Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/205 21 mei 2002
16020 Meststoffenwet
Kaderregeling ontheffingen experiment 'het Zuivere Ei'
Uitspraak in de zaak van:
A, te Meerlo, appellant,
gemachtigde: mr J. Gepken, advocaat te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr M. de Haan en ing. K.H. de Boer, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 1 maart 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder, namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, van 19 januari 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift dat zich richtte tegen de brief van verweerder van 12 augustus 1999 niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft op 12 mei 2000 april 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 30 oktober 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
Bij beslissing van 9 januari 2002 heeft het College, van oordeel dat het onderzoek niet volledig is geweest, aanleiding gevonden het onderzoek te heropenen op grond van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) teneinde nader onderzoek te doen en te beraadslagen over de ontvankelijkheidskwestie welke voorligt in deze zaak, zulks in samenhang met nader onderzoek en beraad in andere zaken waarin vergelijkbare kwesties aan de orde zijn en waarbij het Bureau Heffingen namens verweerder is betrokken.
Nadat partijen toestemming hadden verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting, heeft het College het onderzoek in de zaak gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 55, eerste lid, van de Meststoffenwet (hierna: wet) luidt als volgt:
" Het is verboden de productie van dierlijke meststoffen op een bedrijf uit te breiden indien de productie groter is of daarmee groter wordt dan 125 kilogram fosfaat per hectare per jaar van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond."
In de Kaderregeling ontheffingen experiment "het Zuivere Ei" (hierna: kaderregeling) is onder meer het volgend bepaald:
" Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
g) exporteur: besloten vennootschap Agro Limburg te Roermond;
(…)
h) controle-instantie: besloten vennootschap Agro-Systems te Roermond;
j) Zuivere Ei: beleidsexperiment in het kader waarvan ten hoogste 30 pluimveehouders investeringen plegen gericht op het door middel van biothermische droging produceren van kwalitatief zeer hoogwaardige pluimveemest in ammoniakemissie-arme stallen teneinde de gecertificeerde mest volledig te exporteren;
(…)
Artikel 2
Op een daartoe strekkende aanvraag van de producent wordt, indien wordt voldaan aan de voorwaarden van deze regeling, ten aanzien van een door hem gevoerd bedrijf door de minister een ontheffing verleend van het uitbreidingsverbod, bedoeld in artikel 55, eerste lid, van de wet, tot een daarbij vastgestelde hoeveelheid meststoffen.
Artikel 4
1. Aan de ontheffing worden de volgende voorschriften verbonden:
(…)
f) alle op het bedrijf geproduceerde meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen worden na biothermische droging overeenkomstig een met de exporteur gesloten overeenkomst volgens een door de minister daartoe vastgesteld model, rechtstreeks en zonder tussenkomst van anderen afgeleverd aan de exporteur, hetgeen aannemelijk wordt gemaakt met de gegevens, bescheiden en bewijsstukken, bedoeld in paragraaf 3 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet;
(…)
4. In zoverre in afwijking van het derde lid wordt de ontheffing voor een periode van 12 jaren verleend indien uit de verklaring, bedoeld in artikel 3, onderdeel a, blijkt dat ten aanzien van het betreffende bedrijf wordt voldaan aan binnen het Zuivere Ei gestelde bijkomende voorwaarden aan het bedrijfssysteem in het kader waarvan dierlijke meststoffen afkomstig van legkippen worden geproduceerd.
Artikel 9
(…)
2. Zodra de producent aan alle voorschriften van artikel 4, eerste lid, voldoet, geeft hij hiervan kennis aan het bureau onder overlegging van een afschrift van het certificaat, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel d, en de overeenkomst, bedoeld in artikel 5."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is een pluimveehouder, die deelneemt aan het beleidsexperiment "het Zuivere Ei".
- Op 4 november 1998 heeft appellant bij verweerder een aanvraag ontheffing uitbreidingsverbod in het kader van de kaderregeling ingediend.
- Bij brief van 5 november 1998 is aan appellant ontheffing op het uitbreidingsverbod verleend voor 37.500 kg fosfaat per jaar. In deze brief is voorts onder meer het volgende vermeld:
" De periode waarin de ontheffing geldt gaat in op het tijdstip waarop aan alle voorschriften als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling ontheffingen experiment "het Zuivere Ei", wordt voldaan. Hiervan doet u melding aan Bureau Heffingen door middel van indiening van het "Meldingsformulier".
Indien uit die melding blijkt dat het aantal dierplaatsen dat u nu hebt opgegeven op dat moment anders is, kan de hoeveelheid meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat per kalenderjaar, waarvoor ontheffing wordt verleend, dienovereenkomstig worden aangepast.
De ontheffing wordt verleend voor een periode van 12 jaren. Aan de voorschriften, neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling ontheffingen experiment "het Zuivere Ei", dient gedurende de gehele periode waarvoor de ontheffing geldt te worden voldaan."
