Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/861 7 februari 2002
25000
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr J. Roeleveld, advocaat te Heerlen,
tegen
het Examenbureau Registeraccountants, gevestigd te Amsterdam, verweerder,
gemachtigde: mr F. Waardenburg, advocaat te Rotterdam, en mr W. Hulshoff Pol, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 27 oktober 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 september 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift dat appellant had ingediend tegen de afwijzing van het verzoek om vrijstelling van het praktijkgedeelte van het examen voor registeraccountants.
Op 24 november 2000 heeft appellant de nadere gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken onder dagtekening 26 januari 2001 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2001. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Richtlijn 84/253/EEG, de Achtste Richtlijn van de Raad van 10 april 1984 op de grondslag van artikel 54, lid 3, sub g), van het Verdrag inzake de toelating van personen belast met de wettelijke controle van boekhoudbescheiden (Pb 1984, L 126, blz 20) (hierna: de Achtste Richtlijn) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4
Natuurlijke personen kunnen slechts worden toegelaten tot het verrichten van de wettelijke controle van de in artikel 1, lid 1, bedoelde stukken, wanneer zij, na het niveau te hebben bereikt om tot een universiteit te worden toegelaten, een theoretische opleiding en een praktijkopleiding hebben gevolgd en met goed gevolg een door de staat georganiseerd of erkend vakbekwaamheidsexamen hebben afgelegd waarvan het niveau overeenkomt met een afgesloten universitaire opleiding.
Artikel 5
Het in artikel 4 bedoelde vakbekwaamheidsexamen moet de garantie bieden dat de noodzakelijke theoretische kennis van de vakgebieden die voor de wettelijke controle van de in artikel 1, lid 1, bedoelde stukken van belang zijn, aanwezig is en bij de uitoefening van de controle in de praktijk kan worden gebracht. (…)
Artikel 7
1. (…)
2. In afwijking van artikel 5 mogen de Lid-Staten bepalen dat houders van een universitair of gelijkwaardig diploma betreffende een of meer van de in artikel 6 genoemde vakgebieden, worden vrijgesteld van toetsing van het vermogen om de theoretische kennis in de praktijk toe te passen, indien daarvoor een praktijkopleiding is gevolgd, afgesloten met een door de staat erkend examen of diploma."
Bij de Wet op de Registeraccountants (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 71
Er is een accountantsexamen, dat bestaat uit een theoretisch gedeelte en een praktijkgedeelte.
Artikel 72
1. Bij het theoretische gedeelte van het examen wordt getoetst of de noodzakelijke theoretische kennis van de vakgebieden die voor de bij of krachtens de wet vereiste controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen van belang zijn, aanwezig is.
(…)
Artikel 73
1. Bij het praktijkgedeelte van het examen wordt getoetst of de in artikel 72, eerste lid, bedoelde kennis in de praktijk kan worden gebracht.
2. De omvang en inhoud van het praktijkgedeelte van het examen worden nader geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Daarbij worden tevens geregeld de eisen voor toelating tot dit examengedeelte, alsmede die voor het verkrijgen van vrijstelling van bepaalde onderdelen daarvan.
3. Het praktijkgedeelte van het examen kan in onderdelen worden afgelegd, waarbij elk onderdeel ten minste tweemaal per jaar wordt geëxamineerd."
Bij het Examenbesluit registeraccountants 1994 (hierna: het Examenbesluit), een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 73, tweede lid, van de Wet, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 9
1. Bij het praktijkgedeelte van het examen toetst het examenbureau de vaardigheid in de praktijk in de in artikel 4, eerste lid, genoemde vakken en in het bijzonder in de vakken externe verslaggeving, administratieve organisatie en leer van de accountantscontrole.
2. De werkzaamheden aan de hand waarvan de in het eerste lid bedoelde vaardigheid wordt getoetst betreffen in ieder geval:
- controleplanning;
- vastlegging en beoordeling van administratieve organisatie en interne controlesystemen endaarmee samenhangende automatiseringssystemen;
- opstellen van een gedetailleerd controleprogramma;
- toepassen van verschillende controletechnieken;
- beoordelen van jaarrekeningen;
- opstellen van accountantsrapporten en accountantsverklaringen.
