet onder meer blijken wie als vervoerder, in de zin van degene die voor eigen rekening en risico het vervoer verricht, moet worden aangemerkt. (…)"
In het besluit van 16 december 1999, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet deregulering taxivervoer en het Besluit deregulering taxivervoer, Stb. 1999, 561, is onder meer bepaald dat artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer met ingang van 1 januari 2000 in werking treedt.
In de Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (Wet personenvervoer 2000), Stb. 2000, 314, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
1. (…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 5
Onze Minister beslist op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 4, eerste, tweede en vierde lid.
Artikel 93
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 113
Een vergunning voor het verrichten van taxivervoer die voor de datum van inwerkingtreding van artikel 127 is verleend ingevolge artikel 57 van de Wet personenvervoer, zoals dit artikel luidde voor de datum van inwerkingtreding van artikel 127, geldt, onverminderd mogelijke wijziging, schorsing, intrekking of het van rechtswege vervallen, met ingang van de datum van inwerkingtreding van artikel 127, als een vergunning verleend ingevolge artikel 5."
In het Besluit van 14 december 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personenvervoer 2000), Stb. 2000, 563, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 14
1. Vergunningen worden op naam van de vervoerder gesteld.
2. Indien natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden, worden de vergunningen op hun namen tezamen gesteld, met, in voorkomend geval, toevoeging van de naam waaronder zij gezamenlijk als vervoerder optreden.
3. De vervoerder doet een aanvraag tot wijziging van de vergunning bij wijziging van de naam van de vervoerder, van een van de namen van de natuurlijke personen of rechtspersonen die gezamenlijk als vervoerder optreden of van de naam waaronder natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit personenvervoer 2000 staat onder meer het volgende vermeld:
" (…)
In de Wet personenvervoer wordt onder het begrip vervoerder - als bedoeld in artikel 1, onderdeel k - hetzelfde verstaan als in de Wet personenvervoer 2000. Het gaat hierbij om de vraag voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht en dient in het kader van genoemd artikel te worden beantwoord. (…)"
2.2 Bij het beoordelen van de zaak gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster is opgericht op 23 december 1987 en staat in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam ingeschreven met als bedrijfsomschrijving: "(h)et voor gemeenschappelijke rekening en risico exploiteren van bedrijfsvergunningen taxivervoer.
De vennoten van verzoekster zijn blijkens dit register de Coöperatieve Taxichauffeursvereniging "D" U.A. en Autobedrijf E B.V., beiden gevestigd te B.
Enig aandeelhouder van Autobedrijf E B.V. is E Holding B.V., statutair gevestigd te B. De directeur van E Holding B.V. - C - is op basis van een managementovereenkomst gedetacheerd bij Autobedrijf E B.V. C geeft namens vennoot Autobedrijf E B.V. leiding aan verzoekster. De leden van de Coöperatieve Taxichauffeursvereniging "D" U.A. zijn ieder voor zich een separate vennootschap onder firma aangegaan met Autobedrijf E B.V.. Laatstbedoelde vennootschappen onder firma zijn genaamd A 1 tot en met A 31.
- Het vervoer door de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31 wordt verricht met vergunningbewijzen voor het verrichten van taxivervoer van verzoekster. De vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31 hebben zelf geen vergunning voor het verrichten van taxivervoer, de chauffeurs/vennoten van deze vennootschappen zijn niet in loondienst bij verzoekster, de vennootschappen verrichten zelfstandig taxivervoer voor eigen rekening en risico en betalen aan verzoekster een dagvergoeding om gebruik te kunnen maken van de vergunning, de auto en de aansluiting met de taxicentrale.
- Bij besluit van 28 april 1998 (kenmerk: 434/OLT/92) is verzoekster door het toenmalige bevoegde bestuursorgaan, het dagelijks bestuur van het Openbaar Lichaam Taxivervoer Amsterdam, Zaanstreek, Amstelland en Meerlanden (OLT AZAM) voor een onbepaalde termijn vergunning verleend om met tien taxi's straattaxivervoer te verrichten binnen en vanuit het AZAM-gebied. In het vergunningsbesluit staan de twee vennoten van verzoekster vermeld en wordt C als vakbekwame persoon aangemerkt.
- Bij besluit van 10 november 1999 (kenmerk: 1559/OLT/1999) is verzoekster door het toenmalige bevoegde bestuursorgaan tevens tot 10 november 2003 vergunning verleend om met twee taxi's taxivervoer binnen en vanuit het AZAM-gebied te verrichten. Ook in dit vergunningsbesluit staan de twee vennoten van verzoekster vermeld en wordt C als vakbekwame persoon aangemerkt.
- Op 27 juli 2000 heeft verweerder van verzoekster een aanvraag op grond van artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer om een vergunning tot het verrichten van taxivervoer ontvangen. Het betreft een zogenaamde 'omzettingsaanvraag' van de door het toenmalige bevoegde bestuursorgaan aan verzoekster verleende vergunning.
- Op 19 mei 2001 is de vennootschap onder firma A 19 op grond van het bepaalde in artikel 87 van de Wet personenvervoer 2000 gecontroleerd. Bij deze controle heeft de inspecteur van de Rijksverkeersinspectie in de taxi van voormelde vennootschap een op naam van verzoekster gesteld vergunningbewijs aangetroffen, hetgeen volgens deze controlerend ambtenaar in strijd is met artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000. De geconstateerde beweerdelijke strijdigheid met voormeld artikel 4, tweede lid, houdt blijkens de beschikking van 22 mei 2001, waarbij toepassing van bestuurdwang werd aangezegd, in dat het aangetroffen vergunningbewijs op naam van verzoekster is gesteld en niet op naam van de vennootschap A 19. Aangezien laatstgenoemde firma het taxivervoer verrichtte, vond het vervoer niet plaats voor rekening en risico van verzoekster, doch voor rekening en risico van vennootschap A 19 die niet over een op haar naam gestelde vergunning voor het verrichten van taxivervoer beschikte.
- Tegen A 19 is die dag op grond van artikel 93 van de Wet personenvervoer 2000 bestuursdwang toegepast, waardoor het verdere vervoer per taxi werd belet. De schriftelijke bevestiging van de toepassing van deze bestuursdwang is op
22 mei 2001 aan de vennoot Autobedrijf E B.V. van A 19 toegezonden. Tevens is op grond van artikel 94 van het Wetboek van Strafvordering het in de taxi aanwezige vergunningbewijs in beslag genomen.
- Tegen de inbeslagname van het vergunningbewijs heeft verzoekster bij de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: rechtbank) een klaagschrift ingediend, strekkende tot teruggave van het in beslag genomen vergunningbewijs. Vervolgens heeft deze rechtbank bij beschikking van 13 juli 2001 de teruggave van dit vergunningbewijs aan verzoekster gelast. De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen:
" (…)
Gelet op het bepaalde in (…) artikel VII geldt de inbeslaggenomen vergunning als een vergunning verleend door de Minister van Verkeer en Waterstaat voor hetzelfde gebied, totdat onherroepelijk op de aanvraag voor een nieuwe vergunning is beslist.
Een redelijke uitleg van dit artikel brengt met zich dat de vervoerder die voor de inwerkingtreding van de Wet personenvervoer 2000 op bepaalde wijze gebruik maakte van de vergunning, deze wijze van gebruik onder de nieuwe wet mag voortzetten totdat op die nieuwe aanvraag is beslist.
Onder de nieuwe wet exploiteert klaagster haar taxi-onderneming ongewijzigd. De enige verandering die is opgetreden na de inwerkingtreding van de Wet personenvervoer 2000, is dat klaagster aan een ander (…) het inbeslaggenomen vergunningbewijs ter beschikking heeft gesteld. Nu dit echter is geschied onder dezelfde condities als voor de inwerkingtreding van de Wet op het personenvervoer 2000, kan aan deze omstandigheid geen doorslaggevend gewicht worden toegekend. Voorts is niet weersproken dat de wijze waarop klaagster haar taxi-onderneming exploiteert onder de oude Wet personenvervoer werd toegestaan.
Onder deze omstandigheden acht de rechtbank het vooralsnog hoogst onwaarschijnlijk dat de strafrechter later oordelend het vergunningbewijs verbeurd of onttrokken aan het verkeer zal verklaren."
- Bij besluit van 31 oktober 2001 heeft verweerder de omzettingsaanvraag van verzoekster van 27 juli 2000 afgewezen.
- Tegen dit besluit van verweerder heeft verzoekster bezwaar gemaakt.
- Op 20 februari 2002 heeft verzoekster verweerder vervolgens schriftelijk verzocht niet tot handhaving op grond van de Wet personenvervoer 2000 over te gaan ten aanzien van de vennoten van de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31.
3. Het standpunt van verzoekster
Ter ondersteuning van haar verzoek heeft verzoekster - zakelijk weergegeven - onder meer het navolgende aangevoerd.
De mededeling van verweerder van 22 maart 2002 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Het bestreden besluit is in strijd met het overgangsrecht van de Wet personenvervoer 2000, zoals dat is neergelegd in artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer. Voormeld artikel geeft verzoekster het recht de exploitatie haar taxionderneming te continueren in de vorm waarin deze al gedurende lange tijd wordt geëxploiteerd, totdat onherroepelijk op
haar omzettingsaanvraag van 27 juli 2000 is beslist. Zij mag zich derhalve gedragen als vervoerder zoals zij dat tot 1 januari 2000 heeft gedaan.
Nu verweerder echter een andere mening is toegedaan, heeft dit tot gevolg dat de vennoten van de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31 momenteel bestuurlijke (toepassing van bestuursdwang) en strafrechtelijke handhaving riskeren bij het verrichten van taxivervoer op basis van de aan verzoekster door het toenmalige bevoegde bestuursorgaan verleende vergunning van 28 april 1998. Gelet hierop heeft verzoekster een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.
4. Het standpunt van verweerder
In reactie op het verzoek om voorlopige voorziening heeft verweerder - zakelijk weergegeven - onder meer het volgende aangevoerd.