- Op 19 april 1999 heeft appellant bij verweerder het meldingsformulier, als bijlage bij een brief van Agro Systems B.V., ingediend. De brief is gedateerd 16 april 1999. Het meldingsformulier en de bijgesloten mestafzetovereenkomst export zijn gedateerd op 15 april 1999. Op het meldingsformulier is door appellant aangegeven dat de ontheffing moet ingaan op 8 februari 1999. Het eveneens bijgesloten goedkeuringscertificaat is gedateerd op 14 april 1999.
- Bij brief van 12 augustus 1999 heeft verweerder appellant het volgende meegedeeld:
" De periode waarin de ontheffing geldt gaat in op het tijdstip waarop aan alle voorschriften, neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling, wordt voldaan. Op het 'Meldingsformulier' is aangegeven dat de ontheffing moet ingaan op 8 februari 1999. Nu echter de 'Mestafzetovereenkomst Export', bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel f, van de Kaderregeling, op 15 april 1999 is afgegeven, is op 8 februari 1999 nog niet voldaan aan alle voorwaarden. Derhalve kan de ontheffing pas ingaan op 16 april 1999, te weten een dag na het moment waarop aan alle voorwaarden is voldaan.
Wellicht ten overvloede wijs ik u erop dat u pas vanaf 16 april 1999 op basis van de ontheffing extra kippen mag houden.
Ook wil ik benadrukken dat niet-nakoming van de in artikel 4 neergelegde voorschriften reden is om tot intrekking van de ontheffing over te gaan; dit betekent ook dat, indien Agro Limburg BV uw mest niet rechtstreeks en zonder tussenkomst van anderen afzet in het buitenland, dat aanleiding geeft tot het intrekken van uw ontheffing. In dit geval wordt immers in strijd gehandeld met artikel 4, eerste lid, onderdeel f, in samenhang met artikel 5, onderdelen a t/m d van de Kaderregeling.
Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd."
- Bij brief van 20 september 1999 heeft appellant bezwaar ingediend tegen dit schrijven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is onder meer als volgt overwogen en beslist:
" De brief d.d. 12 augustus 1999 waartegen het bezwaarschrift is gericht, bevat de mededeling aan belanghebbende van de aanvang van de periode bedoeld in artikel 4, lid 3 van de Kaderregeling waarin de bij beschikking van 5 november 1998 verleende ontheffing op grond van de Kaderregeling geldt. Deze periode begint op 16 april 1999 zijnde de dag na de datum waarop aan alle voorschriften gesteld in artikel 4, lid 1 van de Kaderregeling is voldaan.
De in de brief van 12 augustus 1999 genoemde aanvangsdatum van de periode gedurende welke de ontheffing geldt vloeit rechtstreeks voort uit artikel 4, lid 3 juncto lid 1 van de Kaderregeling. Deze Kaderregeling is een beleidsregel als genoemd in artikel 8:2 Awb.
De mededeling in de brief van 12 augustus 1999 omtrent de aanvangsdatum is een bevestiging van de melding door belanghebbende aan Bureau Heffingen conform artikel 9, lid 2 van de Kaderregeling en is derhalve geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb doch een feitelijke mededeling. Tegen mededelingen van feitelijke aard is op grond van artikel 8:1 juncto artikel 7:1 Awb geen bezwaar mogelijk.
Besluit
Op grond van het voorgaande verklaar ik uw bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk."
In het verweerschrift is daar onder meer het volgende aan toegevoegd:
" De systematiek van de Kaderregeling berust op het volgende. Een agrariër doet een aanvraag om een ontheffing te verlenen en indien het betrokken bedrijf voldoet aan de in artikel 4 gestelde voorwaarden wordt deze ontheffing verleend. Deze ontheffing heeft voorwaardelijk karakter, immers aan de ontheffing kan pas daadwerkelijke uitbreiding worden ontleend, als aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Met andere woorden vanaf de dag dat de agrariër meldt, via het voorgeschreven meldingsformulier, dat aan alle voorwaarden is voldaan, kunnen extra kippen worden gehouden. Bureau Heffingen bevestigt vervolgens de binnenkomst van het meldingsfomulier.
De brief van 12 augustus 1999 waartegen het beroepschrift is gericht bevat de feitelijke mededeling dat het meldingsformulier bij Bureau Heffingen is binnengekomen. In de brief wordt de reeds verleende ontheffing aangestipt en volledigheidshalve worden de data uit de melding nog eens bevestigd. De brief van 12 augustus 1999 is derhalve een feitelijke mededeling."
Ter zitting heeft verweerder medegedeeld dat de kaderregeling een ministeriele regeling is en geen beleidsregel, zoals ten onrechte in de brief van 19 januari 2000 is vermeld.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - voor zover relevant - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De vaststelling van de aanvangsdatum van de ontheffing is in ieder concreet geval gericht op rechtsgevolg. Immers, eerst door de vaststelling en bekendmaking door verweerder van het moment van aanvang van de ontheffing weet de betreffende pluimveehouder of en zo ja, voor hoeveel dieren een ontheffing wordt verleend van het uitbreidingsverbod. Het verlenen van de ontheffing vloeit niet rechtstreeks voort uit de kaderregeling, maar is afhankelijk van de beoordeling en waardering door verweerder van de gegevens welke door de betreffende pluimveehouder aan verweerder zijn toegezonden, teneinde te voldoen aan de voorschriften waaronder de ontheffing kan worden verleend. Deze voorschriften zijn voor meerdere uitleg vatbaar en het wordt aan de subjectieve beoordeling van verweerder overgelaten om te bepalen of de betreffende pluimveehouder al dan niet aan de voorschriften voor het verlenen van een ontheffing voldoet.
De brief van 12 augustus 1999 betreft derhalve een besluit.
5. De beoordeling van het geschil
Het College staat in dit geding voor de beantwoording van de vraag of de brief van verweerder van 12 augustus 1999 een besluit betreft in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zijnde een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Onder "rechtshandeling" moet worden verstaan een handeling, gericht op enig rechtsgevolg.
Het College volgt verweerder niet in zijn standpunt, dat hetgeen hij in bovenvermelde brief van 12 augustus 1999 te kennen heeft gegeven als zijn oordeel, betreffende het tijdstip waarop de periode zou ingaan, waarvoor de aan appellant verleende ontheffing gold, geen besluit betreft in evenvermelde zin. Daartoe wordt het volgende overwogen.
De kaderregeling bevat in de artikelen 3 en 3a voorwaarden waaraan de producent moet voldoen om in aanmerking te komen voor een ontheffing van het uitbreidingsverbod, genoemd in artikel 55, eerste lid, van de wet. Indien aan bedoelde voorwaarden is voldaan wordt ontheffing verleend, waarbij de periode waarvoor de ontheffing geldt, ingevolge artikel 4, derde lid, van de kaderregeling aanvangt met het tijdstip waarop aan alle voorschriften, vermeld in artikel 4, eerste lid, wordt voldaan. De producent geeft ingevolge artikel 9, tweede lid, van de kaderregeling, zodra hij aan alle evenbedoelde voorschriften heeft voldaan, daarvan kennis aan Bureau Heffingen
Appellant heeft overeenkomstig laatstgenoemd artikellid melding gemaakt van het voldoen aan de voorschriften van voormeld artikel 4, eerste lid. Blijkens meergenoemd schrijven van 12 augustus 1999 is verweerder nagegaan of aan de voorwaarden van artikel 4, eerste lid, werd voldaan en heeft verweerder op basis van deze beoordeling geconcludeerd dat de verleende ontheffing pas kan ingaan op 15 april 1999. Dit rechtsoordeel vormt het onderwerp van dit geschil.
Het College is, gelet op de in voornoemd artikel 9, tweede lid, vermelde verplichting van de producent tot - onverwijlde - kennisgeving van het voldoen aan de voorschriften van artikel 4, eerste lid, van oordeel dat het, naar aanleiding van een dergelijke kennisgeving, kenbaar maken door verweerder van zijn opvatting inzake dit voldoen en de consequenties daarvan voor aanvang van de periode waarvoor de ontheffing geldt, een rechtshandeling betreft in de hiervoor vermelde zin. In dit verband is tevens van betekenis dat de daaromtrent door verweerder kenbaar gemaakte opvatting zijn grondslag vindt in een beoordeling van de ter zake dienende feiten en omstandigheden aan de hand van in de kaderregeling vervatte criteria. Voorts moet in aanmerking worden genomen dat een door verweerder aan de producent kenbaar gemaakte opvatting inzake de aanvang van een ontheffing, een markering inhoudt van de rechtspositie welke de producent als houder van een ontheffing, in de ogen van verweerder inneemt
In verband met evengenoemde aspecten, te weten: de verplichting tot melding, de - inhoudelijke - beoordeling naar aanleiding van de melding en de markering van appellants positie als ontheffingshouder, moet worden geconcludeerd dat meergenoemd schrijven van 12 augustus 1999 een besluit behelst in de betekenis van artikel 1:3 van de Awb.
Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerder het bezwaar van appellant ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Verweerder dient met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Het College acht termen aanwezig voor veroordeling van verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellant, welke met toepassing van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht en gezien de samenhang met zaak AWB no. 00/206 wordt vastgesteld op € 322,--.
Derhalve wordt beslist zoals hierna is vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, gevallen aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op
€ 322,--, te betalen door de Staat;
- Bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 102,10 (was fl. 225,-- voor 1 januari 2002) door de
Staat aan hem wordt vergoed;
- wijst af het meer en anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr M.A. Fierstra en dr B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. A.J. Medze