Artikel 13
Het examenbureau stelt degene die beschikt over schriftelijke bewijzen waaruit blijkt dat hij met goed gevolg gedurende een bepaalde periode voor het praktijkgedeelte van het examen relevante werkzaamheden heeft verricht op het gebied van de controle van jaarrekeningen, geconsolideerde jaarrekeningen of soortgelijke financiële opstellingen, vrij van een door het examenbureau te bepalen deel van het praktijkgedeelte van het examen."
De toelichting bij artikel 13 van het Examenbesluit luidt als volgt:
" Het is mogelijk dat iemand bij voorbeeld in het buitenland al (een deel van) een praktijkopleiding heeft gevolgd en daarbij voor het praktijkexamen relevante werkzaamheden heeft verricht. Indien hij schriftelijke bewijzen heeft van het met goed gevolg verrichten daarvan kan het examenbureau hem vrijstelling van een deel van het praktijkgedeelte verlenen. Het examenbureau kan van een bepaald tijdsdeel vrijstelling geven maar ook van de toetsing van een bepaald element van het praktijkgedeelte."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is sedert 1987 ingeschreven in het register voor Accountants-administratieconsulenten. In dit register is sinds 1993 een aantekening geplaatst, inhoudende dat appellant bevoegd is tot het onderzoek van jaarrekeningen als bedoeld in artikel 2:393, lid 1, Boek 2 BW, de zogenoemde certificeringsbevoegdheid. Op grond van deze aantekening beschikt appellant over dezelfde controlebevoegdheid als een registeraccountant.
- Sedert 1997 is appellant werkzaam bij C te O.
- In januari 2000 heeft appellant met succes het accountantsexamen aan de Rijksuniversiteit Limburg afgelegd, welk examen op grond van artikel 79a van de Wet gelijkwaardig is verklaard aan het in artikel 71 van de Wet bedoelde theoretische gedeelte van het accountantsexamen.
- Bij brief van 22 mei 2000 heeft appellant verweerder verzocht
" een vrijstelling te willen verlenen voor het voldoen aan de stageverplichting in het kader van de opleiding tot registeraccountants."
Hieraan heeft appellant de navolgende conclusie ten grondslag gelegd:
" Samengevat luidt de conclusie dat ik nu bijna 20 jaar in de accountancy werkzaam ben. In die periode heb ik alle voorkomende werkzaamheden verricht. In eerste instantie vooral in de samenstelpraktijk, maar de laatste negen jaar steeds meer ook in de controlepraktijk. Vanaf mijn indiensttreding bij C (de laatste 2 1/2 jaar) ben ik vrijwel uitsluitend in de controlesector bezig geweest.
Ik denk over meer dan voldoende relevante ervaring te kunnen beschikken om een vrijstelling van de stageverplichting te kunnen rechtvaardigen."
- Bij besluit van 15 juni 2000 heeft verweerder dit verzoek, dat door hem is opgevat als een verzoek tot vrijstelling van het praktijkgedeelte van het examen voor registeraccountants, afgewezen. Hieraan is ten grondslag gelegd het in dit besluit integraal opgenomen, door verweerder onderschreven, advies van het Stagebestuur omtrent appellants vrijstellingsverzoek. Dit advies luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
" Artikel 13 van het Examenbesluit Registeraccountants stelt dat aan een verzoek om vrijstelling "schriftelijke bewijzen" ten grondslag moeten liggen. Hiermee is bedoeld bewijsstukken afgegeven door een officiële instantie die bevoegd is een soortgelijke praktijkopleiding te organiseren en te tentamineren.
(…)
De door de verzoeker aangevoerde argumenten om vrijgesteld te worden van de praktijkopleiding en de tentaminering daarvan zijn derhalve niet de bewijsstukken zoals deze zijn bedoeld in artikel 13 van het Examenbesluit.
(…)"
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 21 juli 2000 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is als volgt beslist:
" (…)
Sinds 10 september 1999 is het voor de inschrijving als registeraccountant noodzakelijk dat een accountantsexamen wordt afgelegd dat bestaat uit een theoretisch en een praktisch gedeelte. Dit vloeit voort uit artikel 5 van de Achtste Richtlijn en is geïmplementeerd in artikel 71 Wet RA.
U hebt het theoretisch gedeelte van het accountantsexamen met succes afgelegd. Het standpunt van u dat het praktisch gedeelte van het examen kan worden vervangen door het "aantonen dat bepaalde praktische vaardigheden, welke noodzakelijk zijn voor het goed (kunnen) functioneren als registeraccountant, aanwezig zijn", is niet juist.
De vrijstelling, waarop u zich beroept, is geregeld in art. 7, lid 2, Achtste Richtlijn.
(…)
Artikel 13 van het Examenbesluit RA vormt de implementatie van artikel 7, lid 2 van de Achtste Richtlijn, zoals blijkt uit de bij het Examenbesluit opgenomen transponeringstabel.
(…)
Als de tekst van artikel 13 Examenbesluit RA aanleiding geeft tot twijfel, moet voor de juiste interpretatie worden teruggegrepen op de tekst van de Achtste Richtlijn. Artikel 13 van het Examenbesluit RA mag en kan niet in strijd zijn met de Achtste Richtlijn.
U hebt noch bij uw verzoek in eerste instantie noch bij uw bezwaarschrift schriftelijke bewijzen overgelegd van met goed gevolg door u verrichte voor de wettelijke accountantscontrole relevante werkzaamheden. U hebt aangeboden dossiers en adviezen ter inzage te geven c.q. te overleggen. Dit zijn echter niet de schriftelijke bewijzen als bedoeld in artikel 13 Examenbesluit RA.
Het Examenbureau verstaat hieronder bewijsstukken afgegeven door een instantie, die bevoegd is een praktijkopleiding te organiseren en te tentamineren, dit in overeenstemming met de Achtste Richtlijn. Een andere interpretatie mag en kan het Examenbureau niet geven omdat deze in strijd met de Achtste Richtlijn zou zijn.
Het standpunt van het Examenbureau vindt ondersteuning in de tekst van artikel 13 Examenbesluit RA, dat zegt dat uit de schriftelijke bewijzen dient te blijken dat met goed gevolg voor het praktijkgedeelte van het examen relevante werkzaamheden moeten zijn verricht. De woorden "met goed gevolg" in relatie tot het praktijkgedeelte van het examen veronderstellen een toetsing van die werkzaamheden. Een toetsing, die slechts betekenis heeft indien deze wordt uitgevoerd door een daartoe bevoegde instantie.
Uw standpunt dat vele jaren praktijkervaring in de plaats zou kunnen treden van de in de Wet RA voorgeschreven praktijkopleiding en praktijkexamen, kan ook daarom niet juist zijn omdat daarmee deze praktijkopleiding en praktijkexamen vrijwel overbodig zouden worden aangezien de meeste accountancy-studenten tijdens hun theoretische opleiding reeds praktijkervaring opdoen. Waar het om gaat is dat deze ervaring middels een praktijkopleiding wordt gestructureerd en regelmatig wordt getoetst.
Het feit dat u benoembaar wordt geacht als firmant van C is niet relevant. Het kan niet in de plaats treden van een schriftelijk bewijs als bedoeld in artikel 13 Examenbesluit RA.
Conclusie:
U beschikt over een grote praktijkervaring. Deze is echter niet opgedaan in het kader van een praktijkopleiding en de door u verrichte werkzaamheden zijn niet getoetst door een daartoe bevoegde instantie. Het besluit u geen vrijstelling te verlenen is terecht genomen.
Bovenstaande in aanmerking nemend heeft het Examenbureau besloten uw bezwaar af te wijzen.
(…)"
Hieraan heeft verweerder ter zitting, samengevat weergegeven, nog het volgende toegevoegd.
De vrijstellingsbevoegdheid ex artikel 13 van het Examenbesluit is gelimiteerd tot gevallen waarin degene die vrijstelling aanvraagt schriftelijke bewijzen overlegt, waaruit blijkt dat de aanvrager met goed gevolg relevante werkzaamheden heeft verricht. De woorden "met goed gevolg" impliceren dat een toetsing van de verrichte, relevante werkzaamheden moet hebben plaatsgevonden door een daartoe bevoegde instantie. Van belang hierbij is dat artikel 13 de implementatie vormt van artikel 7 van de Achtste Richtlijn, ingevolge waarvan lidstaten vrijstelling mogen verlenen van de toetsing van het vermogen de theoretische kennis in de praktijk toe te passen, indien daarvoor een praktijkopleiding is gevolgd, afgesloten met een door de staat erkend examen of diploma.
Appellant heeft geen schriftelijke bewijzen overgelegd, die afkomstig zijn van een daartoe bevoegde instantie. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat verweerder, die in Nederland als enige instantie bevoegd is om de vaardigheid in de praktijk van de in artikel 9, eerste lid, van het Examenbesluit genoemde vakken te toetsen, niet zodanige bewijzen heeft afgegeven.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Primair:
Verweerder had met gebruikmaking van artikel 13 van het Examenbesluit de gevraagde vrijstelling moeten verlenen. Hiertoe is het volgende naar voren gebracht.
Door onder "schriftelijke bewijzen", in de zin van artikel 13 van het Examenbesluit, uitsluitend te verstaan "bewijsstukken, afgegeven door een instantie die bevoegd is een praktijkopleiding te organiseren en te tentamineren", heeft verweerder een te beperkte uitleg van dit begrip gegeven. Artikel 13 sluit immers geenszins uit dat ook in andere dan de bij wijze van voorbeeld in de toelichting bij dit artikel genoemde gevallen, bijvoorbeeld, zoals in het onderhavige geval, bij langdurige, relevante werkervaring, vrijstelling kan worden verleend van het praktijkgedeelte van het accountantsexamen. In het geval van appellant moet op grond van diens - ruime - werkervaring met betrekking tot het uitoefenen van de certificeringsbevoegdheid worden aangenomen dat hij "met goed gevolg (…) relevante werkzaamheden heeft verricht" in de zin van artikel 13 van het Examenbesluit. Een richtlijnconforme interpretatie van dit artikel is hier niet aan de orde omdat het doel van de Achtste Richtlijn reeds is bereikt. Appellant beschikt immers over alle bevoegdheden, waarvan evengenoemde richtlijn harmonisatie beoogt.
Bovendien kan van appellant, die thans functioneert op het niveau van compagnon bij C, na zoveel jaar praktijkervaring met het gebruikelijke, daaraan gekoppelde loopbaanverloop, in redelijkheid niet worden gevergd dat hij terugkeert naar de werkzaamheden van een beginnend accountant in de controlepraktijk en zich onderwerpt aan een stagebegeleiding van een daartoe bevoegde instantie. De in bezwaar gehandhaafde beslissing van verweerder om geen vrijstelling te verlenen van het praktijkgedeelte van het van het examen voor registeraccountants is dan ook in strijd met de jegens appellant te betrachten redelijkheid en zorgvuldigheid.
Subsidiair:
Appellant beschikt over alle bevoegdheden en bekwaamheden die op grond van de Achtste Richtlijn nodig zijn om toegelaten te worden tot de wettelijke controle van boekhoudbescheiden. Aangezien accountants-administratieconsulenten met certificeringsbevoegdheid, zoals appellant, voor alle praktische en juridisch toegestane werkzaamheden gelijk zijn geschakeld met registeraccountants, dient appellant zonder meer de titel RA te verkrijgen en als zodanig in het RA-register te worden ingeschreven.
Meer subsidiair:
De beslissing om geen vrijstelling te verlenen is onredelijk, omdat verweerder niet de mogelijkheid van het verlenen van een gedeeltelijke vrijstelling onder ogen heeft gezien. Denkbaar is bijvoorbeeld dat door appellant zogenoemde, door zijn superieur bij C getekende, "goed-gevolgverklaringen" worden overgelegd voor de eerste twee jaren van de praktijkopleiding na 1997 en dat appellant uitsluitend het laatste jaar van de praktijkopleiding zou moeten volgen, al dan niet bij een daartoe aangewezen instituut.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorop moet worden gesteld dat slechts in geschil is de in bezwaar gehandhaafde weigering appellant vrijstelling te verlenen van het praktijkgedeelte van het examen voor registeraccountants. Derhalve is, anders dan appellant kennelijk meent, niet in geschil de weigering hem in te schrijven in het accountantsregister, nog daargelaten dat van een zodanige beslissing niet is gebleken en verweerder bovendien niet bevoegd is inschrijvingsbeslissingen te nemen.
5.2 Vast staat dat appellant reeds is toegelaten de wettelijke controle op boekhoudbescheiden uit te oefenen. Aangezien het derhalve niet gaat om toelating in de zin van de Achtste Richtlijn, doch een vrijstellingskwestie betreft, die op geen enkele wijze van invloed is op deze toelating, is de Achtste Richtlijn niet van toepassing.
5.3 Of terecht is geweigerd appellant de door hem gevraagde vrijstelling te verlenen, dient te worden beoordeeld aan de hand van artikel 13 van het Examenbesluit, dat bepaalt dat verweerder personen die, kort gezegd, beschikken over schriftelijke bewijzen waaruit blijkt dat die personen met goed gevolg relevante werkzaamheden hebben verricht op bepaalde, met name genoemde gebieden, vrijstelt van (een deel van) het praktijkgedeelte van het examen voor registeraccountants.
Verweerder legt de zinsnede "met goed gevolg (…) relevante werkzaamheden heeft verricht" aldus uit, dat het vermogen om in het kader van die werkzaamheden de opgedane theoretische kennis van de in artikel 9, eerste lid, van het Examenbesluit genoemde vakken in de praktijk te brengen moet zijn getoetst door een daartoe bevoegde instantie.
Het College onderschrijft deze uitleg, die niet alleen in overeenstemming is met de toelichting bij artikel 13 van het Examenbesluit, maar ook met artikel 7, tweede lid, van de Achtste Richtlijn. Weliswaar is in het onderhavige geval de Achtste Richtlijn niet van toepassing, doch indien een nationale regeling die strekt ter implementatie van een richtlijn ook van toepassing is op situaties die niet door deze richtlijn worden bestreken, is het in beginsel wenselijk ter vermijding van uiteenlopende interpretaties ook in laatstgenoemde situaties de regeling in overeenstemming met deze richtlijn uit te leggen. Aldus beschouwd zullen, om voor vrijstelling in aanmerking te komen, schriftelijke bewijzen moeten worden overgelegd, waaruit blijkt dat een toetsing als door verweerder bedoeld, met een positief resultaat, heeft plaatsgevonden.
5.4 In het onderhavige geval staat vast dat het vermogen van appellant om in het kader van zijn werkzaamheden bij C de tijdens zijn opleiding aan de Rijksuniversiteit Limburg opgedane theoretische kennis in de praktijk te brengen, niet door een daartoe bevoegde instantie is getoetst. Anders dan appellant heeft betoogd, laat artikel 13 van het Examenbesluit geen ruimte om in gevallen waarin die toetsing niet heeft plaatsgevonden niettemin (gedeeltelijke) vrijstelling te verlenen van het praktijkgedeelte van het examen voor registeraccountants. In zijn geval komt dan ook geen betekenis toe aan de omstandigheid dat hij beschikt over certificeringsbevoegdheid en evenmin aan zijn werkervaring met betrekking tot het uitoefenen van die bevoegdheid.
5.5 Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden heeft gehandhaafd zijn weigering om appellant de gevraagde vrijstelling te verlenen. Derhalve dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
Beslist dient derhalve te worden als volgt:
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr M.A. Fierstra en mr S.K. Welbedacht, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. W.F. Claessens