Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/116 en 02/117 26 juni 2002
11200
Uitspraak in de zaken van:
1. de vereniging Bond tot Bescherming van Honden, gevestigd te 's-Gravenhage,
appellante in zaak no. AWB 02/116
gemachtigde: mr ing. I.E. Boissevain, werkzaam bij appellante sub 1;
2. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, gevestigd te 's-Gravenhage,
appellante in zaak no. AWB 02/117
gemachtigde: mr Y. Kleekamp, werkzaam bij appellante sub 2;
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M.T. Veldhuizen, werkzaam op verweerders ministerie
1. De procedure
Op 14 januari 2002 heeft het College van appellante sub 1 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 december 2001, kenmerk TRCJZ/2001/16615 II.
Op 15 januari 2002 heeft het College van appellante sub 2 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 december 2001, kenmerk TRCJZ/2001/16616 II.
Bij deze besluiten heeft verweerder, voor zover in deze van belang, ongegrond verklaard de bezwaren van appellanten tegen een door verweerder op grond van artikel 107 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd) aan de Raad van Beheer op Kynologisch Gebied in Nederland (hierna: Raad) verleende ontheffing van de in artikel 41, eerste en tweede lid, vermelde verboden inzake het deelnemen aan, respectievelijk toelaten tot tentoonstellingen, voor zover het honden betreft waarvan de oren zijn gecoupeerd.
Verweerder heeft op 22 maart 2002 ter zake van geding no. AWB 02/116 en op 12 april 2002 ter zake van geding no. AWB 02/117 verweerschriften ingediend.
Bij faxbericht van 17 juni 2002 heeft verweerder het College gecorrigeerde beslissingen op de bezwaren van appellanten, gedateerd 17 juni 2002, toegezonden.
Op 18 juni 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar appellanten en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van de geschillen
2.1 In de Gwwd wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 40
1. Het is verboden een of meer lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten, waarbij een deel of delen van het lichaam wordt of worden verwijderd of beschadigd.
2. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op:
a. (…)
b. (…)
c. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ingrepen;
d. (…)
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regelen worden gesteld omtrent de wijze waarop en de gevallen waarin de lichamelijke ingrepen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen c en d, slechts mogen worden verricht.
Artikel 41
1. Het is verboden deel te nemen aan tentoonstellingen, keuringen of wedstrijden met dieren waarbij een bij artikel 40 verboden ingreep is verricht.
2. Het is verboden dieren waarbij een bij artikel 40 verboden ingreep is verricht, tot een tentoonstelling, keuring of wedstrijd toe te laten.
(…)
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
2. (…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 15 november 2000 heeft de Raad verweerder onder meer verzocht éénmalig dispensatie te verlenen voor deelname met honden die aan de oren zijn gecoupeerd, aan de World Winner Dog Show 2002, die van 4 tot 7 juli 2002 te Amsterdam zal plaatsvinden.
- Bij besluit van 29 juni 2001 heeft verweerder onder toepassing van artikel 107 van de Gwwd een zodanige dispensatie casu quo ontheffing verleend van in artikel 41, eerste en tweede lid, gestelde verboden, zulks onder de beperking dat de honden afkomstig dienen te zijn uit landen waar het couperen van hondenoren is toegestaan.
- Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt door appellante sub 1 bij brief van 7 augustus 2001 en door appellante sub 2 bij brief van 9 augustus 2001.
- Bij brief van 17 augustus 2001 heeft de Raad op het bezwaarschrift van appellante sub 1 gereageerd.
- Appellanten en de Raad hebben op 2 november 2001 hun standpunten mondeling toegelicht voor de Commissie voor de Bezwaarschriften van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
- Deze commissie heeft op 23 november 2001 adviezen inzake beide bezwaarschriften uitgebracht aan verweerder.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De beoordeling van het geschil
3.1 Het College stelt allereerst vast dat het primaire besluit van 29 juni 2001 door verweerder zelf is genomen, terwijl de bestreden besluiten zijn gegeven door een ambtenaar ten departemente krachtens mandaat van verweerder. Een dergelijke wijze van beslissen op bezwaar is, zoals het College heeft geoordeeld bij zijn uitspraak van 4 juni 2002, no. Awb 01/373 (zie www.rechtspraak.nl onder LJN AE3950) niet in overeenstemming met de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Op 17 juni 2002 heeft verweerder beslissingen aan appellanten doen uitgaan, die door verweerder zelf zijn ondertekend. Deze beslissingen zijn, behoudens de ondertekening, gelijkluidend aan de bestreden besluiten.
