Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/108 25 juli 2002
27365 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies technologische samenwerkingsprojecten
Uitspraak in de zaak van:
Nutreco Nederland B.V., te Boxmeer, appellante,
gemachtigde: mr A. Orthel, werkzaam bij ID Lelystad, Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid B.V.,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: R. Volkers en mr W.A. Lips, werkzaam bij Senter.
1. De procedure
Op 30 januari 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 december 2000, waarbij is beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van verweerder van 23 juli 1999. Dit besluit was genomen op grond van het Besluit subsidies bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten (hierna: het Besluit), welk Besluit berust op artikel 3 van de Kaderwet EZ-subsidies (hierna: de Wet).
Op 6 juli 2001 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 15 augustus 2001 heeft appellante een repliek ingediend, waarop verweerder bij brief van 15 oktober 2001 een aanvullend verweer heeft gevoerd.
Op 14 mei 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit was ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. samenwerkingsproject: een voor Nederland nieuwe, planmatige activiteit,
bestaande uit fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek of pre-
concurrentiële ontwikkeling;
b. fundamenteel onderzoek: het uitbreiden van de algemene wetenschappelijke
en technische kennis, zonder industriële of commerciële doelstellingen;
c. industrieel onderzoek: het opdoen van nieuwe kennis met het doel deze te
gebruiken bij de ontwikkeling van nieuwe producten, processen of diensten of
om bestaande producten, processen of diensten aanmerkelijk te verbeteren;
d. pre-concurrentiële ontwikkeling: het omzetten van de resultaten van
industrieel onderzoek in plannen, schema's of ontwerpen voor nieuwe, gewijzigde of verbeterde producten, processen of diensten;
e. ondernemer: een natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet zijnde een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, die een onderneming in stand houdt, niet zijnde een onderneming die bij regeling van Onze Minister is uitgesloten;
f. samenwerkingsverband: een geen rechtspersoonlijkheid bezittend verband, bestaande uit ten minste twee, niet in een groep verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, onder wie ten minste één ondernemer;
(…)
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan:
a. de deelnemers in een samenwerkingsverband die voor gezamenlijke rekening en risico een samenwerkingsproject uitvoeren of
b. een ondernemer die voor eigen rekening en risico een samenwerkingsproject uitvoert, waarvan een deel van de activiteiten wordt uitbesteed aan andere natuurlijke personen of rechtspersonen, die niet met hem in een groep, commanditaire vennootschap, vennootschap onder firma of maatschap zijn verbonden.
2. Indien de aanvragers deelnemers in een samenwerkingsverband zijn wordt de subsidie verstrekt aan de deelnemers gezamenlijk en betaald aan de deelnemer die als indiener van de aanvraag om subsidie in de zin van dit besluit is opgetreden.
(...)
Artikel 3
1. De subsidie bedraagt 37,5 procent van de projectkosten, doch niet meer dan een bij regeling van Onze Minister vast te stellen bedrag.
(...)
Artikel 4
1. Als projectkosten worden uitsluitend in aanmerking genomen:
a. de volgende rechtstreeks aan de uitvoering van het samenwerkingsproject toe te rekenen, na de indiening van de aanvraag door een subsidie-ontvanger gemaakte en betaalde kosten:
1°. loonkosten, met dien verstande dat wordt uitgegaan van een uurloon, berekend op basis van het bruto jaarloon bij een volledige dienstbetrekking volgens de kolommen 3, 4 en 13 van de loonstaat van het betrokken directe personeel en, tot een maximum van 10 procent van de loonkosten per subsidie-ontvanger, van het met projectmanagement belaste personeel, exclusief volledig winstafhankelijke uitkeringen, verhoogd met de wettelijke dan wel de op grond van een individuele of collectieve arbeidsovereenkomst verschuldigde opslagen voor sociale lasten, en van 1600 productieve uren per jaar;
2°. kosten van verbruikte materialen en hulpmiddelen, gebaseerd op historische aanschafprijzen, exclusief winstopslagen bij transacties binnen een groep;
3°. de kosten van aangeschafte machines en apparatuur, met dien verstande dat wordt uitgegaan van de aan het samenwerkingsproject toe te rekenen lease-termijnen, met uitzondering van financieringskosten, of afschrijvingstermijnen, berekend op basis van de historische aanschafwaarde exclusief winstopslagen bij transacties binnen een groep, een lineaire afschrijvingsmethode en een levensduur van vijf jaar;
4°. aan derden verschuldigde kosten ter zake van studies en onderzoeksactiviteiten en ter zake van de aanschaf van kennis en intellectuele eigendomsrechten alsmede ter zake van de bescherming van die rechten en, tot een maximum van 10 procent van de projectkosten, ter zake van projectmanagement, exclusief winstopslagen bij transacties binnen een groep;
5°. reis- en verblijfskosten alsmede kosten van deelneming aan wetenschappelijke symposia, tot een maximum van 10 procent van de onder 1° bedoelde loonkosten;
b. een opslag voor algemene kosten, groot 25 procent van de onder a, aanhef en onder 1°, bedoelde loonkosten.
2. Indien geen loonkosten als bedoeld in het eerste lid, onder a, aanhef en onder 1°, worden gemaakt, maar niettemin arbeid ten behoeve van het project wordt verricht, kan Onze Minister daarvoor een redelijk bedrag vaststellen, dat als projectkosten mede in aanmerking wordt genomen.
3. Onze Minister kan toestaan dat in afwijking van het eerste lid het uurloon en de opslag voor algemene kosten worden vastgesteld overeenkomstig een in de gehele organisatie van een subsidie-ontvanger gebruikelijke, controleerbare methodiek.
4. De kosten worden in aanmerking genomen met inbegrip van omzetbelasting, indien de deelnemer in een samenwerkingsverband die de kosten heeft gemaakt omzetbelasting niet kan verrekenen met door hem af te dragen omzetbelasting."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het daartoe bestemde formulier, bij verweerder binnengekomen op 12 april 1999, heeft appellante subsidie op grond van het Besluit bij verweerder aangevraagd voor het project Heavy chain antibodies in animal production systems (ABAPS). Dit project wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband, waarvan naast appellante deel uitmaken ID-DLO te Lelystad en Loders Croklaan B.V. te Wormerveer. In de aanvraag zijn de projectkosten bepaald op f 4.154.161,--.
- Bij besluit van 23 juli 1999 heeft verweerder subsidie toegekend en deze bepaald op 37,5% van de vanaf 15 april 1999 gemaakte en te maken kosten tot een maximum van f 1.081.367,--. De kosten zijn door verweerder vastgesteld op f 2.883.644,--.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 augustus 1999 bezwaar gemaakt bij verweerder. Het bezwaar richtte zich tegen de bijstelling van de loonkosten en kosten van machines en apparatuur van de samenwerkingspartner ID-DLO.
- Op 29 augustus 2000 heeft verweerder nadere informatie van ID-DLO ontvangen.
- Bij brief van 19 september 2000 heeft appellante het bezwaar nader onderbouwd.
- Op 9 oktober 2000 is appellante op het bezwaar gehoord, waarna namens appellante op 24 oktober 2000 nog nadere informatie over de tarieven van ID-DLO bij verweerder is ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de subsidiabele projectkosten geraamd op f 3.670.523,--, waarbij onder meer het volgende is overwogen en beslist:
" Ik zal voor de onderhavige aanvraag toestaan dat integrale uurtarieven door ID-Lelystad worden gehanteerd. Ik zal echter niet het gehele integrale tarief accepteren. Ik accepteer de opslag strategische R&D ad 18,3% niet. Tevens zal ik de in de begroting opgenomen kosten voor "machines en apparatuur" en "materialen hulpmiddelen" niet honoreren. Ik zal dit in het vervolg motiveren. Met ingang van de tweede tender voor het jaar 2000 zal ik het hanteren van integrale tarieven echter niet meer toestaan. (...)
In uw bezwaarschrift is aangevoerd, dat naar uw mening de integrale tarieven gehanteerd moeten worden, waarbij uw opgave hiervan gehonoreerd dient te worden. Ik deel deze mening niet. In de brief van 8 mei 2000 van mijn ministerie is aangegeven dat tijdelijk integrale tarieven gehanteerd kunnen worden, conform de afspraken die met TNO zijn gemaakt. Dit impliceert echter geenszins dat u de hele tarieven zoals die in de tariefnota van LNV zijn beschreven zondermeer overgenomen kunnen worden.
Kenmerk van integrale tarieven is, dat het hier gaat om kosten die weliswaar in het kader van het project zijn gemaakt, doch niet gespecificeerd kunnen worden. Kosten worden aan het project besteed maar de exacte hoogte hiervan is niet vast te stellen. Van alle componenten die onderdeel uitmaken van een integraal tarief kan dus worden vastgesteld dat deze op het project betrekking hebben.
Dit wellicht met uitzondering van een eventuele overhead component. Echter, uit de normale tarief opbouw van artikel 4 van het Besluit, blijkt dat het mogelijk is een opslag over een aantal kostenposten te berekenen. Het onderdeel overhead kan derhalve ook geaccepteerd worden.
Naar mijn mening kan de component R&D opslag echter niet gehonoreerd worden. In de tariefstructuur is deze opgenomen tot een percentage van 40% over de directe loonkosten. Omgerekend is dit 18,3% van de totale integrale tariefstelling. Ik heb dit percentage in mindering gebracht op de in de aanvraag opgenomen kosten.
Artikel 4 van het Besluit eist dat sprake moet zijn van rechtstreeks aan het samenwerkingsproject toe te rekenen gemaakte en betaalde kosten. Van de R&D opslag kan dit in elk geval niet worden gezegd. Van de andere componenten van het integrale tarief kan dit wel worden gesteld. Om deze reden laat ik de R&D opslag buiten beschouwing. Het gaat hier, volgens uw eigen opgave, om een opslag voor strategisch onderzoek. Dit onderzoek is voor ID-Lelystad noodzakelijk om basiskennis op langere termijn te waarborgen. De werkzaamheden die uit deze opslag worden bekostigd hebben echter geen direct verband met het project zoals dat wordt uitgevoerd. Het gaat hier om strategisch onderzoek en niet om aan dit project gerelateerde kosten. Dit in tegenstelling tot de andere kosten die in het integrale tarief zijn opgenomen. De R&D opslag laat ik derhalve tot een percentage van 18,3% op de door u opgegeven tarieven buiten beschouwing.
In uw aanvraag is ten aanzien de onderdelen "machines en apparatuur" en "materialen en hulpmiddelen" tevens een bedrag in de begroting opgenomen. Naar mijn mening is dit in strijd met het hanteren van integrale tarieven. Immers, deze kostenposten worden geacht in het integrale tarief verdisconteerd te zijn. Het kan niet zo zijn, dat er twee systemen van kostenberekening worden gehanteerd. Naar mijn mening dienen deze kostenposten dan ook buiten beschouwing gelaten te worden. Dit is conform de afspraken met TNO waarnaar u verwijst. Met TNO is slechts afgesproken dat in geval van specifieke apparatuur die duurder is dan NLG 100.000,00 deze apart in de begroting opgenomen kunnen worden. Een andere wijze van hanteren van berekening in uw verzoek is hiermee in strijd en zorgt voor ongelijkheid. Ik zal deze kostenposten dan ook niet honoreren."
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de opslag strategische R&D ad 18,3% niet heeft geaccepteerd. Appellante stelt dat het voor ID-DLO noodzakelijk is haar fundamentele kennis op een zeer hoog peil te houden. Slechts daardoor is en blijft zij in staat specifiek toegepast onderzoek aan haar klanten aan te bieden.
Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de in de begroting van ID-DLO opgenomen reiskosten en de kosten voor "machines en apparatuur" en "materialen hulpmiddelen" niet heeft gehonoreerd. Volgens appellante maken deze kosten geen deel uit van de door ID-DLO gehanteerde tarieven.
5. De beoordeling van het geschil
Het College is van oordeel dat appellante terecht opkomt tegen het bestreden besluit waarbij verweerder enerzijds tegemoet is gekomen aan de bezwaren van appellante tegen het besluit van 23 juli 1999 door een integraal tarief toe te staan, maar anderzijds heeft geoordeeld dat diverse kostenposten die door ID-DLO buiten haar uurtarief zijn gehouden, niettemin geacht moeten worden daarin begrepen te zijn.
Gebleken is dat verweerder de door appellante aangevoerde argumenten om haar een vergelijkbare behandeling als TNO te geven overtuigend heeft geacht en derhalve is willen ingaan op het verzoek van appellante om haar gelijk te behandelen als TNO, in die zin dat ook haar zou worden toegestaan om integrale tarieven te hanteren. Het oordeel van verweerder dat een dergelijke vergelijkbare behandeling in casu op haar plaats is, acht het College niet onjuist en staat verder derhalve niet ter discussie. Appellante heeft echter aangevoerd dat de tariefstelling van TNO anders is dan die van ID-DLO. In het bijzonder heeft TNO een integraal uurtarief waarin alle kosten zijn verdisconteerd, terwijl ID-DLO uitgaat van een uurtarief waarin uitsluitend de kosten van de werkplek (bureau, computer en kantoormaterialen) zijn opgenomen, terwijl overige kosten los van dat tarief aan een project worden toegerekend.
Het College is van oordeel dat deze verschillen, die door verweerder niet zijn betwist, zo groot zijn, dat zij aan een gelijke behandeling als door verweerder toegepast in de weg staan. Om recht te doen aan het door partijen gedeelde uitgangspunt om appellante een behandeling vergelijkbaar met die van TNO te geven, had verweerder dan ook een meer op de bijzonderheden van het onderhavige geval toegespitste beslissing moeten nemen.
Het College neemt daarbij voorts in aanmerking dat uit de gedingstukken blijkt dat verweerder zelf van mening is dat het bij TNO toegestane integrale tarief niet in overeenstemming is met het Besluit. Niet gebleken is evenwel dat het door appellante verzochte tarief niet in overeenstemming is met het Besluit. In het geval van appellante is immers aan de orde de toepassing van artikel 4, derde lid, van het Besluit, waarbij alleen voor de loonkosten en de opslag voor algemene kosten en derhalve niet voor de andere in het eerste lid genoemde kosten, een van het eerste lid afwijkend tarief kan worden vastgesteld. De andere in het eerste lid genoemde kosten moeten derhalve bij de vaststelling van de projectkosten volledig in aanmerking worden genomen, voor zover zij rechtstreeks aan de uitvoering van het samenwerkingsproject zijn toe te rekenen en na de indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger zijn gemaakt en betaald.
Het College overweegt in verband met dit laatste dat de beslissing van verweerder om de strategische opslag R&D niet te aanvaarden de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Niet kan worden staande gehouden dat verweerder niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat een dergelijke opslag niet rechtstreeks aan de uitvoering van het samenwerkingsproject kan worden gerelateerd. Het moge zo zijn dat ID-DLO bij de aanvaarding van opdrachten een dergelijke opslag op haar tarieven plaatst om op die manier haar fundamentele kennis op hoog niveau te houden, dit neemt niet weg dat verweerder het Besluit strikt mag toepassen, zeker nu geen sprake is van een opdrachtrelatie, maar een zelfstandige positie van deelnemer in een samenwerkingsverband. Het Besluit schept geen aanspraken van deelnemers in een samenwerkingsverband op indirecte subsidiëring van fundamenteel onderzoek, ook niet wanneer die deelnemers onderzoeksinstellingen zijn voor wie de noodzaak bestaat om de fundamentele kennis op peil te houden
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, aangezien verweerder in strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de voorbereiding ervan niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard. Verweerder zal een nieuwe beslissing op het bezwaar dienen te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb, aangezien geen door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is verleend.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 204,20 (zegge: tweehonderd-en-vier euro twintig cent)
wordt vergoed door de Staat.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener