Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/302 8 maart 2002
6090 Regeling overig/GMP-erkenning diervoeder
Uitspraak in de zaak van:
H B.V., te X, appellante,
gemachtigden: mr F.J.M. Kobossen en mr H.A. van Steijn, advocaten te Deventer,
tegen
het Productschap Diervoeder, verweerder,
gemachtigden: J. den Hartog, mr A. Franken en mr E. Kleijwegt.,
1. De procedure
Op 19 april 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 maart 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 22 maart 1999, inhoudende de weigering aan appellante een erkenning ingevolge de Verordening Vvr erkenningsregeling GMP diervoedersector 1992 te verlenen.
Bij brieven van 9 en 10 mei 2001 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 22 juni 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 14 december 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, gelijktijdig met het beroep van T B.V. tegen de intrekking van de GMP-erkenning.
Namens de appellanten is het woord gevoerd door mr H.H. van Steijn. Verweerders standpunt is nader toegelicht door zijn gemachtigde mr E. Kleijwegt.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 2 van Pro de Regeling verbod voedsel- en slachtafvallen (varkens) van 4 april 1986 (hierna ook: de Swillregeling) is het volgende bepaald:
" Het is verboden voedsel- of slachtafvallen te vervoeren naar plaatsen waar een of meer varkens worden gehouden of af te leveren aan eigenaren, houders of hoeders van een of meer varkens."
In de Verordening Vvr erkenningsregeling GMP diervoedersector 1992 (hierna: de Verordening) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Deze verordening (…) verstaat (…) onder:
a. GMP-codes: Good Manufacturing/Managing Practice-codes, zijnde de voorwaarden en criteria met betrekking tot bedrijfsinrichting, bedrijfsvoering, procescondities, processen, procedures, verantwoordelijkheden en voorzieningen zoals aangegeven in de bijlage bij deze verordening, waaraan moet worden voldaan om te waarborgen dat de basiskwaliteit wordt gerealiseerd;
b. deelnemer: de ondernemer aan wie voor een of meer door hem geëxploiteerde bedrijfseenheden overeenkomstig het bepaalde bij paragraaf 2 een erkenning is verleend;
(…)
h. basiskwaliteit: de kenmerken van toevoegings- en diergenees-middelen, voormengsels, grondstoffen en diervoeders, zoals die door het bestuur in het Besluit Vvr normen GMP diervoedersector 1997 zijn vastgesteld;
i. GMP-regeling: het geheel van normen met betrekking tot basiskwaliteit, de voorwaarden en criteria omtrent het kwaliteitssysteem in de GMP-code en de daarbij behorende nader vastgestelde beheersings-maatregelen, bij of krachtens deze verordening van toepassing.
Artikel 2
1. In het geval een ondernemer de basiskwaliteit jegens zijn afnemers wil borgen overeenkomstig de GMP-regeling, dan kan hij voor de bedrijfseenheid betreffende de handel in, op- en overslag, be- en verwerking dan wel produktie van grondstoffen, voormengsels en diervoeders een erkenning aanvragen.
(…)
Artikel 3
(…)
3. Om voor een erkenning in aanmerking te komen, dient ten genoegen van het productschap te worden aangetoond dat in de te erkennen bedrijfseenheid alle activiteiten, waarop de GMP-regeling betrekking heeft, hieraan voldoen. (…)."
In de bijlage behorend bij voornoemde verordening, de GMP-code voor de diervoedersector (hierna mede: de GMP-code), is onder meer het volgende bepaald:
" 4.3 Normen en eisen (contractbeoordeling)
4.3.1 Algemeen
De ondernemer draagt er zorg voor dat zijn producten en/of diensten aantoonbaar voldoen aan de in het kader van de GMP-regeling door het bestuur bij besluit vastgestelde normen.
(…)
In artikel 2 van Pro het Besluit Vvr normen GMP diervoedersector 1997 (hierna: het Besluit) is het volgende bepaald:
" 1. In het kader van de GMP-regeling diervoedersector dient een ondernemer
de basiskwaliteit jegens zijn afnemers te waarborgen.
2. Om deze basiskwaliteit te waarborgen moet een ondernemer voldoen aan
het bepaalde in:
(…)
- Regeling verbod voedsel- en slachtafvallen (varkens)
- Regeling verbod voedsel- en slachtafvallen (pluimvee)
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Tot in 1986 was het in Nederland onder voorwaarden toegestaan om van restaurants, ziekenhuizen, kazernes en dergelijke afkomstige keukenafvallen, aangeduid als swill, aan onder meer varkens te vervoederen. Naar aanleiding van een uitbraak van Afrikaanse varkenspest heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna mede: de Minister) in 1986 de Swillregeling vastgesteld.
- In de periode 1994/1995 vond correspondentie plaats tussen het ministerie van LNV en enkele swillverwerkende bedrijven, op grond waarvan verweerder veronderstelde dat het vervoederen van swill in be- en verwerkte vorm (inmiddels) zou zijn toegestaan. Hiervan uitgaande heeft verweerder Verordening Vvr gebruik van producten van dierlijke herkomst voor diervoederdoeleinden 1997 vastgesteld, waarin was bepaald dat onder bepaalde procescondities be- en verwerking van keuken- en slachtafvallen is toegestaan. Een soortgelijke bepaling werd opgenomen in bijlage 2 van het Besluit, houdende aanvullende normen voedermiddelen en vochtrijke mengsels. Deze wijziging hield voorzover hier van belang het volgende in:
" In afwachting van goedkeuring van de Verordening Vvr gebruik producten van dierlijke herkomst voor diervoederdoeleinden 1997, geldt voor producten die dierlijke materialen bevatten en niet vallen onder de werkingssfeer van de Destructiewet, dat ze de volgende procescondities moeten hebben ondergaan (…)"
- Op 12 mei 1997 heeft de Minister goedkeuring aan voormelde verordening onthouden op de grond dat deze in strijd is met het bepaalde in de Swillregeling. Het tegen deze weigering door verweerder bij het College ingestelde beroep is op 16 juli 1999 ingetrokken.
- Appellante houdt zich bezig met de productie van en handel in voedermiddelen ten behoeve van veebedrijven. Appellante leverde ten tijde van belang onder meer diervoeder aan haar op het zelfde adres gevestigde dochteronderneming T B.V., die toen in het bezit was van een GMP-erkenning en op haar beurt onder meer diervoeder aan varkenshouders levert.
- Op 9 februari 1999 heeft appellante bij verweerder een aanvraag tot erkenning ingevolge de Verordening (hierna mede: erkenning of GMP-erkenning) ingediend.
- De Keuringsdienst Diervoedersector (KDD) heeft, na onderzoek op 12 februari en 5 maart 1999 bij appellante en T B.V., de secretaris van verweerder geadviseerd de door appellante gevraagde erkenning te verlenen.
- Op 6 maart 1999 heeft appellante in het televisieprogramma NOVA meegedeeld dat zij keuken- en/of slachtafvallen in haar producten verwerkt. Zij heeft zich in dit programma en latere krantenberichten op het standpunt gesteld dat door haar geproduceerde diervoeders, nu de daarin verwerkte afvallen een bewerking hebben ondergaan, geen swill bevatten.
- Mede naar aanleiding van voormelde NOVA-uitzending heeft de Staatssecretaris van LNV bij brief van 25 maart 1999 aan de (Voorzitter van de) Tweede Kamer onder andere meegedeeld dat het verbod op het door derden aanleveren van swill aan varkens - en pluimveehouderijen en het door deze houderijen vervoederen van swill ook betrekking heeft op swill dat een bewerking heeft ondergaan. Bij deze brief is tevens meegedeeld dat een algeheel verbod op verwerking van swill te vergaand wordt beschouwd, omdat tegen het afzetten van verwerkte swill in andere sectoren, zoals de "petfood-industrie" geen bezwaren bestaan.
- Bij besluit van 22 maart 1999 is het erkenningsverzoek afgewezen. Samengevat wordt in dit besluit gesteld dat een ondernemer, die een erkenning wenst, ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit onder meer moet voldoen aan de Swillregeling van de Minister en dat de Minister zich op het standpunt stelt dat ook voedsel- en slachtafvallen, die een bewerking als bepaald in de bijlage bij het Besluit hebben ondergaan, op grond van deze regeling niet mogen worden vervoerd naar en afgeleverd aan varkenshouders. Omdat appellante voedsel- en slachtafvallen bewerkt en de door haar gevraagde erkenning ook de handel in voedermiddelen voor varkenshouderijen omvat, ziet verweerder geen mogelijkheid de gevraagde erkenning te verlenen.
- Appellante heeft tegen voormeld besluit bij brief van 7 april 1999 bezwaar gemaakt, op welk bezwaar verweerder uiteindelijk bij besluit van 8 december 1999 heeft beslist.
- Appellante heeft tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij het College, welk beroep vervolgens geacht werd mede gericht te zijn tegen de beslissing op bezwaar van 8 december 1999.
- Bij uitspraak van 31 januari 2001 heeft het College het beroep van appellante gegrond verklaard op grond van strijd met artikel 10:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en verweerder opgedragen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
De KDD, een agentschap van verweerder, toetst in het kader van een erkenningsaanvraag of voldaan wordt aan de GMP-regelgeving. Nu de producten van appellante voldeden aan de procescondities, die vooruitlopend op goedkeuring van Verordening Vvr gebruik van producten van dierlijke herkomst voor diervoederdoeleinden 1997 in (bijlage 2 van) het Besluit Vvr normen GMP diervoedersector 1997 waren opgenomen, heeft de KDD aanleiding gezien positief te adviseren met betrekking tot de erkenningsaanvraag van appellante.
De secretaris van verweerder heeft dit advies echter terecht niet overgenomen. Zoals reeds in diens besluit van 22 maart 1999 uiteen is gezet, mochten voedsel- en slachtafvallen op grond van de destijds geldende tekst van het Besluit wel onder bepaalde procescondities verwerkt worden, maar gelet op de Swillregeling van de Minister niet aan varkenshouders worden geleverd. Nu de gevraagde erkenning mede het onderdeel afleveren omvat, zou verlening daarvan in strijd zijn met de ministeriële regeling.
Juist is dat het begrip swill in de toepasselijke regelgeving niet gedefinieerd is.
Verweerder heeft appellante echter voorafgaand aan de afwijzing van haar aanvraag meermaals gewezen op het standpunt van de Minister van LNV, zoals dit uit diens besluit tot onthouding van goedkeuring aan verweerders Verordening Vvr gebruik van producten van dierlijke herkomst voor diervoederdoeleinden 1997 bleek. In dit verband heeft verweerder appellante aangeraden een vergunning voor de verwerking van laag-risicomateriaal bij de Rijksdienst voor Keuring van Vee en Vlees aan te vragen, hetgeen zij heeft gedaan.
Appellante was ten tijde van haar aanvraag en de daarop genomen beslissing derhalve op de hoogte van het verbod tot aflevering van swill aan varkenshouders, hetgeen wordt bevestigd door de NOVA-uitzending van 6 maart 1999 en de daarop volgende krantenberichten. Voorts wijst verweerder in dit verband nog op de brief van 25 maart 1999 van de Staatssecretaris van LNV aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Aansprakelijkheid voor beweerdelijk door appellante geleden schade wijst verweerder dan ook van de hand.
Overigens wijst verweerder nog op een "Beleidsbesluit diervoeder" van de Staatssecretaris van LNV van 16 juni 2000, waarin is vermeld dat uit oriënterend onderzoek blijkt dat zowel bij handhaving van het swillverbod als in de situatie van gekanaliseerd en gecontroleerd verwerken van swill veterinaire risico's niet zijn uitgesloten.
Anders dan appellante heeft betoogd, is van strijd met het gelijkheidsbeginsel geen sprake. Iedere aanvraag voor een GMP-erkenning wordt volgens de zelfde procedure beoordeeld. Over individuele dossiers met betrekking tot andere ondernemingen wordt geen mededeling gedaan. Wel kan worden meegedeeld dat het bij R om een zeer bedrijfsspecifieke situatie ging, namelijk een proef van beperkte duur in overleg met de overheid op een bepaald deel van deze onderneming. Na 1996 heeft R de activiteiten met betrekking tot swill gestaakt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Bij het thans bestreden besluit is het bevoegdheidsgebrek aan de bij uitspraak van het College van 31 januari 2001 vernietigde beslissing op bezwaar, geheeld. Het bestreden besluit is echter voor het overige nagenoeg identiek aan die eerdere beslissing op bezwaar.
Verweerder is derhalve ten onrechte in het geheel niet ingegaan op de materiële vragen, die op de aan de uitspraak van het College van 31 januari 2001 voorafgaande zitting van 6 december 2000 zijn besproken. Verweerder heeft eveneens ten onrechte geen aanleiding gezien appellante voorafgaand aan het thans bestreden besluit te horen.
Inhoudelijk stelt appellante zich evenals in de eerdere procedure bij het College op het standpunt dat aan het onderhavige geschil de vraag ten grondslag ligt, wat nu eigenlijk onder swill moet worden verstaan, terwijl die term, die in de toepasselijke regelgeving niet voor komt, nauwelijks relevant kan zijn.
Naar de opvatting van appellante kan verweerder, gelet op de ratio van de Swillregeling en de in bijlage 2 bij het Besluit opgenomen procescondities, slechts (de levering van) rauwe, onbewerkte voedselrestanten in diervoeders verboden achten. Nu appellante de door haar ontvangen afvallen zodanig bewerkt/steriliseert dat het eindproduct naar haar opvatting niet onder de Swillregeling valt, is ten onrechte geconcludeerd dat appellante ten tijde van de afwijzing van haar aanvraag niet aan de toepasselijke voorschriften voldeed. In het product Nutrifood van appellante is immers geen swill in vorenbedoelde zin verwerkt.
Bij de onthouding van de gevraagde erkenning is verweerder ten onrechte voorbij gegaan aan het positieve advies van de KDD. In ieder geval heeft verweerder niet naar behoren gemotiveerd waarom in weerwil van het positieve advies wordt vastgehouden aan de afwijzing van de gevraagde GMP-erkenning.
Verweerder schermt in dit verband slechts met de vermeende overtreding van het swillverbod, doch miskent dat de KDD hiervoor kennelijk geen aanwijzingen heeft gevonden. Juist nu de KDD door verweerder is aangewezen als de controlerende, adviserende instantie, berust de beoordeling of aan de GMP-voorschriften wordt voldaan in wezen bij deze instantie.
In ieder geval is gelet op het vorenstaande naar de opvatting van appellante voldaan aan het bepaalde in artikel 3, derde lid, van de Verordening, inhoudende dat "ten genoegen van het productschap" is aangetoond dat in de te erkennen bedrijfseenheid aan alle voorwaarden wordt voldaan.
Nu verweerder in bijlage 2 van het Besluit uitdrukkelijk de mogelijkheid heeft gecreëerd om onder GMP-vlag voedsel- en slachtafvallen onder bepaalde procescondities te bewerken en het aldus ontstane eindproduct af te leveren aan veehouders, dient hij volgens zijn eigen regelgeving te handelen. Appellante wijst er op dat in voormelde bijlage niet is bepaald dat een dergelijke bewerking pas zou zijn toegestaan ná goedkeuring van verweerders verordening uit 1997, doch "in afwachting van" die goedkeuring.
Appellante heeft zowel verweerder als de KDD steeds op de hoogte gehouden van haar voornemen tot verwerking van swill tot diervoeder en de vorderingen die zij dienaangaande maakte, terwijl haar nooit duidelijk is gemaakt dat dit op wettelijke problemen zou stuiten.
Nu appellante in goed vertrouwen voor die bewerking investeringen is aangegaan, heeft zij in ieder geval recht op vergoeding van de schade, die zij als gevolg van verweerders besluitvorming heeft geleden.
Appellant blijft zich op het standpunt stellen dat de onthouding van GMP-erkenning ten aanzien van haar bovendien in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In dit verband wijst zij op de situatie van R B.V. en N B.V, welke bedrijven eveneens swill verwerkt hebben of nog verwerken en dit als diervoeder afzetten, terwijl zij niettemin in het bezit van een GMP-erkenning zijn.
5. Het nadere standpunt van verweerder
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder - samengevat - nog het volgende aangevoerd.
Naar de opvatting van verweerder is het bestreden besluit afdoende gemotiveerd en bestond, mede gezien de uitvoerige behandeling van het eerdere beroep van appellante ter zitting van het College van 6 december 2000 aan een nadere hoorzitting geen behoefte.
Hoewel het begrip swill in de toepasselijke regelgeving niet is gedefinieerd, was het appellante ten tijde van haar aanvraag en de daarop genomen beslissing gelet op de omstandigheden van het geval naar de mening van verweerder voldoende duidelijk wat hieronder, mede gelet op het standpunt van de bewindslieden van LNV, verstaan moest worden.
Verweerder heeft voorts op grond van die omstandigheden mogen aannemen dat het door appellante geproduceerde product Nutrifood swill bevatte. Nu dit product slechts geschikt is voor de varkenshouderij, zou een erkenning van appellante in strijd komen met het leverings- en vervoederverbod van de Swillregeling van de Minister. Die erkenning houdt immers een waarborg in aan afnemers van appellante en ziet mede op de handel in door haar geproduceerde diervoeders.
Weliswaar was ten tijde van belang in bijlage 2 van het Besluit nog vermeld dat verwerking van swill onder bepaalde procescondities was toegestaan, maar dit kan, zoals ook blijkt naar de daarin opgenomen verwijzing naar Verordening Vvr gebruik producten van dierlijke herkomstvoor diervoederdoeleinden 1997, niet los worden gezien van die verordening en het feit dat daaraan goedkeuring is onthouden. Overigens is de bepaling inzake de procescondities in september 1999 uit bijlage 2 van het Besluit geschrapt.
In het licht van het vorenstaande is de stelling van appellante, dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat zij voor een GMP-erkenning in aanmerking zou komen, onjuist.
