Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/845 8 maart 2002
7400
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: drs J.G. Olijve, werkzaam bij Ernst & Young belastingadviseurs, te Amsterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr J.J. Birkhoff, werkzaam bij de Belastingdienst/Douanedistrict Rotterdam.
1. De procedure
Op 23 oktober 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 september 2000.
Bij dit besluit heeft de inspecteur van de Belastingdienst/Douanedistrict Rotterdam namens verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de beslissing op haar verzoek om terugbetaling van landbouwheffing.
Appellante heeft bij op 14 november 2000 ingekomen schrijven het beroep aangevuld met gronden.
Verweerder heeft op 20 december 2000 een verweerschrift ingediend.
Op 25 januari 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 220, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad, tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: CDW), dient in die gevallen, waarin het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld aanvankelijk niet, of te laag is geboekt, de boeking van het - aanvullend - in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen twee dagen te rekenen vanaf de dag dat de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld, het wettelijk verschuldigde bedrag hebben kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen.
In artikel 221, eerste lid, van het CDW is bepaald dat het bedrag aan rechten onmiddellijk na de boeking op een daartoe geëigende wijze aan de schuldenaar dient te worden meegedeeld. In het derde lid van dit artikel was, voorzover van hier van belang, bepaald dat de mededeling aan de schuldenaar niet meer mag geschieden na het verstrijken van een termijn van drie jaren, te rekenen vanaf de datum waarop de douaneschuld is ontstaan.
Bij de op 19 december 2000 in werking getreden Verordening (EG) nr. 2700/2000 is aan het derde lid van artikel 221 van Pro het CDW toegevoegd dat voormelde termijn wordt geschorst door het instellen van een beroep in de zin van artikel 243 voor Pro de duur van de procedure van het beroep.
Ingevolge artikel 243, eerste lid, van het CDW heeft iedere persoon het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten, die betrekking hebben op de toepassing van de douanewetgeving en hem rechtstreeks en individueel raken. In het tweede lid van dit artikel is - samenvattend weergegeven - bepaald dat het recht van beroep zowel de fase van bezwaar als die van beroep bij een onafhankelijke instantie omvat.
Op grond van artikel 245 CDW Pro worden de bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de beroepsprocedure vastgesteld door de Lidstaten.
Hoofdstuk 5 van titel VII van het CDW heeft betrekking op terugbetaling en kwijtschelding van rechten bij in- of uitvoer. In de hierin opgenomen artikelen 236 tot en met 238 is een aantal specifieke gevallen geregeld, waarin tot kwijtschelding/terugbetaling van deze rechten wordt overgegaan.
Artikel 239 CDW Pro luidt voorzover hier van belang als volgt:
" 1. Tot terugbetaling of kwijtschelding van de rechten bij invoer (…) kan ook worden overgegaan in de gevallen andere dan bedoeld in de artikelen 236, 237 en 238
- (…)
- welke het gevolg zijn van omstandigheden die van de zijde van de belanghebbende geen frauduleuze handeling of klaarblijkelijke nalatigheid inhouden.
(…)
2. Terugbetaling of kwijtschelding van de rechten om de in lid 1 genoemde redenen wordt toegestaan indien bij het betrokken douanekantoor vóór het verstrijken van een termijn van twaalf maanden te rekenen vanaf de datum waarop genoemde rechten aan de schuldenaar zijn medegedeeld, een daartoe strekkend verzoek wordt ingediend.
De douaneautoriteiten kunnen evenwel in naar behoren aangetoonde uitzonderingsgevallen toestaan dat deze termijn wordt overschreden."
In Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie, houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad, (hierna: TCDW) zijn bijzondere bepalingen opgenomen voor de toepassing van artikel 239 CDW Pro.
De artikelen 899 tot en met 904 TCDW regelen de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de douaneautoriteiten van de Lidstaten beslissingsbevoegd zijn en de artikelen 905 tot en met 909 TCDW geven nadere regels met betrekking tot door de Commissie te nemen beschikkingen.
Het eerste lid van artikel 905 TCDW Pro luidt voorzover hier van belang als volgt:
" 1. Wanneer de beschikkende douaneautoriteit, die een verzoek om terugbetaling (…) uit hoofde van artikel 239, lid 2, van het Wetboek ontvangt, niet in staat is om op grond van artikel 899 te Pro beslissen én indien de aanvraag vergezeld is van bewijsstukken waarmee het bestaan kan worden aangetoond van een bijzondere situatie die het gevolg is van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden, legt de Lid-Staat waaronder deze autoriteit ressorteert het geval voor aan de Commissie (…) In alle andere gevallen wijst de beschikkende douaneautoriteit het verzoek af.
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In verband met een achttal eind 1993 door appellante gedane aangiften ten invoer van rundvlees uit Brazilië en Argentinië, is bij uitnodigingen tot betaling (UTB's) van 20 november 1996 van haar landbouwheffing nagevorderd.
- Bij besluiten van 15 oktober 1997 zijn de bezwaren van appellanten tegen die UTB's ongegrond verklaard, waarna appellante beroep bij het College heeft ingesteld.
- Bij brief van 6 november 1998 heeft appellante zich onder verwijzing naar artikel 239 CDW Pro tot de Belastingdienst/Douanedistrict Rotterdam gewend met een verzoek om kwijtschelding van de in verband met voormelde aangiften ten laste van haar geboekte landbouwheffing. In deze brief wijst appellante er op dat ingevolge artikel 905 TCDW Pro de Europese Commissie op het verzoek zal moeten beslissen. Voorts stelt zij dat de termijn voor indiening van het verzoek gestuit wordt door de lopende beroepsprocedure en verzoekt zij, indien dit niet het geval mocht zijn, toepassing te geven aan de laatste volzin van artikel 239, tweede lid, CDW.
- De Belastingdienst/Douane, district Rotterdam, heeft het verzoek van appellante bij brief van 15 februari 1999 doorgezonden aan de afdeling DGM van de Directie douane. In deze brief wordt opgemerkt dat het verzoek van appellante buiten de termijn is ingediend, maar wordt, nu appellante zich beroept op de uitzonderings-clausule van artikel 239, tweede lid, CDW en niet duidelijk is wanneer sprake is van een uitzonderingsgeval als daar bedoeld, gevraagd het verzoek van appellante door te zenden naar de Commissie.
- Het College heeft bij uitspraak van 3 november 1999, nrs AWB 97/1555 tot en met 1562 de beroepen van appellante tegen de besluiten van 15 oktober 1997 ongegrond verklaard.
- Bij besluit van 16 februari 2000 is appellante in haar verzoek om kwijtschelding c.q. terugbetaling niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is onder meer het volgende overwogen:
" Uw verzoek is ingediend buiten de gestelde termijn, maar u beroept zich op de uitzonderingsclausule van artikel 239, lid 2, laatste volzin CDW. Als rechtvaardigingsgrond voor de termijnoverschrijding voert u de lange duur van de reeds lopende bezwaar- en beroepsprocedure aan. Tevens bent u van mening dat de termijn van artikel 239 CDW Pro wordt gestuit gedurende de bezwaar- en beroepsprocedure.
De door u aangevoerde argumenten kunnen de termijnoverschrijding niet rechtvaardigen. Het is van algemene bekendheid dat een bezwaar- en beroepsprocedure niet zelden een langere duur heeft dan twaalf maanden.
U heeft aangaande dit geschil een vertegenwoordiger ingeschakeld, die zich beroepshalve bezig houdt met belastingadvieswerk. Van deze vertegenwoordiger mag worden verwacht dat hij zich rekenschap geeft van het belang van het naleven van termijnen en tijdig maatregelen neemt om termijnoverschrijding te voorkomen.
De termijn van artikel 239 CDW Pro wordt niet gestuit door een lopende bezwaar- en beroepsprocedure. (…)
Op grond van het vorenstaande ben ik van mening dat er geen sprake is van een uitzonderingsgeval als bedoeld in artikel 239, lid 2, laatste alinea, CDW."
- Appellante heeft tegen voormeld besluit bij brief van 15 maart 2000, aangevuld op 25 april 2000, bezwaar gemaakt.
- Op 6 juli 2000 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" De tekst van artikel 239 CDW Pro luidt "… een termijn van 12 maanden te rekenen vanaf de datum waarop de genoemde rechten aan de schuldenaar zijn medegedeeld …".
Hier wordt dus gesproken van "het mededelen van rechten" en niet van "het mededelen van de schuld". Of deze rechten nu leiden tot een onherroepelijk vaststaande schuld is voor de termijn van artikel 239 CDW Pro niet relevant.
(…)
U beroept zich verder op bijzondere omstandigheden die overschrijding van de termijn rechtvaardigen. Als reden noemt u onder andere het feit dat er een bezwaar en een beroepsprocedure heeft gelopen. Dat dit geen reden voor termijnoverschrijding is, is u al medegedeeld in de beschikking op het verzoek tot teruggaaf.
Alle andere redenen die u noemt hebben betrekking op de uitspraak van het CBB op het beroep. Het CBB heeft de zaak inhoudelijk beoordeeld en is daarbij tot een uitspraak gekomen. Dat deze uitspraak niet in uw voordeel was en dat het CBB naar uw mening een uitspraak heeft gedaan die niet in overeen-stemming is met eerdere jurisprudentie is echter geen reden om de termijn van artikel 239 CDW Pro te overschrijden.
(…)
U heeft op 6 juli 2000 van het recht om gehoord te worden gebruik gemaakt. In dit onderhoud heeft u uw standpunten herhaald en voerde u verder aan dat u nogmaals verzoekt de kwestie voor te leggen aan de Europese Commissie.
(…)
Beslissing op bezwaar
Ik wijs uw bezwaar af."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Een schuld is pas definitief en kan dan ook pas definitief worden meegedeeld, indien deze in rechte onherroepelijk vaststaat. Dit brengt mee dat de termijn van artikel 239, tweede lid, van het CDW in het onderhavige geval pas is gaan lopen op het moment van de eerdere uitspraak van het College, derhalve op 3 november 1999.
Voorzover dit zou leiden tot de conclusie dat het verzoek om kwijtschelding/terugbetaling te vroeg is ingediend, wijst appellante er op dat zij op 12 juli 2000 - derhalve binnen de termijn van 12 maanden nadat de schuld is komen vast te staan - nogmaals een dergelijk verzoek bij de Belastingdienst/Douane heeft ingediend.
Een andere uitleg van de termijn van artikel 239, tweede lid, CDW zou met zich brengen dat een belanghebbende tegelijkertijd twee wegen moet bewandelen om zijn gelijk te halen; zowel bezwaar maken tegen de uitnodiging tot betaling als een verzoek om kwijtschelding/teruggaaf doen. Nu voor hem aan beide wegen dezelfde doelstelling ten grondslag ligt, namelijk het niet verschuldigd zijn of worden van het (na)gevorderde bedrag, dient er ook om proceseconomische redenen vanuit gegaan te worden dat eerst de bezwaar- en beroepsprocedure moet worden doorlopen. Als de uitkomst hiervan is dat toch sprake is van een douaneschuld, kan vervolgens worden overwogen om kwijtschelding/terugbetaling te verzoeken.
Appellante vindt bevestiging voor haar standpunt in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met betrekking tot kosten van bestuurlijke voorprocedures, en de gewijzigde tekst van artikel 221, derde lid, CDW.
In voormelde Memorie van Toelichting wordt opgemerkt dat, nu de bezwaarschriften-procedure deel uitmaakt van de bestuurlijke besluitvorming, bij herstel van fouten in bezwaar eigenlijk niet kan worden gesproken van een achteraf onjuist gebleken besluit. Dit brengt, aldus appellante, in het geval dat in bezwaar wordt teruggekomen op een UTB mee dat ook in de optiek van de wetgever nooit sprake is geweest van een schuld.
Uit het gewijzigde artikel 221, derde lid, van het CDW concludeert appellante naar analogie dat de Europese wetgever van mening is dat aan bezwaar en beroep ook schorsende werking dient toe te komen ten aanzien van de termijn van artikel 239 CDW Pro.
Met inachtneming van doel en strekking van het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder ten onrechte heeft beslist dat het verzoek te laat is gedaan.
Voor het geval het College het standpunt van verweerder onderschrijft, beroept appellante zich subsidiair op een uitzonderingsgeval als bedoeld in artikel 239, tweede lid, CDW.
De bijzondere situatie is gelegen in het feit dat het College bij de uitspraak van 3 november 1999 is afgeweken van de tot dan toe gevolgde lijn, zoals deze onder meer blijkt uit de uitspraak van 24 juni 1998 (UTC 1999, 17).
Voorts heeft de Europese Commissie in de gevallen waarin op grond van artikel 905 TCDW Pro verzoeken om kwijtschelding/teruggave aan haar zijn voorgelegd, een beleid ontwikkeld met betrekking tot het begrip "bijzondere situatie". In het kader van dit beleid acht de Commissie van belang of sprake is van recidive en hanteert zij als uitgangspunt dat bedrijven, die te goeder trouw handelen, in bescherming genomen moeten worden.
Nu appellante te goeder trouw heeft gehandeld en geen sprake is van recidive, is derhalve van een bijzondere situatie sprake.
Het doel van een bezwaarprocedure is ontegenzeggelijk gelijk aan het doel dat een belanghebbende heeft bij het indienen van een verzoek om teruggave. Daarom valt naar de opvatting van appellante niet in te zien dat de nationale autoriteiten alleen naar aanleiding van een verzoek om kwijtschelding/teruggaaf de Europese Commissie zouden moeten inschakelen en niet indien een bezwaarschrift tegen een uitnodiging tot betaling is ingediend. Verweerder heeft dan ook ten onrechte nagelaten naar aanleiding van de bezwaren tegen de UTB's van 20 november 1996 contact op te nemen met de Commissie en dient dit alsnog te doen. Dit klemt temeer nu in de brief van 15 februari 1999 aan de Directie Douane wel is gevraagd het verzoek om teruggaaf van appellante aan de Commissie voor te leggen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder desgevraagd meegedeeld dat het primaire besluit van 16 februari 2000 in wezen de afwijzing van het verzoek om kwijtschelding/terugbetaling betreft, nu is overwogen dat dit verzoek niet binnen de voorgeschreven termijn is ingediend en verweerder inhoudelijk heeft getoetst of appellante, gelet op de door haar aangevoerde omstandigheden, heeft aangetoond dat sprake is van een uitzonderingsgeval als bedoeld in artikel 239, tweede lid, CDW. Het bestreden besluit dient volgens de gemachtigde dan ook te worden opgevat als de in bezwaar genomen beslissing deze afwijzing te handhaven.
Nu van de zijde van appellante tegen dit standpunt van verweerder ter zitting geen bezwaren zijn aangevoerd en naar het oordeel van het College niet valt in te zien dat zij door het aldus opvatten van het bestreden besluit in haar procespositie wordt geschaad, zal hiervan bij de beoordeling van het geschil worden uitgegaan.
5.2 De door appellante naar voren gebracht argumenten tegen de wijze waarop verweerder de termijn van twaalf maanden, genoemd in artikel 239, tweede lid en eerste volzin, van het CDW heeft bepaald, treffen geen doel.
De tekst van het CDW is op dit punt duidelijk: de termijn van twaalf maanden gaat in op de datum waarop de rechten bij invoer aan de schuldenaar worden meegedeeld. Aangezien die mededeling in het onderhavige geval heeft plaatsgevonden bij de uitnodigingen tot betaling van 20 november 1996, is deze termijn uiterlijk verstreken op 20 november 1997.
Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het verzoek van 6 november 1998 buiten de voorgeschreven termijn is ingediend.
Aan appellante kan worden toegegeven dat een belanghebbende, die meent ingevolge de algemene billijkheidsclausule van artikel 239 CDW Pro voor kwijtschelding en/of terugbetaling in aanmerking te komen, doch tevens wil voorkomen dat de aan hem gerichte UTB(´s) formele rechtskracht krijgt (krijgen), gelijktijdig twee wegen dient te bewandelen.
Dit is echter geen doorslaggevende reden om te kiezen voor een van de letterlijke tekst afwijkende interpretatie van artikel 239 CDW Pro. Evenmin kunnen beschouwingen met betrekking tot de aard van de nationaalrechtelijke bezwaarprocedure aanleiding vormen voor afwijking van de in bedoeld artikel neergelegde termijn van twaalf maanden.
Ook het beroep op het gewijzigde derde lid van artikel 221 van Pro het CDW faalt, reeds omdat op het moment van de uitnodigingen tot betaling van 20 november 1996 nog de oude tekst van artikel 221, derde lid, van het CDW van toepassing was en de rechten bij invoer reeds bij deze uitnodigingen tot betaling aan appellante waren meegedeeld.
Nu het CDW onderscheid maakt tussen verzoeken om kwijtschelding en/of terugbetaling enerzijds en beroep tegen beschikkingen anderzijds en artikel 905 van Pro het TCDW slechts voor de eerstbedoelde gevallen een verplichting tot voorlegging aan de Commissie inhoudt, kan ook de stelling van appellante dat reeds in de bezwaarprocedure tegen de uitnodigingen tot betaling contact met de Commissie had moeten worden gezocht, haar niet baten.
5.3 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft beslist dat in het onderhavige geval geen sprake is van een uitzonderingsgeval, waarin overschrijding van de termijn van twaalf maanden kan worden toegestaan.
Het College beantwoordt die vraag bevestigend, waartoe het volgende wordt overwogen.
De College-uitspraak van 3 november 1999, die volgens appellante aanleiding zou moeten vormen een bijzonder geval aanwezig te achten, is (ruimschoots) na het verstrijken van de termijn van twaalf maanden van artikel 239 CDW Pro gewezen. Reeds op grond van die omstandigheid heeft verweerder terecht in de aan de inhoud van die uitspraak ontleende argumenten van appellante geen aanleiding gezien om tot een uitzonderingsgeval te concluderen.
Ook het beroep van appellante op de door haar genoemde beschikkingen van de Commissie faalt.
Zoals appellante terecht aangeeft hebben die beschikkingen betrekking op de vraag of - naar het oordeel van de Commissie - sprake is van een "bijzondere situatie" als bedoeld in artikel 905, eerste lid, TCDW, die aanleiding kan geven tot het inwilligen van een op artikel 239 van Pro het CDW gebaseerd verzoek.
Die vraag kan echter pas aan de orde komen indien de vraag of sprake is van een aangetoond "uitzonderingsgeval" in de zin van laatstgenoemd artikel bevestigend is beantwoord.
Aangezien niet is gebleken van omstandigheden, die verweerder hadden behoren te leiden tot de slotsom dat een uitzonderingsgeval in de zin van artikel 239, tweede lid, CDW is aangetoond, is het beroep ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr C.M. Wolters en mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2002.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand