Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/556 28 maart 2002
20270 Landbouwkwaliteitswet/Tuchtgerecht Skal
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante van een op 26 juni 2001, onder nummer 1140.6 tegen haar gewezen tuchtbeschikking van het Tuchtgerecht van de Stichting Skal te Zwolle (hierna: Tuchtgerecht),
gemachtigde: mr drs M.L.Daniëls, advocaat te Rijen (gemeente Gilze en Rijen).
1. De procedure
Op 11 juli 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen voormelde tuchtbeschikking, die appellante ter kennis is gebracht bij brief van 27 juni 2001.
De secretaris van het tuchtgerecht heeft het College bij brief van 12 september 2001 de op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 17 januari 2002.
Ter zitting zijn inlichtingen verstrekt door ir J.W.Krol en mr J.A.Tietsma, beiden werkzaam bij de Stichting Skal.
Voor appellante is verschenen K, directeur van appellante, bijgestaan door de gemachtigde van appellante, mr Daniëls.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Landbouwkwaliteitsbesluit biologische produktiemethode ( Stb. 1992, 661, hierna: Besluit) is onder meer als volgt bepaald:
" Artikel 3.
1.Tenzij is voldaan aan het bij of krachtens dit besluit bepaalde, is het verboden bij het verhandelen van produkten en bij de reclame voor produkten, de term "biologisch" te bezigen, dan wel andere aanduidingen of vermeldingen te bezigen, welke verwijzen naar biologische produktiemethoden (…). "
In de Landbouwkwaliteitsregeling biologische produktiemethode 1996 ( Stcrt 137, hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2. Bij de verhandeling van of in de reclame voor produkten mag alleen worden verwezen naar de biologische produktiemethode indien:
- is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens verordening (EEG) 2092/91;
-(…) ."
In artikel 9, zevende lid, onderscheidenlijk negende lid, van Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991, zoals gewijzigd, is onder meer bepaald:
" -7. De controle-instantie en de in lid 1 bedoelde controleorganisaties: a) zorgen ervoor dat op de bedrijven die zij controleren ten minste de in bijlage III vermelde controle- en voorzorgsmaatregelen worden toegepast; (…).
-9. De in lid 1 genoemde controlerende instantie en controleorganisaties moeten:
a) wanneer zij een onregelmatigheid constateren met betrekking tot de uitvoering van artikel 5 en artikel 6 of van de in de bijlage III vermelde maatregelen, de in artikel 2 bedoelde aanduidingen die verwijzen naar de biologische produktiemethode doen verwijderen van de volledige partij waarop de onregelmatigheid betrekking heeft; (…) "
In de hiervoor bedoelde bijlage III is onder B. 2. bepaald:
" Er moet een schriftelijk administratie worden bijgehouden, zodat de controleorganisatie de volgende gegevens kan nagaan:
- de oorsprong, de aard en de hoeveelheden van de in artikel 1 bedoelde landbouwprodukten die aan de eenheid zijn geleverd;
-de aard, de hoeveelheden en de bestemmingen van de in artikel 1 bedoelde produkten die de eenheid hebben verlaten;
-alle andere gegevens die de controleorganisatie voor een adequate controle van de behandelingen nodig acht, zoals de oorsprong, de aard en de hoeveelheden van de ingrediënten, de additieven en de hulpstoffen voor fabricage die aan de eenheid zijn geleverd, en de samenstelling van de verwerkte produkten."
Ingevolge artikel 10, onderdeel a., van het Controlereglement biologische productiemethode (hierna: het Reglement) van de Stichting Skal is de aangeslotene, ter zake van het bereiden van producten, onder meer verplicht een overzichtelijke administratie, schriftelijk en/of in de vorm van bescheiden, bij te houden van de aard, de hoeveelheden en de bestemming (waaronder: naam en adres van de desbetreffende afnemers met vermelding van de data van aflevering) van alle aangevoerde en afgeleverde producten, zodanig dat de controleur:
" - de oorsprong, de herkomst, de aard en de hoeveelheden van alle aan een te onderscheiden eenheid geleverde producten, alsmede het gebruik ervan kan nagaan, alsmede,
- de oorsprong, de herkomst, de aard, de hoeveelheden en de bestemmingen van alle producten die een te onderscheiden eenheid hebben verlaten kan nagaan, alsmede
- alle andere gegevens kan controleren die, naar de mening van de controleur, voor een adequate controle van de behandelingen dan wel bereidingen nodig zijn, zoals de oorsprong, aard en hoeveelheden van de ingrediënten, additieven en hulpstoffen die aan een te onderscheiden eenheid zijn geleverd, de samenstelling van de bereide producten en de voorraden; (…)".