Nu verweerder er aldus blijk van heeft gegeven de bestreden besluiten voor zijn rekening te nemen, acht het College het aan deze besluiten klevende bevoegdheidsgebrek geheeld. Het College acht geen termen aanwezig aan genoemd gebrek - nader - rechtsgevolg te verbinden.
3.2 De bestreden besluiten zijn gebaseerd op de in artikel 107 van de Gwwd vervatte bevoegdheid ontheffing te verlenen van het bij of krachtens de Gwwd bepaalde. Bij de beoordeling van de onderhavige beroepen dient zich allereerst de vraag aan of datgene waarvoor ontheffing is verleend (kort gezegd: het tentoonstellen van honden waarvan de oren zijn gecoupeerd in een land waar dat is toegestaan) ingevolge de Gwwd verboden is. Het College is van oordeel dat zulks niet het geval is.
De in artikel 41, eerste en tweede lid van de Gwwd genoemde verboden hebben betrekking op nader omschreven handelingen met dieren waarbij een lichamelijke ingreep is verricht die ingevolge artikel 40 van de Gwwd verboden is. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze artikelen naar voren komt, strekken de in artikel 41 gestelde verboden ter ondersteuning van het bepaalde bij artikel 40.
Deze strekking alsmede de bewoordingen van artikel 41 impliceren dat de reikwijdte van de bij dit artikel gestelde verboden wordt bepaald door de werkingssfeer van het in artikel 40 neergelegde verbod. Dit verbod heeft betrekking op handelingen die binnen de Nederlands rechtsmacht zijn verricht.
Voorheen was het verrichten van bepaalde lichamelijke ingrepen bij dieren, zoals het verkleinen van oorschelpen bij honden, in artikel 455 van het Wetboek van Strafrecht strafbaar gesteld als een vorm van dierenmishandeling. Behoudens de toepasselijkheid van artikel 5, lid 1 onder 2, van het Wetboek van Strafrecht, waren de in genoemd artikel 455 vermelde handelingen slechts strafbaar voor zover zij in Nederland waren gepleegd. De ontstaansgeschiedenis van artikel 40 bevat geen aanwijzing dat op dit punt een wijziging is beoogd van het vóór de inwerkingtreding van artikel 40 geldende stelsel.
Uit het voorafgaande volgt dat het verbod van artikel 40 niet van toepassing is op het verrichten van een lichamelijke ingreep bij een dier, zoals het verkleinen van oorschelpen van honden, in een land waar op een zodanige handeling geen straf is gesteld, onderscheidenlijk waar - om te spreken in de bewoordingen van de verleende ontheffing - het couperen van hondenoren is toegestaan. Hieruit volgt dat voor het verlenen van de in het geding zijnde ontheffing geen grond aanwezig was.
Het College overweegt voorts dat met voormelde uitleg wordt voorkomen dat strijdigheid optreedt met het gemeenschapsrecht.
Een regeling die verbiedt honden ten toon te stellen die zijn gecoupeerd, is een maatregel die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel belemmert. Het College merkt hierbij op dat, zoals uit de processtukken blijkt en ook ter zitting naar voren is gekomen, deelname aan een tentoonstelling zowel van economische betekenis is voor de eigenaar van de hond, met name indien de hond behoort tot de laureaten, als voor de organisator van de tentoonstelling, doordat de aantrekkelijkheid van de tentoonstelling zowel voor deelnemers als bezoekers in belangrijke mate wordt bepaald door het aantal deelnemers en de spreiding van de deelnemers over rassen.
Dat het tentoonstellingsverbod de toegang van de betreffende dieren tot Nederland niet beperkt en dat het verbod niet discriminatoir kan worden genoemd, zoals opgemerkt in de nadere Memorie van Antwoord (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 16 447, nr. 11, blz. 16), acht het College niet beslissend, aangezien het vrij verkeer van diensten als bedoeld in artikel 49 EG niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie verlangt, maar tevens de opheffing van iedere beperking (ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten) die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie onder meer arresten van het Hof van 18 juni 1998, Corsica Ferries France, C-266/96, Jur. blz. I-3949, punt 56, 23 november 1999, Arblade e.a., C-363/96 en C-376/96, Jur. blz. I-8453, punt 33 en 20 februari 2001, Analir, C-205/99, Jur. blz. I-1271, punt 21). Volgens deze regel kan het vrij verrichten van diensten door een onderneming ook worden ingeroepen tegenover de staat waar zij is gevestigd, wanneer de diensten worden verricht ten behoeve van in een andere lidstaat gevestigde ontvangers (zie met name arresten van het Hof van 5 oktober 1994, Commissie/Frankrijk, C-381/93, Jur. blz. I-5145, punt 14, 29 april 1999, Ciola, C-224/97, Jur. blz. I-2517, punt 11 en 13 juni 2002, Sea-Land Service e.a, C-430/99 en C-431/99, n.n.g., punt 32).
In de toelichting op het Ingrepenbesluit is in het kader van de "rule of reason" zoals die in de rechtspraak van het Hof in het kader van artikel 28 EG is geformuleerd, opgemerkt dat gelet op het niet economische belang dat met de regeling wordt gediend, te weten de bescherming van het dier en de effectieve handhaving van de beschermingsmaatregelen, geen sprake is van een verboden invoerbelemmering.
Dienaangaande merkt het College op dat het vrij verrichten van diensten, als fundamenteel verdragsbeginsel, slechts kan worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang en die van toepassing zijn op alle personen of ondernemingen die een activiteit uitoefenen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst. Bovendien is de nationale regeling slechts gerechtvaardigd indien zij de verwezenlijking van het gestelde doel waarborgt en niet verder gaat dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (laatstelijk arrest van het Hof van 13 juni 2002, gevoegde zaken C-430/99 en C-431/99, reeds aangehaald). Een tentoonstellingsverbod als door verweerder aanwezig geacht, voldoet naar het oordeel van het College niet aan deze communautairrechtelijke criteria. Een verbod met een dergelijke strekking is niet noodzakelijk met het oog op het welzijn of de gezondheid van dieren die rechtmatig zijn gecoupeerd aangezien deze ingreep reeds heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft bovendien ter zitting van het College erkend dat dit verbod voor zover het betreft in een andere lidstaat verrichte handeling evenmin bijdraagt aan de effectieve handhaving van het verbod van artikel 40, eerste lid van de Gwwd dat, zoals hiervoor werd overwogen, slechts geldt voor zover de daarin bedoelde handelingen binnen de Nederlandse rechtsmacht zijn verricht. Een uitleg van artikel 41, eerste en tweede lid van de Gwwd waarbij dit verbod tevens betrekking heeft op honden die zelf niet in strijd met enig verbod zijn gecoupeerd zou derhalve op communautairrechtelijke bezwaren stuiten.
Naar het oordeel van het College doet aan hetgeen hiervoor is overwogen aangaande de reikwijdte van artikel 41 bezien in samenhang met de werkingssfeer van artikel 40 van de Gwwd, niet af dat uit eerdergenoemde nadere Memorie van Antwoord als opvatting van de betrokken bewindspersoon kan worden afgeleid dat de verboden, genoemd in artikel 41, tevens betrekking hebben op honden met gecoupeerde oren, die afkomstig zijn uit andere EG-lidstaten. Het College is van oordeel dat in deze een overwegende betekenis toekomt aan de duidelijke bewoordingen van genoemde artikelen, waarbij ter zake van de verboden van artikel 41 een rechtstreekse relatie wordt gelegd met het verbod van artikel 40 Gwwd.
Aangezien voor het verlenen van de in het geding zijnde ontheffing, zoals hiervoor is overwogen, geen grond aanwezig was, kunnen de bestreden besluiten voor zover deze in beroep zijn aangevochten, geen stand houden. Derhalve komen de beroepen van appellanten in aanmerking voor gegrondverklaring zij het om een andere reden dan door appellanten aangevoerd. In verband hiermede behoeven de door appellanten naar voren gebrachte grieven en de daarop door verweerder gegeven reactie geen bespreking meer.
Gelet op het vorenoverwogene ziet het College aanleiding, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien, in dier voege dat de bezwaren van appellanten gegrond worden verklaard en dat de beslissing in primo van 29 juni 2001 wordt vernietigd.
4. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten, voor zover deze in beroep zijn aangevochten;
- verklaart de bezwaren van appellanten gegrond;
- vernietigt de beslissing in primo van 29 juni 2001;
- bepaalt dat aan appellanten de door hen betaalde griffierechten, ieder ad € 218,--, worden
vergoed door de Staat.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr M.J. van den Broek-Prins als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.J. van den Broek-Prins