Verweerder is primair van mening dat het schrijven van 22 maart 2002 niet als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt. Bedoeld schrijven is niet meer dan een mededeling dat een gedraging die verboden is niet kan worden gedoogd. Door middel van deze brief wordt medegedeeld dat tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift, in casu de Wet personenvervoer 2000, kan worden opgetreden. Deze mededeling kan niet worden beschouwd als te zijn gericht op rechtsgevolg in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Tegen de toepassing van bestuursdwang staat, zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk, een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open. De beschikking tot toepassing van bestuursdwang wordt aan de overtreder toegestuurd en daartegen kan een rechtsmiddel worden ingesteld. Verweerder is van mening dat een geconstateerd illegaal vervoer en daarmee een overtreding van de ter zake geldende regelgeving als een feit moet worden aangemerkt, dat is afgerond wanneer het illegaal vervoer is beëindigd. De bestuursdwang is daarmee dan ook beëindigd.
Reeds in het in 1995 gehouden zogenaamde RIF-onderzoek is geconcludeerd dat een vergunningconstructie als gehanteerd in het onderhavige geval, zijnde het inbrengen van aan verzoekster verleende vergunning(sbewijz)en voor het verrichten van taxivervoer in vennootschappen onder firma waar het daadwerkelijke vervoer wordt uitgevoerd, in strijd was met de destijds geldende Wet personenvervoer. De aan verzoekster verleende vergunning geeft haar het recht om taxivervoer te verrichten, maar dat vervoer moet dan wel voor rekening en risico van verzoekster plaatsvinden. Dat is in casu niet het geval, omdat het vervoer plaatsvindt voor rekening en risico van de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31.
De bedoeling van het in artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer neergelegde overgangsrecht is bescherming van diegenen aan wie op of vóór 31 december 1999 door het toenmalige bevoegde bestuursorgaan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer was verleend en die het vervoer ook in overeenstemming met deze vergunning, dus zelf verrichten. Dit is in het onderhavige geval verzoekster, met als vennoten de Coöperatieve Taxichauffeursvereniging "D" U.A. en Autobedrijf E B.V.. Het overgangsrecht is niet bedoeld voor constructies als hier aan de orde.
De door verzoekster gehanteerde constructie was onder de Wet personenvervoer en is ook onder de Wet personenvervoer 2000 illegaal en zou ook voor 1 januari 2000 kunnen zijn aangepakt. Deze illegale situatie wordt niet door de inwerkingtreding van het overgangsrecht gelegaliseerd. Overigens werkt naamgeving van verzoekster en de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31 verwarring in de hand.
5. De beoordeling van het verzoek
Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Vooreerst is in geschil de vraag of de brief van verweerder van 22 maart 2002 al dan niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dient deze vraag bevestigend te worden beantwoord. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan verweerder heeft betoogd, de in bedoelde brief van verweerder vervatte mededeling feitelijk een aankondiging van toepassing van bestuursdwang inhoudt. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het vervoer verricht door de vennootschap onder firma A 19 - en overigens ook het vervoer verricht door de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 18 en A 20 tot en met A 31 - op legale wijze wordt verricht zodat klaarblijkelijk het gevaar bestaat dat het onder de vergunning van verzoekster verrichte en door verweerder voor illegaal gehouden vervoer opnieuw zal plaatsvinden. Te verwachten valt voorts dat tegen dit verrichte vervoer zal worden opgetreden, waarna een schriftelijke bevestiging van de toepassing van bestuursdwang zal plaatsvinden.
Gelet hierop heeft de aankondiging ten aanzien van de vennootschap onder firma A 19 - en naar te verwachten valt overigens ook ten aanzien van de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 18 en A 20 tot en met A 31 - tot gevolg dat zij, telkenmale wanneer zij overgaat tot het vervoer van personen, het voorwerp kan worden van toepassing van bestuursdwang door verweerder. Dit gevolg dient in ieder geval voor de vennootschap onder firma A 19 als een rechtsgevolg te worden aangemerkt. Derhalve ziet de voorzieningenrechter tot zover geen aanleiding zich onbevoegd te verklaren ter zake van het verzoek om voorlopige voorziening.
Verzoekster heeft echter naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen rechtstreeks belang bij de beoordeling van haar verzoek om voorlopige voorziening, nu de haar verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer in de gehanteerde constructie wordt gebruikt voor in de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31 verricht vervoer. De genoemde vennootschap onder firma A 19 is ook het voorwerp geweest van bestuursdwang en de vennootschappen onder firma A 1 tot en met A 31 zullen ook in de toekomst het eventuele voorwerp van toepassing van bestuursdwang door verweerder zijn; het belang van verzoekster is hierbij slechts betrokken doordat zij haar vergunning(sbewijz)en aan deze vennootschappen ter beschikking stelt tegen vergoeding. Verzoekster heeft aldus geen rechtstreeks maar een indirect belang bij het besluit van 22 maart 2002.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Het daartoe strekkende verzoek zal dan ook worden afgewezen.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, en uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2002.
w.g. D. Roemers w.g. M.S. Hoppener