In het bestreden besluit is reeds ingegaan op de situatie van R. Verweerder voegt hieraan toe dat aan R nooit toestemming is verleend door haar verwerkte swill als (onder meer) varkensvoer in de handel te brengen.
Ten aanzien van N B.V geldt dat net als in het onderhavige geval sprake is van twee verwante B.V.'s. In die situatie is evenals ten aanzien van appellante als voorwaarde voor GMP-erkenning opgenomen dat de wel en de niet swillverwerkende B.V. duidelijk van elkaar gescheiden moesten worden en heeft het GMP-erkende bedrijf een verklaring moeten tekenen dat het geen swill afneemt. Uit een controle in de eerste helft van 2000 is gebleken dat de scheiding tussen de B.V.'s wel feitelijk, doch formeel nog onvoldoende gerealiseerd was. Aan N is duidelijk gemaakt dat zij teneinde haar erkenning te behouden alsnog tot volledige scheiding van de B.V.´s diende over te gaan. Verweerder heeft - anders dan in het geval van appellante - nooit aanwijzingen gehad dat N swillhoudend voer ten behoeve van de varkenshouderij heeft geproduceerd.
6. De beoordeling van het geschil
Blijkens artikel 2, eerste lid, van de Verordening is het doel van een GMP-erkenning dat afnemers van producten die afkomstig zijn van een erkende bedrijfseenheid, erop mogen vertrouwen dat deze producten voldoen aan de basiskwaliteit.
Blijkens artikel 4.3.1 van de bij de Verordening behorende GMP-code dient de desbetreffende ondernemer er zorg voor te dragen dat zijn producten aantoonbaar voldoen aan de in het kader van de GMP-regeling door het bestuur van verweerder bij het Besluit vastgestelde normen. Tot die normen behoort artikel 2, tweede lid, van het Besluit, inhoudende dat de ondernemer moet voldoen aan het bepaalde in de Swillregeling.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante ten tijde van belang in de media heeft erkend keuken- en slachtafvallen in haar producten te verwerken, maar dat appellante zich hierbij - evenals in de onderhavige procedure - op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake was van swill gezien de bewerking die deze afvallen hadden ondergaan.
Appellante heeft uit de omstandigheid dat ten tijde van belang in bijlage 2 van het Besluit (nog) procescondities waren opgenomen voor de verwerking van producten die dierlijke materialen bevatten, niet mogen afleiden dat zij in weerwil van het bepaalde bij de Swillregeling, wel voor een GMP-erkenning in aanmerking kon komen indien zij zich aan die procescondities hield. Die procescondities hadden immers betrekking op de verwerking als zodanig.
Dat bij appellante door of zijdens verweerder in rechte te honoreren vertrouwen is gewekt dat de bepaling van bedoelde procescondities zou meebrengen dat in weerwil van de Swillregeling levering van de hierbedoelde producten aan varkenshouders zou zijn toegestaan, is op geen enkele wijze gebleken. Naar het oordeel van het College staat genoegzaam vast dat appellante, anders dan zij stelt, reeds ten tijde van de afwijzing van haar aanvraag om GMP-erkenning op de hoogte was van het standpunt van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, inhoudende dat ook diervoeders met voedsel- en slachtafvallen die een nader bepaalde be- of verwerking hebben ondergaan, niet aan varkenshouders mogen worden geleverd. De omstandigheid dat appellante het blijkens haar uitingen in de media met dit standpunt niet eens was (en is), kan hieraan niet afdoen.
Nu appellante de door haar geproduceerde diervoeders, waaronder het product Nutrifood, leverde aan ondernemingen, waarvan het haar bekend was dat deze op hun beurt aan varkenshouders leverden, en het haar bekend was dat de door haar gewenste GMP-erkenning (mede) een waarborg inhoudt voor de (eind)afnemers van haar producten, kan van enig gerechtvaardigd vertrouwen op verlening van die erkenning - ondanks het positieve advies van de KDD - geen sprake zijn.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerder op goede gronden tot de slotsom is gekomen dat appellante de basiskwaliteit, als bedoeld in de GMP-regelgeving, jegens haar afnemers niet kon waarborgen. Derhalve bood artikel 3, derde lid van de Verordening grond voor de in geding zijnde weigering van de erkenning en heeft verweerder deze weigering bij het bestreden besluit op goede gronden gehandhaafd.
Tenslotte acht het College door verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat de situatie van de ondernemingen R B.V. en N B.V. in rechtens relevante mate verschillen van die van appellante, zodat appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
Op grond van al het vorenstaande is het beroep ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr M.A. van der Ham en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2002.
w.g.M.J. Kuiper w.g. R.H.L. Dallinga