Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 02/583 2 mei 2002
13730 Wet tarieven gezondheidszorg
Overige instellingen
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Stichting Thuiszorg Den Haag, te 's-Gravenhage, verzoekster,
gemachtigde: mr J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle,
tegen
het College Tarieven Gezondheidszorg, verweerder,
gemachtigde: mr G.R.J. de Groot, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Op 30 november 2001 heeft verweerder aan de besturen van de instellingen voor ouder- en kindzorg en dieetadvisering en de zorgkantoren, waaronder verzoekster, een circulaire met nummer II/505/01/2c toegezonden. Bij deze circulaire zijn 3 schriftelijke stukken als bijlagen gevoegd. Deze stukken presenteren zich in hun aanhef onderscheidenlijk als
a) beleidsregel Aanvaardbare kosten 2002 (nr. II-501; bijlage 1), b) de beleidsregel intensiveringsmiddelen 2002 (nr. II-502; bijlage 2) en c) overzicht verdeling intensiveringsmiddelen OKZ (ouder- en kindzorg) 2002 (bijlage 3).
Bij brief van 21 december 2001 heeft verzoekster tegen de hiervoor bedoelde bijlage 2, in samenhang gelezen met bijlage 3 een bezwaarschrift ingediend en verzocht de gronden van haar bezwaar te mogen aanvullen.
Bij besluit van 21 februari 2002 heeft verweerder het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Op 3 april 2002 heeft verzoekster bij het College een beroepschrift, ingenomen onder zaaknummer AWB 02/564, ingediend.
Bij een op 8 april 2002 ingekomen brief heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft op 17 april 2002 schriftelijk op het verzoek om voorlopige voorziening gereageerd.
De voorzieningenrechter heeft het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening behandeld ter zitting van 25 april 2002, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet. Voor verzoekster is voorts verschenen A, directeur ouder- en kindzorg (OKZ). Voor verweerder is verschenen M. Stuhldreher, medewerker van verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 8, vierde lid, van de Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg) luidt als volgt:
" Het College kan ter vervanging van een reeds goedgekeurd of vastgesteld tarief ambtshalve een ander tarief vaststellen indien een beleidsregel als bedoeld in artikel 11 dat vordert. Daarbij wordt bepaalt in welke gevallen het tarief geldt."
Artikel 11, eerste lid, van de Wtg luidt als volgt:
" Het College stelt beleidsregels vast omtrent de hoogte, de opbouw, en de wijze van berekening van een tarief of van onderdelen van een tarief. Het College kan in een beleidsregel opnemen aan wie een tarief in het onderlinge verkeer tussen organen voor de gezondheidszorg in rekening dient te worden gebracht."
Artikel 35 van de Wtg luidt als volgt:
" Tegen een besluit van het College
a. op een verzoek tot goedkeuring of tot vaststelling van een tarief of maximumtarief,
b. tot ambtshalve vaststelling van een tarief of maximumtarief,
c. tot weigering van een verklaring als bedoeld in artikel 13, derde lid, kan het orgaan voor gezondheidszorg of de representatieve organisatie van organen voor gezondheidszorg dan wel de ziektekostenverzekeraar of de representatieve organisatie van ziektekostenverzekeraars, die daardoor rechtstreeks in zijn belang is getroffen, beroep instellen bij het College van Beroep."
Artikel 8:2 van de Awb luidt, voor zover van belang, als volgt:
" Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
(…)"
In het stuk van verweerder dat zich presenteert als de Beleidsregel II-502 - op 20 december 2001 door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport goedgekeurd - is onder meer het volgende bepaald:
" Het structureel aanvaardbaar budget (SAB) wordt aangepast met het door het CTG vastgestelde bedrag. De macro beschikbare middelen ad. Euro 1,5 miljoen zijn toegedeeld op basis van de groei van het aantal 0-4 jarigen in de periode 1 januari 1995 tot 1 januari 2004.
Op basis van artikel 8 lid 4 Wet tarieven gezondheidszorg stelt het CTG ter uitvoering van deze beleidsregel de tarieven ter vervanging van de reeds goedgekeurde of vastgestelde tarieven ambtshalve vast."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster exploiteert een instelling voor thuiszorg, waaronder ouder- en kindzorg, alsmede dieetadvisering.
- Bij schrijven van 30 november 2001, houdende circulaire II/505/01/2c, heeft verweerder de besturen van de instellingen voor ouder- en kindzorg (OKZ) en dieetadvisering en de zorgkantoren onder meer als volgt geïnformeerd.
" Het CTG heeft op 19 november 2001 de navolgende beleidsregels voor instellingen voor Ouder- en kindzorg en dieetadvisering vastgesteld:
Bijlage Beleidsregel Onderwerp Ingangsdatum Geldig tot
nr. nr. en met
1 II-501 Aanvaardbare kosten 2002 01-01-2002 onbepaald
2 II-502 Intensiveringsmiddelen 2002 01-01-2002 onbepaald
3 - Bedragen behorend bij II-502 - -
(…)
Intensiveringsmiddelen 2002
De intensiveringsmiddelen 2002 zijn verdeeld overeenkomstig de bedragen voor de intensiveringsmiddelen 2001. Deze bedragen zijn voor 2001 verdeeld op basis van de groei van de populatie 0 tot 4-jarigen, gemeten over de periode 1995-2004. Dit houdt in dat alleen instellingen, waarbij sprake is van een groei van de populatie in deze periode, intensiveringsmiddelen toegewezen hebben gekregen. Voor wat betreft de periode 2000 tpt 2004 is uitgegaan van prognosecijfers.
(…)"
- Bijlage 3 bij eerdergenoemde circulaire bevat een lijst van 61 met name genoemde zorginstellingen, waarvan achter 29 instellingen een bedrag aan intensiveringsmiddelen OKZ voor 2002 wordt genoemd. Achter verzoekster, die wel op die lijst voorkomt, staan voor 2002 geen intensiveringsgelden vermeld.
- Verzoekster heeft tegen de hiervoor genoemde bijlage 2, in samenhang bezien met bijlage 3 bij meerbedoelde circulaire, een bezwaarschrift ingediend, kortweg stellende dat in deze bescheiden - impliciet - een jegens haar genomen individuele tariefbeslissing is vervat, behorende tot een bundel tariefbeschikkingen.
- Dit bezwaarschrift is door verweerder kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
- Op 22 maart 2002 heeft verzoekster bij verweerder een verzoek om vaststelling van een individuele tariefbeslissing ingediend.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is onder meer als volgt overwogen en beslist:
" Het bezwaar richt zich tegen de door het CTG vastgestelde Beleidsregel intensiveringsmiddelen 2002 instellingen voor ouder- en kindzorg en dieetadvisering met nummer II-502. Op grond van artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een beleidsregel. Op grond van artikel 35 van de Wet tarieven gezondheidszorg (WTG) kan evenmin beroep tegen een beleidsregel worden ingesteld. Aangezien derhalve tegen de hiervoor vermelde beleidsregel geen beroep bij de algemene of de bijzondere bestuursrechter kan worden ingesteld, kan tegen dit besluit ook geen bezwaar worden gemaakt, als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid van de Awb.
Uw mening dat er voor Thuiszorg Den Haag sprake is van een individuele beschikking delen wij niet.
Allereerst merken wij op dat de door u bedoelde bijlage geen deel uitmaakt van de beleidsregel met nummer II-502. Deze bijlage 3 behoort bij circulaire II/505/01/2c van 30 november 2001, waarmee de instellingen voor ouder- en kindzorg en dieetadvisering en de zorgkantoren zijn geïnformeerd over de door het CTG op 19 november 2001 vastgestelde beleidsregels. Deze vastgestelde beleidsregels, de meergenoemde Beleidsregel intensiveringsmiddelen 2002 (II-502) en de -voor dit bezwaar niet relevante- Beleidsregel aanvaardbare kosten 2002 (II-501) zijn eveneens als bijlage bij de circulaire gevoegd.
(…)
Naar onze mening is de beleidsregel niet, zoals u stelt, aan te merken als een bundel individuele tariefbeschikkingen. Het CTG heeft ten aanzien van een aantal -individuele- instellingen ambtshalve de tarieven vastgesteld. De bijlage 3 bij de circulaire bevat een weergave van de verdeling van de beschikbare intensiveringsmiddelen. Ten aanzien van Stichting Thuiszorg Den Haag heeft een dergelijke ambtshalve tariefvaststelling niet plaatsgevonden.
(…)
Artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien, indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Gelet hierop zijn belanghebbenden niet uitgenodigd voor een hoorzitting voorafgaand aan deze beslissing op bezwaar.
Volledigheidshalve merken wij nog op dat tegen een beslissing op een door de Stichting Thuiszorg Den Haag eventueel nog in te dienen verzoek om toekenning van intensiveringsmiddelen de mogelijkheid van bezwaar en beroep wel openstaat.
(…)"
In zijn reactie op het verzoek om een voorlopige voorziening is door verweerder hier onder meer het volgende aan toegevoegd:
" De vraag naar het rechtskarakter van een "beleidsregel" waarbij aan met name genoemde, individuele instellingen aanspraken in het vooruitzicht worden gesteld, is eerder onderwerp van geschil geweest bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft ook in het geval van de hier bedoelde individualisering beslist dat er sprake is van een beleidsregel, waartegen geen beroep openstaat (zie Afd. bestuursrechtspraak 22 september 1997, RZA, 1997, 176, kopie bijgevoegd). Hetgeen de Afdeling daar heeft overwogen, geldt in het onderhavige geval in gelijke mate."
Ter zitting heeft verweerder de juistheid van het standpunt van verzoekster nader, gemotiveerd, bestreden. Verweerder heeft daarbij onder meer aangetekend dat het bij deze intensiveringsmiddelen gaat om geringe bedragen en niet valt in te zien waarom verzoekster de uitkomst in de bodemprocedure niet zou kunnen afwachten.
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft - samengevat - het volgende aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder geoordeeld dat bijlage 2, in samenhang gelezen met bijlage 3 bij evenbedoelde circulaire een beleidsregel is en niet is aan te merken als een bundel individuele tariefbeschikkingen.
In het stuk dat zich als beleidsregel II-502 presenteert is bepaald dat het structureel aanvaardbaar budget wordt aangepast met het door verweerder vastgestelde bedrag. De macro beschikbare middelen ad 1,5 miljoen euro zijn toegedeeld op basis van de groei van het aantal 0-4 jarigen in de periode 1 januari 1995 tot 1 januari 2004. In bijlage 3 bij de circulaire is de verdeling van intensiveringsmiddelen OKZ 2002 aangegeven. Nu hierin de verdeling van de intensiveringsmiddelen ad 1,5 miljoen euro is vastgelegd, maakt bijlage 3 noodzakelijkerwijs deel uit van het stuk "beleidsregel II-502". De verdeling wordt als een definitieve gepresenteerd.
Zonder de verdeling zou de beleidsregel ook incompleet zijn en niet meer dan een willekeurige ambtshalve toekenning van middelen behelzen. De regel zou in dat geval niet meer inhouden, dan dat verweerder verdeelt zonder dat concrete normbedragen worden genoemd of een verdelingsmaatstaf is gegeven. Dit zou betekenen dat verweerder willekeurig zou kunnen toekennen, omdat een maatstaf ontbreekt. Om deze redenen moet de ambtshalve toekenning genoemd in de beleidsregel geacht worden te refereren aan de verdeling in bijlage 3.
Het hier aan de orde zijnde stuk dat zich, uiterlijk, presenteert als een beleidsregel vormt samen met de daarbij behorende bijlage 3 een bundel beschikkingen, welke is gericht tot de instellingen genoemd in de bijlage. Onder meer voor zover het haar zelf betreft maakt van deze bundel beschikkingen een, impliciete, afwijzende beschikking deel uit. Ingevolge artikel 35 van de Wtg staat tegen deze individuele tariefbeschikkingen beroep open. Het door haar aangevochten impliciete negatieve, (tarief) besluit behoort niet in stand te blijven, nu zij in de termen van verweerders beleid valt voor toekenning van de onderhavige intensiveringsmiddelen.
Ter ondersteuning van haar standpunt heeft verzoekster verwezen naar een uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 14 januari 1991 (AB 1991, 533).
Tevens heeft zij gewezen op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 september 1997 (RZA 1997/176). Uit deze uitspraak valt, aldus verzoekster, op te maken dat de Afdeling geen (bundel van) tariefbeschikkingen wilde beoordelen ter voorkoming van het ontstaan van twee afzonderlijke rechtsgangen. Juist als er sprake is van een bundel tariefbeschikkingen moet, aldus verzoekster, de rechtsgang van artikel 35 Wtg worden gevolgd en niet de weg van beroep bij de rechtbank en appel bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Meer gewicht moet derhalve worden toegekend aan de beslissing van de ter zake gespecialiseerde rechter, het CBb. In de zaak van 17 januari 1995 (RZA 1995, nr 61). Daarin overweegt het College naar aanleiding van een lijst met instellingen (ziekenhuizen) en een verdeling van een macrobedrag over deze instellingen:
" In wezen bestaat de onderhavige richtlijn op dit punt uit een bundel individuele tariefbeschikkingen, hetwelk strijdig is met het systeem van de WTG."
Wanneer verzoekster niet in aanmerking wordt gebracht voor de intensiveringsmiddelen wordt het voor haar onmogelijk om in het werkgebied de benodigde zorg te verstrekken. Hierin is het spoedeisende belang gelegen.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien bij het College beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Met betrekking tot het door verzoekster gestelde spoedeisende belang overweegt de voorzieningenrechter dat verzoekster, nu zij niet voor intensiveringsmiddelen in aanmerking is gebracht, thans wellicht niet in de door haar gewenste omvang zorg kan verschaffen, maar op generlei wijze is evenwel gebleken dat het verschaffen van zorg door verzoekster op onaanvaardbare wijze in de knel zou komen of dat zij financieel in continuïteitsproblemen zou komen te verkeren.
De voorzieningenrechter ziet ook overigens geen aanleiding om te oordelen dat sprake is van onverwijlde spoed, die het treffen van een voorlopige voorziening rechtvaardigt, en overweegt daartoe het volgende.
Het geschil spitst zich toe op de, voorlopige, beantwoording van de vraag of het schriftelijke stuk dat zich presenteert als Beleidsregel II-502 en de naar de opvatting van verzoekster daarvan deel uitmakende bijlage 3 al dan niet is aan te merken als een beleidsregel.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, is het, voor zover hier van belang, niet mogelijk om beroep in te stellen en -gelet op artikel 7:1 van de Awb- evenmin om bezwaar te maken tegen een besluit, inhoudende een beleidsregel.
De voorzieningenrechter is van voorlopig oordeel dat de hiervoor geformuleerde vraag bevestigend moet worden beantwoord en overweegt daartoe als volgt.
Vast staat dat de lijst, houdende een overzicht van de verdeling van de intensiveringsmiddelen OKZ 2002 (bijlage 3 bij de circulaire 11/505/01/2c), geen - ook niet bij wege van verwijzing - deel uitmaakt van bijlage 2 bij die circulaire, zijnde het stuk dat zich presenteert als Beleidsregel II-502.
In dit laatste stuk staat vermeld dat het CTG op basis van artikel 8, lid 4, van de Wtg ter uitvoering daarvan de tarieven, ter vervanging van de reeds goedgekeurde of vastgestelde tarieven ambtshalve vaststelt. Het stuk II-502 geeft derhalve zelf aan dat de gevolgen voor de betrokkenen pas intreden na (nieuwe) tariefbesluiten ter zake.
Ter zitting is voldoende aannemelijk geworden dat ten behoeve van de op het overzicht voorkomende instellingen door verweerder een individueel tariefbesluit is of nog zal worden genomen. Op het verzoek van verzoekster van 22 maart 2002 om ten aanzien van haar een zodanig besluit te nemen zal, naar ter zitting is gebleken, binnenkort worden beslist.
Mocht in het kader van dat verzoek alsnog blijken dat verzoekster voor intensiveringsmiddelen in aanmerking komt dan staat, naar ter zitting is komen vast te staan, het feit dat ten aanzien van verzoeksters instelling op het overzicht bij meergenoemde circulaire geen middelen zijn gereserveerd, aan het nemen van een, positief, tariefbesluit niet in de weg.
De voorzieningenrechter is, gelet op het voorgaande, derhalve voorlopig van oordeel dat meebedoeld stuk van II-502, zich niet alleen in zijn aanhef presenteert als beleidsregel maar dat, naar zijn aard, ook daadwerkelijk is.
Zelfs indien, zoals door verzoekster is gesteld, juist zou zijn dat deze beleidsregel slechts middelen verdeelt zonder dat concrete normbedragen worden genoemd of zonder dat daarin een verdelingsmaatstaf wordt aangereikt, dan nog doet dat aan het karakter van beleidsregel niet af. Wanneer verzoekster meent dat deze beleidsregel op dit punt gebreken zou vertonen kan zij die, zo gewenst, aan de orde stellen in een bezwaarschrift tegen het tariefbesluit dat, als gezegd, binnenkort terzake zal worden genomen.
In de door verzoekster ter ondersteuning van haar standpunt - dat het hier in wezen om een (bundel) tariefbesluit(en) zou gaan - aangehaalde jurisprudentie heeft de voorzieningenrechter geen aanleiding kunnen vinden om hier anders te beslissen.
Zo verschilt in de door verzoekster aangehaalde uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 14 januari 1991 de van toepassing zijnde regelgeving zodanig van de Wtg en het daarin besloten liggende systeem van goedkeuring en vaststelling van tarieven dat de voorzieningenrechter daaraan niet de door verzoekster gewenste gevolgen zal verbinden.
Evenmin kunnen aan de in de door verzoekster aangehaalde uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 september 1997 overtuigende argumenten worden ontleend voor de juistheid van verzoeksters stellingen.
In deze uitspraak wordt onder meer het volgende overwogen:
" Bovendien behelzen die richtlijnen, (…) slechts de opdracht aan het COTG om in het goed te keuren of vast te stellen door de desbetreffende organen voor de gezondheidszorg in rekening te brengen tarief compensatie te verlenen voor bepaalde aan een Rigg te betalen bedragen en worden voor de Stichtingen daarbij niet rechtstreeks gevolgen in het leven geroepen. Met name is geen sprake van een afwijzing, als door de Stichtingen gesteld."
Dat aan deze uitspraak derhalve een overtuigend argument zou kunnen worden ontleend ter ondersteuning van de stelling, dat het hier om een bundel tariefbesluiten zou gaan, ziet de voorzieningenrechter derhalve niet in.
Ook verzoeksters argumenten, ontleend aan de uitspraak van het College van 17 januari 1995, kunnen niet leiden tot het oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van een (bundel) tariefbesluit(en), reeds omdat in genoemde zaak, anders dan in het onderhavige geval ten aanzien van verzoekster, door het Ctg wel tariefbesluiten waren genomen op basis van de in dat geval van toepassing zijnde richtlijn en die richtlijn in het kader van de beoordeling van dat tariefbesluit door het College werd beoordeeld.
Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot de, voorlopige, slotsom dat verweerder het bezwaarschrift van verzoekster bij het bestreden besluit terecht niet ontvankelijk heeft verklaard en dat het niet waarschijnlijk is dat dat besluit door het College in beroep niet in stand zal worden gelaten.
Het verzoek om voorlopige voorziening dient derhalve te worden afgewezen.
Aan hetgeen partijen overigens verdeeld houdt komt de voorzieningenrechter niet toe.
Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af:
Aldus gewezen door mr R.R. Winter, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2002.
w.g. R.R. Winter w.g. A.J. Medze