Artikel 15, onderdeel a., van het Reglement bevat, met betrekking tot het verhandelen, een soortgelijke bepaling als artikel 10.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante drijft een onderneming, waarvan blijkens het uittreksel uit het Handelsregister de bedrijfsomschrijving luidt: Brood- en banketbakkersbedrijf, voor het vervaardigen van zowel regulaire als biologische producten.
- Blijkens een op 13 december 2000 gedagtekende tuchtrechtelijke verklaring, opgemaakt door controleur J.G.C. Hofsteede van de Stichting Skal is op 14 juni 2000 door hem geconstateerd dat hij in de administratie niet kon nagaan of de verkochte biologische producten bereid zijn uit grondstoffen die toegestaan zijn conform Verordening (EEG) 2092/91. Opgemerkt is daarbij onder meer:
" (…) dat tijdens controle op 10 april 2000 (…) een vervolgcontrole was gepland. Tijdens deze vervolgcontrole op 18 mei 2000 (…) constateerde ik dat gevraagde gegevens (te weten de vierkantsvergelijking voor de grondstoffen hazelnootstukjes en roomboter) niet waren voorbereid en niet konden worden getoond en dat een adequate administratieve controle niet kon worden uitgevoerd. Tijdens de hercontrole op 14 juni 2000 (…) kon andermaal de gevraagde informatie niet worden verstrekt (…) ."
- In de tuchtrechtelijke verklaring is - met verwijzing naar artikel 3, eerste lid, van het Besluit, en naar artikel 10, aanhef en onder a., en artikel 15, aanhef en onder a., van het Reglement - als beknopte omschrijving van de overtreding gegeven:
" Het niet hebben van een zodanige administratie, schriftelijk en/of in de vorm van bescheiden dat de controleur de oorsprong, de herkomst, het gebruik, de bestemmingen, de hoeveelheden en gegevens van grondstoffen en eindproducten die voor een adequate controle van belang zijn kan nagaan."
- Blijkens een beknopte omschrijving van de onderneming, als bijlage gevoegd bij de tuchtrechtelijke verklaring, heeft het bedrijf circa 50 werknemers, is het een van de grootste biologische bakkerijen van Nederland, is het gespecialiseerd in produkten van biologische oorsprong, maken de produkten voor het grootste gedeelte/voor circa 95% deel uit van het totale assortiment en levert het bedrijf voor Skal- en voor niet Skal aangesloten bedrijven.
- In bijlage 3 bij de tuchtrechtelijke verklaring is een berekening opgenomen van mogelijk behaald financieel voordeel, dat daarin wordt geschat op fl. 400.000,--.
- De berekening is gebaseerd op een prijsverschil tussen gangbaar en biologisch van 10% en een omzet in de periode van overtreding ( zes maanden) van vier miljoen gulden.
3. De bestreden tuchtbeschikking
Bij de bestreden tuchtbeschikking heeft het tuchtgerecht appellante bij wege van tuchtrechtelijke maatregel een geldboete opgelegd van fl. 10.000,-- en appellante onder verscherpte controle van de Stichting Skal gesteld met bepaling dat appellante de kosten van de verscherpte controle ad. fl. 2.340,-- aan de Stichting Skal vergoedt.
Ter zake van de gronden waarop de bestreden tuchtbeschikking berust, wordt kortheidshalve verwezen naar de inhoud van die beschikking, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht en als hier ingelast wordt beschouwd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de bestreden tuchtbeslissing aangevoerd.
Appellante is van mening dat van overtreding van de regels en voorschriften van de Stichting geen sprake is. Bij alle controles die medewerkers van de Skal hebben verricht bij het bedrijf van appellante is nimmer geconstateerd dat zij niet-biologische grondstoffen inkocht en deze verwerkte in producten die als biologische producten worden verkocht. Het verwijt dat appellante wordt gemaakt, is dat er geen sluitend systeem is om aan te tonen welke grondstoffen die op een bepaald moment zijn ingekocht, zijn verwerkt in de eindproducten die op enig ander moment zijn geproducerd. Als voorbeeld heeft appellante genoemd dat zij dient aan te tonen op welke datum (bijv. 10 maart 2001) in welke producten ( bijv. krentenbrood) een kilo krenten die op 1 januari 2001 is ingekocht is verwerkt. Appellante kan wel aantonen welke hoeveelheid eindproducten is gemaakt, en welke hoeveelheid voorraad krenten daarin is verwerkt, maar niet ook nog uitgesplitst naar datum aankoop en datum verwerking. Tot voor kort was geen geautomatiseerd systeem voorhanden waarmee dit kan worden nagegaan.
Appellante heeft een aantal problemen ( bedrijfsverhuizing, het crashen van het complete administratie-systeem kort na de verhuizing, de tijd die het kostte om de gegevens opnieuw in te voeren) genoemd ter verklaring van het feit dat het ontwerpen en opzetten van een door de Skal-controleurs gewenst administratiesysteem, waarmee de hiervoor bedoelde gegevens wel kunnen worden geleverd, lang heeft geduurd. Ondanks deze problemen heeft zij toch kans gezien een dergelijk systeem op te zetten. Het vergt alleen nog tijd om het systeem in te voeren, te testen etc. voordat gesteld kan worden dat het systeem goed werkt.
5. De beoordeling
Hetgeen het Tuchtgerecht bij zijn beoordeling heeft vooropgesteld, namelijk dat het (Skal)systeem van voorschriften en controles staat of valt met het bijhouden van een inzichtelijk en sluitend administratiesysteem, is naar het oordeel van het College onmiskenbaar juist. Dit laatste geldt evenzeer voor de daarop volgende overweging van het Tuchtgerecht, inhoudende dat slechts aan de hand van de administratiegegevens van zowel inkomende als uitgaande producten objectief is vast te stellen of de producten die appellante heeft verhandeld daadwerkelijk van biologische oorsprong zijn. Uit deze laatste overweging blijkt voorts dat het tuchtgerecht voor de beoordeling van het geding - naar het oordeel van het College terecht - maatgevend acht, dat het gaat om de vaststelling of de producten van biologische oorsprong zijn.
Vervolgens heeft het Tuchtgerecht in de tuchtbeslissing overwogen dat het tegen deze achtergrond zeer ernstig acht dat appellante "door Skal reeds geruime tijd wordt aangesproken op het feit dat het gehanteerde administratiesysteem onvoldoende is, zonder dat dit heeft geleid tot een daadwerkelijke oplossing."
Hetgeen in de tuchtrechtelijke verklaring aan appellante is telastgelegd geeft naar het oordeel van het College weliswaar aan dat de administratie van appellante onvoldoende wordt geacht door de controleur, maar niet - ook niet in samenhang met de daarbij aangehaalde artikelen van het Reglement van de Stichting (te weten artikel 10, onder a, en artikel 15, onder a) - in welk opzicht dat het geval is.
Het College wijst er in dit verband op dat de laatstgenoemde artikelonderdelen van het Reglement in het derde gedachtestreepje de verplichting inhouden een administratie te voeren die, naar de mening van de controleur, nodig is voor een adequate controle, terwijl de twee daaraan voorafgaande gedachtestreepjes meer concreet geformuleerde eisen bevatten met betrekking tot de feitelijk vereiste gegevens. De eisen die in het derde gedachtestreepje zijn geformuleerd omvatten naar het oordeel van het College ook gegevens welke de controleur bijvoorbeeld in verband met de slagvaardigheid en doelmatigheid van de controle als nodig beschouwt. Het ontbreken en onvoldoende voorhanden zijn van dergelijke gegevens kunnen ertoe leiden dat de controle meer tijd en inzet vergt. Niet valt echter zonder meer in te zien dat het ontbreken van dergelijke gegevens op zichzelf ertoe moet leiden dat niet meer, aan de hand van de in de eerste gedachtestreepjes bedoelde gegevens, objectief is vast te stellen of de producten die appellante heeft verhandeld daadwerkelijk van biologische oorsprong zijn.
Uit de hiervoor aangehaalde overwegingen en uit de verdere overwegingen in de tuchtbeslissing - daarin worden de verweren van appellante inzake het uitblijven van de door de Skal gewenste administratiegegevens beoordeeld - blijkt evenmin in welk opzicht het Tuchtgerecht die administratie onvoldoende acht. Impliciet lijkt het Tuchtgerecht ervan uit te gaan dat voldoende bewezen is dat het door appellante gehanteerde administratiesysteem onvoldoende is; een bewezenverklaring van de telastgelegde overtreding ontbreekt immers in de beslissing.
Niet alleen ontbreekt een uitdrukkelijke overweging ten aanzien van de bewezenverklaring, maar ook overwegingen waaruit kan worden afgeleid op welke gronden het Tuchtgerecht de telastgelegde overtreding (impliciet) bewezen acht, ontbreken. Aldus komt de tuchtbeschikking in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 14, eerste lid, van de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: de Wet), inhoudende dat de tuchtbeschikking de gronden inhoudt en de voorschriften aanwijst, waarop zij rust.
Voor het, met toepassing van artikel 29 van de Wet, zelf afdoen van de zaak ziet het College geen plaats. Daartoe overweegt het College het volgende.
Uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij het Tuchtgerecht blijkt dat door appellante aldaar, evenals ter zitting bij het College, is aangevoerd dat zij uitsluitend met biologische grondstoffen werkt en dat aan de hand van de inkoopfacturen kan worden geconstateerd dat uitsluitend biologisch wordt ingekocht. Van de kant van de betrokken controleur is ter zitting bij het Tuchtgerecht daarop, bij wijze van voorbeeld, opgemerkt dat de door appellante gebruike krenten misschien wel in 50 verschillende producten worden verwerkt en dat daarom louter aan de hand van de inkoopfacturen niet kan worden gecontroleerd of alle bereide producten bestaan uit biologische grondstoffen.
Het College acht, indien wordt uitgegaan van - controleerbaar - uitsluitende inkoop van biologische producten, uit laatstbedoelde toelichting van de controleur niet zonder meer duidelijk, waarom en in welk opzicht het door appellante gehanteerde administratiesysteem tekortschiet. De ter zitting bij het College aanwezige vertegenwoordigers van de Stichting Skal hebben desgevraagd daarover evenmin voldoende duidelijkheid kunnen verschaffen. Ambtshalve overweegt het College dienaangaande nog dat bij "gemengde bedrijven", die dus zowel biologische als niet biologische producten bereiden en verhandelen, het tekortschieten van administratieve gegevens welke het leggen van een relatie tussen ingekochte en verkochte eindproducten mogelijk moeten maken, evident tot problemen kan leiden om vast te stellen of terecht of ten onrechte aanduidingen als bedoeld in artikel 3 van het Besluit zijn gebezigd. Het College stelt in dit verband evenwel vast, dat de stelling van appellante dat zij uitsluitend biologische producten bereidt zijdens de controlerende instantie ter zitting van het College noch ter zitting van het Tuchtgerecht is weersproken, hoewel het gestelde in de bijlage bij de tuchtrechtelijke verklaring op een - geringe - bereiding van niet biologische producten duidt.
Uit een en ander volgt dat voor het College thans, nu ook een motivering van de tuchtbeschikking op dit punt ontbreekt, onvoldoende feiten vaststaan om te kunnen beoordelen of, en zo ja in welk opzicht, de administratie van appellante niet voldoet aan de vereisten die zijn neergelgd in de hiervoor aangehaalde bepalingen van het Reglement. Hierdoor is het voor het College ook niet mogelijk om te bepalen of de administratieve gegevens bij appellante al dan niet ontoereikend zijn geweest om de biologische oorsprong van de als zodanig aangeduide producten genoegzaam te kunnen vaststellen - dit laatste zou een ernstige overtreding van de voorschriften opleveren - danwel dat de ontoereikendheid van deze gegevens in de weg heeft gestaan aan de door de controleurs gewenste snelheid en efficiëntie van de controle. Indien dit laatste het geval is geweest, dan moet voorts nader feitelijk komen vast te staan in welke mate daardoor de controle is gefrustreerd, opdat voor de strafmaat daarmee rekening kan worden gehouden.
Deze uitspraak berust op de in rubriek 2 genoemde voorschriften, alsmede op het bepaalde bij de artikelen 14, 28 en 29 van de Wet.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden tuchtbeschikking;
- verwijst de zaak naar het Tuchtgerecht, teneinde haar af te doen met inachtneming van het bij deze uitspraak overwogene.
Aldus gewezen door mr B.Verwayen, mr J.A.Hagen en mr M.A.Fierstra, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen