Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/399 1 maart 2002
29010
Uitspraak in de zaak van:
A en B, h.o.d.n. "C", te D, appellanten,
gemachtigde: mr A. Grollé, advocaat te Hoogeveen,
tegen
de burgemeester van Hoogeveen, verweerder,
gemachtigde: mr A. Middelveld, werkzaam bij verweerders gemeente.
1. De procedure
Op 18 mei 2001 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 april 2001.
Op 23 augustus 2001 is een verweerschrift ingediend.
Op 3 oktober 2001 heeft een eerste onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, hun standpunten toegelicht. Appellanten waren tevens in persoon aanwezig. Namens verweerder is tevens E verschenen.
Bij beschikking van 23 oktober 2001 heeft het College het onderzoek, dat was gesloten, heropend. Bij griffiersbrief van gelijke datum is verweerder verzocht om nadere informatie.
Bij brief van 29 oktober 2001 heeft verweerder nadere informatie verschaft aan het College. Op 5 november 2001 zijn de separaat toegezonden bijlagen bij de brief van 29 oktober 2001 ontvangen.
Bij brief van 4 december 2001 hebben appellanten gereageerd op de brief van verweerder van 29 oktober 2001.
Bij brief van 29 januari 2002 hebben appellanten nadere gegevens aan het College doen toekomen.
Op 1 februari 2002 heeft een tweede onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidt sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
" Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de
burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
3. (…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
5. (…)."
Artikel 1 van de Drank- en Horecawet luidt, sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
" 1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte;
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren een horeca-inrichting, genaamd "C", die bestaat uit drie gedeelten: een cafégedeelte, een gedeelte waarin zich onder meer een bar met dansvloer bevinden en een gedeelte waarin zich een kegelbaan, bar en grillhoek bevinden.
- Appellanten beschikken over een "gebruikstoestemming" van de brandweer van Hoogeveen. In een bijlage bij deze toestemming is de volgende eis opgenomen:
" 2.1 Een uitgangsdeur mag bij aanwezigheid van personen in de inrichting uitsluitend zodanig zijn gesloten, dat de uitgangsdeur ogenblikkelijk over de volle breedte kan worden geopend zonder dat hiertoe gebruik wordt gemaakt van een sleutel of een ander los voorwerp."
- Bij formulier, gedagtekend 10 november 2000, heeft appellant A een vergunning aangevraagd voor het aanwezig hebben van twee kansspelautomaten gedurende twaalf maanden per jaar in het cafégedeelte van de inrichting.
- Bij besluit van 4 december 2000 heeft verweerder de vergunning geweigerd. Hiertoe is overwogen:
" Feitelijk is vastgesteld dat uw horeca-inrichting uit twee lokaliteiten bestaat. In het voorste gedeelte wordt het cafébedrijf geëxploiteerd en in het achterste gedeelte het kegelcentrum. Beide lokaliteiten hebben een aparte buiteningang voor het publiek. Inpandig staan de lokaliteiten door middel van een dubbele deur met elkaar in verbinding. Volgens uw mededeling is deze deur doorgaans gesloten om te voorkomen dat cafébezoekers naar de kegelbanen gaan op het moment dat groepen en verenigingen deze ruimte hebben gereserveerd.
De activiteiten in het kegelcentrum zijn laagdrempelig aangezien deze activiteit een zelfstandige stroom bezoekers telt. Het cafégedeelte is hoogdrempelig. De laagdrempelige activiteiten in dit gedeelte (dansen en het verstrekken van kleine etenswaren) zijn van dermate geringe omvang dat ze als ondersteunend kunnen worden beschouwd. Uw inrichting bestaat dus uit een hoogdrempelig en een laagdrempelig gedeelte. Geconstateerd is dat deze twee gedeelten onvoldoende zijn afgescheiden. De omstandigheid dat bezoekers van de verbinding geen gebruik (kunnen) maken, doet daaraan niet af en is bovendien moeilijk te controleren."
- Bij brief van 11 januari 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 december 2000.
- Op 31 januari 2001 hebben appellanten hun bezwaar mondeling toegelicht ten overstaan van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van verweerders gemeente (hierna: de commissie).
- Bij brief van 14 maart 2001 heeft de commissie verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en de gevraagde vergunning te verlenen. Hiertoe heeft de commissie overwogen:
" De aanwezigheid van een deur alleen acht de commissie niet voldoende om te concluderen dat er sprake is van een voor het publiek toegankelijke verbinding. Er dient sprake te zijn van openstelling voor het publiek, dat wil zeggen openstelling gedurende de openingstijden van de inrichtingen. Een deur die tijdens de openingstijden is afgesloten met een slot is naar de mening van de commissie geen voor het publiek toegankelijke verbinding.
De commissie stelt voorop dat het de bedoeling is van de wetgever met de onderhavige regeling om te voorkomen dat op plaatsen waar jongeren te eenvoudig en terloops met een kansspelautomaat in aanraking kunnen komen geen kansspelautomaten moeten worden opgesteld. Gelet op de inhoud van artikel 30c, vierde lid onder 3 van de Wet op de kansspelen en de bedoeling van de wetgever, acht de commissie de feitelijke situatie in het pand van doorslaggevende betekenis voor de vraag of er sprake is van een direct voor het publiek toegankelijke verbinding tussen het hoog- en laagdrempelige gedeelte.
Vast staat dat in het pand "C" sprake is van een café/dancing-gedeelte en een kegelgedeelte. Beide ruimten hebben een eigen ingang en zijn ook van buitenaf zichtbaar te onderscheiden. Beide ruimten hebben een eigen bar en eigen toiletgroepen. Voor het publiek van het kegelgedeelte is er in beginsel geen noodzaak om het café/dancinggedeelte te bezoeken of omgekeerd. Tussen beide ruimten bevindt zich een deur, voorzien van een dranger, die kan worden afgesloten en waarvan volgens de heer en mevrouw A/B slechts het personeel een sleutel heeft en die tijdens openingstijden niet voor het publiek toegankelijk is. De deur is niet voorzien van een raam. Ook anderszins is geen zicht op de belendende ruimte. De commissie concludeert, gelet op de feitelijke omstandigheden van dit geval, dat er sprake is van voldoende afscheiding als bedoeld in artikel 30c van de Wet op de kansspelen en adviseert u alsnog vergunning te verlenen voor de aanwezigheid van twee kansspelautomaten in het hoogdrempelige gedeelte van het pand "C". Dat het afgesloten zijn van de deur tijdens openingstijden moeilijk valt te controleren is overigens ook geen reden om de vergunning te weigeren."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft hij overwogen:
" In uw bedrijf is er sprake van een deur die twee publieksruimtes met elkaar verbindt. In de Memorie van Toelichting wordt gesproken van een situatie waarin men niet via de hoogdrempelige ruimte de laagdrempelige kan bereiken of omgekeerd. Ik ben (…) van mening dat een deur tussen twee delen van een inrichting meebrengt dat men de ruimtes onderling kan bereiken. De omstandig-heid dat de eigenaar stelt dat hij de deur op slot heeft en dat alleen personeel er met zijn toestemming door mag maakt dat mijns inziens niet anders. Er is geen voldoende afscheiding indien de afscheiding wordt bepaald door toedoen van de aanvrager. (…)
Nu er naar mijn mening geen sprake is van een voldoende afscheiding en een
kegelcentrum als een laagdrempelige inrichting moet worden aangemerkt, is uw hele inrichting als laagdrempelig aan te merken."
In de brief van verweerder aan het College van 29 oktober 2001 is het volgende opgemerkt:
" U heeft (…) ons een vraag gesteld over de functie van de deur tussen het hoogdrempelige en het laagdrempelige deel van de inrichting C. Die deur heeft een functie als nooduitgang voor het cafégedeelte. De deur mag op grond van de gebruikstoestemming krachtens de brandbeveiligings-verordening niet worden afgesloten met een sleutel. Alleen een zogenaamde panieksluiting, die met één handeling te openen is, is toegestaan. De deur is geen nooduitgang ten behoeve van de ruimte waarin de kegelbanen zijn gesitueerd. De deur draait open van het café naar de kegelbanen. (…)
Wij hebben dit aspect van ondergeschikt belang geacht, omdat de aanwezigheid van de deur naar onze opvatting al een onvoldoende afscheiding was."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep in hun beroepschrift en ter zitting - samenvattend weergegeven - het volgende aangevoerd.
Het café en de kegelbaan zijn twee zelfstandig, onafhankelijk van elkaar opererende ondernemingen, waarbij de eerste onderneming hoogdrempelig is en vergunningwaardig.
Subsidiair: er is sprake van een samengestelde inrichting, waarbinnen voor de hoogdrempelige caféruimte met toepassing van artikel 30c, vierde lid, van de Wet, een vergunning voor kansspelen kan worden verleend. Immers, de caféruimte is voldoende van de rest van de inrichting afgescheiden. Tussen de kegelbaan en het café bevindt zich een dichte (dubbele) deur, voorzien van een slot en een dranger. Alleen het personeel kan met toestemming van de eigenaar beschikken over een sleutel van deze deur. De deur is nimmer voor het publiek toegankelijk. Bovendien is er geen zicht van de kegelbaan op de caféruimte.
Dat het niet te controleren zou zijn of de deur daadwerkelijk dicht is, is een handhavingsprobleem en geen valide reden om een vergunning te weigeren.
De kegelbaan heeft zijn eigen ingang, garderobe, bar, keuken en toiletgroep. De baan is slechts zeer beperkt geopend: wekelijks een avond voor de kegelclub, maandelijks een avond voor de plaatselijke afdeling van de Nederlandse Verenging van Huisvrouwen en incidenteel in de herfst- en wintermaanden op vrijdag- en zaterdagavond voor besloten groepen na reservering. Het cafégedeelte is slechts geopend op de vrijdag-, zaterdag- en zondagavond. De dansvloer is open op zaterdagnacht/zondagochtend van 01.00 tot 04.00 uur. De overlap in openingstijden tussen café en kegelbaan beperkt zich dus tot de vrijdag- en zaterdagavond.
Café enerzijds en kegelbaan anderzijds richten zich op een totaal verschillend publiek.
Bijlage bij de namens appellanten aan het College gezonden brief van 29 januari 2002 is een brief van appellant A aan de gemachtigde van appellanten. Deze brief vermeldt:
" Er is vanuit het dancing gedeelte een panieksluiting aangebracht en er zat al een bordje van nooduitgang boven.
Ik heb de brandweer gevraagd en ze merken deze wel aan als nooduitgang.
Het publiek van de kegelbaan kan niet vanuit daar naar het dancing gedeelte zoals ook op de foto zichtbaar is.
Dus niet vanuit het gedeelte wat aangemerkt wordt als laagdrempelig.
En zoals ik begreep van de brandweer is een vluchtweg normaal niet voor publiek toegankelijk."
5. De beoordeling van het geschil
Beide partijen gaan ervan uit dat sprake is van twee te onderscheiden gedeelten in de onderneming van appellanten: ten eerste het cafégedeelte waartoe tevens de ruimte wordt gerekend waarin zich de dansvloer bevindt; ten tweede het kegelbaangedeelte.
In beide gedeelten wordt - anders dan om niet - alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse verstrekt. Er is in beide gedeelten dus sprake van uitoefening van het horecabedrijf, zoals gedefinieerd in artikel 1 van de Drank- en Horecawet. Dit brengt ingevolge de hierop betrekking hebbende omschrijving in vermeld artikel tevens mee dat beide gedeelten deel uitmaken van dezelfde inrichting. De primaire grief dat verweerder heeft miskend dat sprake is van twee zelfstandige inrichtingen dient derhalve te worden verworpen.
Terecht heeft verweerder aangenomen dat in het kegelbaangedeelte activiteiten plaatsvinden, niet zijnde café- of restaurantbezoek zelf, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Aldus voldoet de inrichting niet aan de omschrijving van het begrip hoogdrempelige inrichting uit artikel 30, onder d, van de Wet en is (dus) sprake van een laagdrempelige inrichting als bedoeld in onderdeel e van dit artikel. Artikel 30c, tweede
lid, aanhef en onder a, van de Wet staat in een dergelijke inrichting aan verlening van de verlangde vergunning in de weg.
Appellanten willen in aanmerking komen voor de uitzondering, voorzien in artikel 30c, vierde lid, van de Wet. Zij wensen hiertoe de horecalokaliteit bestaande uit het cafégedeelte, voor de toepassing van de Wet aangemerkt te zien als hoogdrempelige inrichting. Vereiste hiervoor is onder meer dat de overige ruimten in de inrichting, waaronder in het onderhavige geval het kegelbaangedeelte, door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst het cafégedeelte te betreden. Verweerder heeft geoordeeld dat aan deze eis niet wordt voldaan tengevolge van de aanwezigheid van een deur tussen de ruimte waarin zich de dansvloer bevindt en het kegelbaangedeelte. Omtrent de rechtmatigheid van dit door appellante bestreden oordeel overweegt het College als volgt.
Vaststaat dat de deur een door personen te gebruiken verbinding vormt tussen het cafégedeelte enerzijds en het kegelbaangedeelte anderzijds. Dit blijkt ten eerste uit het feit dat personeel van deze doorgang gebruik maakt en ten tweede uit het gegeven dat de deur voor bezoekers van het cafégedeelte een ingeval van nood te gebruiken uitgang vormt.
Uit de in rubriek 2.2 van deze uitspraak weergegeven eis die in de bijlage bij de gebruikstoestemming is gesteld, vloeit voort dat de deur door gasten van het cafégedeelte moet zijn te openen zonder dat zij over een sleutel beschikken. De stelling van appellanten dat de deur nimmer voor het publiek toegankelijk is, is dus onjuist.
Een en ander brengt mee dat de kegelbaan door het publiek niet uitsluitend te bereiken is zonder eerst het cafégedeelte te betreden, hetgeen tot de conclusie leidt dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde, verwoord in artikel 30c, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wet.
Dat bezoekers van de kegelbaan de ruimte waarin deze zich bevindt in de regel zullen betreden via de specifiek hiervoor bestemde ingang en dat gebruik van voormelde inpandige deur om de kegelbaan te bereiken waarschijnlijk weinig praktisch is en mogelijk door personeel van de inrichting aan gasten wordt ontraden, zijn naar het oordeel van het College geen omstandigheden die aan vorenvermelde conclusie in de weg staan. In dit verband overweegt het College dat aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 30c, vierde lid, van de Wet niet is te ontlenen dat deze bepaling een andere betekenis toekomt dan die waartoe lezing van de ondubbelzinnige tekst van deze bepaling leidt.
Ook de omstandigheid dat weinig gebruik van de mogelijkheid tot het bereiken van de kegelbaan op de bij toepassing van artikel 30c, vierde lid, van de Wet verboden wijze te verwachten zou zijn, gelet op de beperkte overlap in openingstijden van enerzijds cafégedeelte en anderzijds kegelbaangedeelte en gelet op de verschillende samenstelling van de groepen bezoekers van de onderscheidenlijke gedeelten, doet er niet aan af dat deze mogelijkheid bestaat en dat artikel 30c, vierde lid, aan het enkele bestaan hiervan de voor appellanten onwelgevallige consequenties verbindt.
Gelet op het voorgaande faalt ook het subsidiaire betoog van appellanten en dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.J. Kuiper en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2002.
w.g. D. Roemers w.g. Th.J. van Gessel