Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/637 18 juli 2002
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, wonende te X, appellant,
gemachtigde: mr P.K. Wolters, rechtskundig adviseur te Terheijl,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, te Voorburg, verweerder,
gemachtigde: mr drs P.J. Kooiman, werkzaam op het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
1. De procedure
Op 6 augustus 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 28 juni 2001 van verweerder. Bij dit besluit is het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 januari 2001 van verweerder ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder bekendgemaakt dat uit laboratoriumonderzoek is gebleken dat een schaap op het bedrijf van appellant is besmet met scrapie en heeft verweerder, in verband met deze besmetting, onder verwijzing naar de artikelen 21, 22 en 29 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), maatregelen aangezegd dan wel opgelegd en aangegeven onder welke beperkingen en voorschriften schapen en geiten van het bedrijf van appellant mogen worden afgevoerd.
Op 23 oktober 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Bij brief van 22 mei 2002 heeft appellant een nadere productie in het geding gebracht.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 6 juni 2002. Aldaar waren aanwezig appellant en de hierboven genoemde gemachtigden van partijen. Van de zijde van verweerder is voorts het woord gevoerd door drs E. Pierey, werkzaam op het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, directie Voedings- en Veterinaire Aangelegenheden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Richtlijn 91/68/EEG van de Raad van 28 januari 1991 inzake veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer in schapen en geiten (Pb 1991, L 46, blz. 19; hierna: Richtlijn) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" artikel 3
(…)
2. Fok- en mestschapen en fok- en mestgeiten mogen slechts voor het handelsverkeer worden bestemd indien zij aan de in de artikelen 4, 5 en 6 vastgestelde voorwaarden voldoen (…).
(…)
artikel 6
Onverminderd de aanvullende garanties die overeenkomstig de artikelen 7 en 8 kunnen worden geëist, moeten fokdieren bovendien voldoen aan de volgende eisen:
(…)
b) zij moeten voorts, wat scrapie betreft:
(…) afkomstig zijn van een bedrijf dat voldoet aan de volgende eisen:
- sedert ten minste twee jaar is geen enkel geval van scrapie bevestigd;
(…)."
In Verordening 999/2001/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare sprongiforme encefalopathieën (Pb 2001, L 147, blz. 1; hierna: Verordening), in werking getreden op 1 juni 2001 en van toepassing met ingang van 1 juli 2001, wordt onder meer het volgende bepaald:
" artikel 1
Toepassingsgebied
1. Bij deze verordening worden de bepalingen vastgesteld voor de preventie, bestrijding en uitroeiing van overdraagbare sprongiforme encefalopathieën (TSE's) bij dieren. Zij is van toepassing op de productie en het in de handel brengen van levende dieren en producten van dierlijke oorsprong, en in een aantal specifieke gevallen op de uitvoer daarvan.
(…)
artikel 13
Te nemen maatregelen zodra aanwezigheid van een TSE is vastgesteld
1. Is de aanwezigheid van een TSE officieel bevestigd, dan worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
(…)
b) er wordt een onderzoek uitgevoerd om overeenkomstig bijlage VII, punt 1, alle dieren te identificeren waarvoor een risico bestaat
c) alle dieren en producten van dierlijke oorsprong bedoeld in bijlage VII, punt 2, die bij het onder b) bedoelde onderzoek zijn geïdentificeerd als zijnde een risico, worden overeenkomstig bijlage V, punten 3 en 4, gedood en volledig vernietigd.
(…)
artikel 15
Levende dieren en sperma, embryo's en eicellen van die dieren
1. Voor het in de handel brengen of, in voorkomend geval, de uitvoer van runderen, schapen en geiten en het sperma, de embryo's en de eicellen van die dieren gelden de voorwaarden van bijlage VIII (…).
2. Voor het in de handel brengen van nakomelingen van de eerste generatie (…) gelden de voorwaarden van bijlage VIII, hoofdstuk B.
(…)
BIJLAGE VIII
(…)
3. De volgende voorwaarden zijn van toepassing op de handel in schapen en geiten:
a) fokschapen en -geiten en mestschapen en -geiten:
(…) moeten afkomstig zijn van een bedrijf dat aan de volgende eisen voldoet:
(…)
- gedurende ten minste drie jaar is geen enkel geval van scrapie bevestigd,
(…)."
In de Gwd wordt onder meer het volgende bepaald:
" Hoofdstuk II. De zorg voor de gezondheid van dieren
(…)
Afdeling 3. De bestrijding van besmettelijke dierziekten
Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 29
1. Iedere houder van een ziek of verdacht dier is verplicht ervoor zorg te dragen, dat dit dier zijn verblijfplaats niet verlaat, tenzij met toestemming of krachtens bevel van een door Onze Minister aangewezen ambtenaar.
2. De toestemming kan onder beperkingen worden verleend en daaraan kunnen voorschriften worden verbonden.
Hoofdstuk VIII. Financiële bepalingen
(…)
Afdeling 2. Tegemoetkomingen in de schade
Artikel 85
1. Deze afdeling is van toepassing op maatregelen als bedoeld in afdeling 3 van hoofdstuk II ter voorkoming en bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij vee, pluimvee, bijen en nertsen.
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
(…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed."
Artikel 2 van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Staatscourant 1999, 1987; hierna: de Regeling) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Als besmettelijke dierziekten als bedoeld in artikel 15 van de wet worden bij vee aangewezen:
(…)
r. bovine spongiforme encefalopathie, scrapie en andere overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE's);
(…)."
In het Besluit verdachte dieren (Staatsblad 1998, 667; hierna: het Besluit) wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
(…)
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest of
(…)
Artikel 3
De in artikel 2, onderdeel b, bedoelde termijn is bij:
(…)
oo. andere besmettelijke dierziekten die ter uitvoering van door de Europese Gemeenschap vastgestelde verplichtingen bestreden moeten worden: de door Onze Minister vastgestelde termijn."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant worden fokschapen en -geiten gehouden.
- Op 28 december 2000 is bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees melding gedaan van een vermoedelijk geval van scrapie op het bedrijf van appellant.
- Op 2 januari 2001 is op het bedrijf van appellant het schaap dat klinische verschijnselen van scrapie vertoonde getaxeerd en vervolgens van het bedrijf van appellant afgevoerd en zijn monsters genomen voor laboratoriumonderzoek. Het schaap is gedood.
- Bij besluit van 12 januari 2001 heeft verweerder bekendgemaakt dat uit laboratoriumonderzoek is gebleken dat het schaap was besmet met scrapie en heeft verweerder, in verband met deze besmetting, maatregelen aangezegd en opgelegd. Voorts heeft verweerder in het besluit aangegeven onder welke beperkingen en voorschriften schapen en geiten mogen worden afgevoerd. Naar door verweerder nader is verduidelijkt, merkt verweerder de op het bedrijf van appellant aanwezige schapen en geiten aan als verdacht van scrapie en heeft hij op grond daarvan deze maatregelen getroffen.
- Bij brief van 8 februari 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12 januari 2001.
- Nadat appellant op 14 mei 2001 is gehoord over zijn bezwaar, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het verweer
In het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat en voorzover hier van belang, het volgende overwogen.
Scrapie is een besmettelijke ziekte bij schapen en geiten en behoort tot de zogeheten transmissible spongiforme encephalopathieën (hierna: TSE's). Tot de groep van TSE's wordt tevens een aantal andere ziekten bij dieren maar ook mensen gerekend, zoals de ziekte van Creutzfeldt-Jacob bij de mens, boviene spongiforme encefalopathie (hierna: BSE) bij het rund en FSE bij de kat. Kenmerken van alle ziekten die tot de TSE's behoren zijn dat zij: worden veroorzaakt door en agens dat extreem resistent en onconventioneel is, een zeer lange incubatietijd hebben, progressief zijn en altijd dodelijk eindigen, degeneratieve veranderingen in de hersenen veroorzaken, geen ontstekingen en geen immunologische reacties veroorzaken en abnormale structuren in de hersenen veroorzaken. Over de verwekker van scrapie is nog niet alles bekend. Er bestaan verschillende hypothesen over het agens. Momenteel wordt ervan uitgegaan dat het agens een prion, een "infectueus eiwitdeeltje" is.
Het is uit veterinair oogpunt noch omwille van de volksgezondheid noodzakelijk over te gaan tot het doden van de schapen en geiten die op hetzelfde bedrijf verblijven als een met scrapie besmet schaap. De Verordening schrijft het doden van dieren in een geval als het onderhavige niet voor.
De stelling van appellant dat verweerder onverantwoorde risico's neemt door toe te staan dat van het bedrijf van appellant afkomstige schapen en geiten worden geslacht, wordt niet onderschreven. Uit de opgelegde voorschriften blijkt dat verhoogde aandacht wordt besteed aan van het bedrijf van appellant afkomstige dieren. Evenals bij andere slachtdieren worden de als "hoog-risicomateriaal" aangemerkte lichaamsdelen vernietigd, zodat deze niet in de voedselketen terechtkomen.
De beperking dat de schapen en geiten van appellant gedurende drie jaren na vaststelling van (het laatste geval van) scrapie op het bedrijf uitsluitend voor de slacht mogen worden afgevoerd, volgt rechtstreeks uit de Richtlijn en de Verordening, waarin de intracommunautaire handel in fokschapen en -geiten van een bedrijf waar scrapie is vastgesteld wordt verboden. De bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van deze beperking is neergelegd in artikel 29 Gwd, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit. Ingevolge de Richtlijn geldt het handelsverbod gedurende tenminste twee jaren na vaststelling van (het laatste geval van) scrapie op het desbetreffende bedrijf. In de Verordening wordt een minimumtermijn van drie jaren voorgeschreven. Hoewel de Verordening ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden, is zoveel mogelijk aangesloten bij het regime van de Verordening.
Voor het gedode schaap is op grond van artikel 86 Gwd een tegemoetkoming in de schade verstrekt. Het handelsverbod vloeit rechtstreeks voort uit communautaire regelgeving.
In de beroepsfase heeft verweerder, zakelijk weergegeven, nader het volgende naar voren gebracht.
Scrapie en (hierna: BSE) behoren beide tot de overdraagbare spongiforme encefalopathieën. Op basis van laboratoriumonderzoek kan niet worden uitgesloten dat ook schapen met BSE besmet kunnen raken. Tot op heden is dat niet in de praktijk geconstateerd. Een betrouwbare, snelle en betaalbare test waarbij kan worden vastgesteld of een schaap dat positief is getest op scrapie in werkelijkheid is besmet met het verwante BSE, op de beschikbaarheid waarvan in de Verordening wordt vooruitgelopen, is nog niet voorhanden: deze test neemt thans meer dan twee jaren in beslag en kost naar schatting € 100.000,--.
De Gwd bevat een gesloten stelsel van tegemoetkomingen in de schade. Nu de schade van appellant niet voortvloeit uit maatregelen op grond van artikel 17 of 21 Gwd, kan geen sprake zijn van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 91 Gwd. Besmetting met scrapie dient in beginsel te worden aangemerkt als een normaal bedrijfsrisico, zodat dat de daaruit voortvloeiende schade voor risico van appellant komt.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, zakelijk weergegeven en voorzover van belang, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder gemeend te kunnen afzien van het opleggen van de maatregel van het doden van de schapen en geiten op het bedrijf van appellant. Door de verdachte dieren in leven te laten, neemt verweerder een onverantwoord risico dat de ziekte zich verder zal verspreiden. Gelet op de zeer lange incubatietijd van scrapie is allerminst zeker dat drie jaren na de vaststelling van het (laatste) geval van besmetting met deze ziekte op het bedrijf van appellant, het tijdstip waarop de verdenking zal worden opgeheven, geen risico meer bestaat dat dieren op het bedrijf drager zijn van scrapie. Voorts valt op dat verweerder, hoewel scrapie naar zijn zeggen erfelijk overdraagbaar is, zelfs niet is overgegaan tot preventieve doding van het lam van het besmette schaap.
Scrapie is nauwelijks te onderscheiden van BSE, zodat niet valt in te zien waarom verweerder niet dezelfde maatregelen toepast als in geval van besmetting met BSE. Dat het gemeenschapsrecht verweerder niet verplicht tot preventieve ruiming, laat zijn bevoegdheid daartoe onverlet.
Door de opgelegde maatregelen wordt het bedrijf van appellant min of meer op slot gedaan en lopen de inkomsten van appellant sterk terug. Hierbij komt nog de onzekere situatie waarin appellant zich bevindt, doordat de termijn van drie jaren opnieuw gaat lopen indien op zijn bedrijf wederom scrapie wordt vastgesteld. Appellant kan niet worden verweten dat zijn bedrijf is getroffen door scrapie, al was het maar omdat niet bekend is hoe de ziekte ontstaat. Gelet hierop kunnen de nadelige gevolgen van de in het belang van de volksgezondheid, de dierziektebestrijding en het communautaire handelsverkeer getroffen maatregelen niet eenzijdig op appellant worden afgewenteld. Appellant acht dan ook geboden dat zijn schapen en geiten worden gedood en dat hem op grond van artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, Gwd een tegemoetkoming in de schade wordt verstrekt.
Ter zitting heeft appellant voorts betoogd dat de maatregelen bij hem onevenredige schade veroorzaken en dat verweerder appellant schadeloos dient te stellen.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 Het College zal allereerst de door appellant opgeworpen vraag beantwoorden of verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij niet is verplicht tot het doden van de schapen en geiten op het bedrijf van appellant.
Het College stelt vast dat geen regelgeving valt aan te wijzen op grond waarvan verweerder verplicht is over te gaan tot het, bij wijze van preventieve maatregel, doden van de schapen en geiten op een bedrijf waar scrapie is vastgesteld. Ook de Verordening legt een dergelijke verplichting niet op, tenzij ten aanzien van deze dieren sprake is van een risico als bedoeld in artikel 13, aanhef en onder b, van de Verordening. Het bepaalde bij artikel 15, tweede lid, van de Verordening bevestigt dat het enkele feit dat het nakomelingen van een met scrapie besmet dier betreft, niet een verplichting tot het doden van deze nakomelingen meebrengt.
De Richtlijn verplicht de lidstaten niet tot het uitvaardigen van regelgeving, waarin is voorzien in het, bij wijze van preventieve maatregel, doden van alle schapen en geiten op een bedrijf waar scrapie is vastgesteld.
Ook uit de nationaalrechtelijke voorschriften valt niet zonder meer een verplichting af te leiden tot het doden van de schapen en geiten in een geval als het onderhavige. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
De artikelen 21 en 22 Gwd verlenen verweerder de bevoegdheid - en leggen dus niet de verplichting op - verdachte dieren te doden. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, juncto artikel 3, aanhef en onder oo, van het Besluit zijn de schapen en geiten op het bedrijf van appellant gedurende de door verweerder vastgestelde termijn verdacht van scrapie. Bij het bepalen van de lengte van deze termijn heeft verweerder aangesloten bij de in de Verordening voorgeschreven minimumtermijn van drie jaren, gedurende welke het intracommunautaire handelsverbod van kracht is. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat deze handelwijze van verweerder kennelijk onjuist moet worden geacht. Hieruit volgt dat verweerder de grenzen van de hem op grond van artikel 3, aanhef en onder oo, van de Regeling toekomende beoordelingsruimte naar het oordeel van het College niet heeft overschreden door de schapen en geiten op het bedrijf van appellant gedurende drie jaren aan te merken als verdacht van scrapie. Dit betekent dat verweerder in beginsel bevoegd was (en is) tot het laten doden van deze schapen en geiten.
Of van evenbedoelde bevoegdheid gebruik mag of dient te worden gemaakt, hangt af van de omstandigheden van het geval. Dienaangaande stelt het College voorop dat verweerder bij het beoordelen van zowel de veterinaire risico's van besmetting met scrapie als de met een dergelijke besmetting verband houdende eventuele risico's voor de volksgezondheid en de voedselveiligheid een grote beoordelingsruimte toekomt, evenals bij het beoordelen welke maatregelen geschikt zijn om bedoelde risico's, voorzover aanwezig, uit te sluiten of zoveel mogelijk te beperken. Voor het oordeel dat verweerder de grenzen van deze beoordelingsruimte heeft overschreden door op basis van de thans beschikbare gegevens niet de beslissen dat de dieren van appellant gedood moeten worden, ziet het College geen plaats. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de Verordening, bij de totstandkoming waarvan veterinaire deskundigen zijn betrokken, (mede) de neerslag vormt van actuele wetenschappelijke inzichten in de wijze waarop onder meer scrapie effectief kan worden bestreden. Zoals reeds overwogen, roept de Verordening niet de verplichting in het leven tot het doden van de dieren op een bedrijf waar besmetting met scrapie is vastgesteld. De Verordening behelst met name een intracommunautair handelsverbod, dat van kracht blijft tot tenminste drie jaren nadat op het betreffende bedrijf (voor het laatst) scrapie is vastgesteld. Verweerder heeft aangesloten bij bedoeld handelsverbod door gedurende de in de Verordening neergelegde minimumtermijn van drie jaren alleen afvoer voor de slacht toe te staan, waarbij de dieren met verhoogde aandacht worden onderzocht en hoog-risicomateriaal wordt vernietigd en derhalve niet in de voedselketen terechtkomt. Verweerders oordeel dat hij door het treffen van deze maatregelen voldoende heeft gedaan om de risico's van de vastgestelde besmetting voor de veestapel en de volksgezondheid en de voedselveiligheid uit te sluiten, kan dan ook niet als rechtens onjuist worden aangemerkt.
5.2 Appellants betoog ter zitting strekt er kennelijk toe dat, zo verweerder niet tot het doden van de schapen en geiten zou moeten overgaan (met bijbehorende tegemoetkoming in de schade op grond van artikel 86 Gwd), hij dan toch in ieder geval op andere wijze tot toekenning van schadevergoeding zou hebben moeten besluiten. Gelet op hetgeen appellant dienaangaande heeft aangevoerd, ligt slechts de vraag voor of verweerder bij zijn besluit dat de schapen en geiten op het bedrijf van appellant gedurende drie jaren nadat op het bedrijf (voor het laatst) scrapie is vastgesteld - onder nader genoemde beperkingen en voorschriften - uitsluitend mogen worden afgevoerd voor de slacht, terecht geen plaats heeft gezien voor het nemen van een besluit inzake tegemoetkoming in de schade op basis van artikel 91 Gwd.
Het College stelt in dit verband vast dat de in geding zijnde beperkingen en voorschriften zijn gebaseerd op artikel 29, tweede lid, Gwd, gelezen in samenhang met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, Gwd en artikel 2, aanhef en onder r, van de Regeling. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant op grond van de Gwd geen aanspraak kan maken op vergoeding van de schade die uit de toepassing van artikel 29 Gwd en de op grond van deze bepaling door verweerder gestelde beperkingen en voorschriften voortvloeit en dat hij, zeker bij gebreke van een uitdrukkelijk verzoek daartoe, derhalve terecht heeft afgezien van enige beslissing inzake het verstrekken van een tegemoetkoming in de schade. Het College overweegt dienaangaande het volgende. De Gwd kent een gesloten stelsel van tegemoetkomingen in de schade. Schade als gevolg van maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte die niet op grond van hoofdstuk VIII, afdeling 2, Gwd voor vergoeding in aanmerking komt, komt naar het oordeel van de wetgever in beginsel voor rekening en risico van de betreffende veehouder. Nu artikel 91 Gwd ziet op schade door toepassing van maatregelen op grond van artikel 17 of 21 Gwd en derhalve niet voorziet in tegemoetkoming in de schade die een veehouder lijdt door de toepasselijkheid van artikel 29 Gwd en daarop gebaseerde beperkingen en voorschriften voor de afvoer van zijn dieren, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant op grond van de Gwd geen recht kan doen gelden op een tegemoetkoming in de schade en heeft verweerder zich bij het bestreden besluit terecht onthouden van een beslissing ter zake.
5.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr M.A. Fierstra en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen