Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 00/636 6 februari 2002
5135
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: P.H. Reinders Folmer ing., te Heemstede,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerders ministerie,
1. De procedure
Op 28 juli 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 juli 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar, dat appellante heeft gemaakt tegen de beslissing op haar aanvraag om steun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Verweerder heeft op 7 november 2000 een verweerschrift ingediend.
Op 14 november 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is onder meer het volgende bepaald
" Artikel 3
Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, (…) en deze regeling (…) worden jaarlijks op aanvraag de beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van akkerbouwgewassen(…).
Artikel 7
(…)
3. De producent is verplicht degene die belast is met de uitvoering van deze regeling op diens verzoek alle ter zake van die gegevens gewenste nadere inlichtingen terstond en naar waarheid te verstrekken.
(…) "
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 229/95, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4
1. Onverminderd de eisen die in de sectoriële verordeningen worden gesteld, moet een steunaanvraag "oppervlakten" alle benodigde gegevens bevatten, en met name:
- de identificatie van het bedrijfshoofd,
- de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, hun ligging, het gebruik ervan, eventueel het feit dat het om een geïrrigeerd perceel gaat, en de betrokken steunregeling,
(…)
Artikel 13
Behoudens overmacht wordt, indien een controle ter plaatse door toedoen van de aanvrager niet kan plaatsvinden, de aanvraag afgewezen. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met gebruikmaking van het daarvoor bestemde formulier op 7 mei 1999 steun aangevraagd op grond van de Regeling.
- Een bedrijfscontrole rapport, opgemaakt door verweerders Algemene Inspectiedienst (hierna: de AID) en gedateerd 14 juli 1999, luidt onder meer als volgt:
" Op 13 juli 1999 was ik op de Luchthaven A aanwezig en heb gesproken met C.
(…)
Samengevat: De AID mag het terrein op wanneer aan de voorwaarden zijn voldaan. GPS mag na akkoord bevinding technische gegevens.
Total Station mag wanneer de portofoonns niet storen. De AID kan zijn werk goed uitvoeren wanneer de banen worden afgesloten voor vliegverkeer. Dit niet zonder gevolgen voor Luchthaven Schiphol. De grenzen van 30 en 50 meter zijn niet terug te vinden. De AID-controleur moet zijn werk doen onder nogal wat risico's.
Tevens heb ik van AID-controleur D begrepen dat er land genoeg aanwezig is op Luchthaven A, wat aan de voorwaarden van setaside en 60 maanden braak voldoet. Hij is zelf tweemaal op Luchthaven A geweest voor controle inzake setaside. Hij heeft niet hoeven meten, maar allen kijken . Dit in opdracht van Laser. "
- Een soortgelijk AID-rapport, gedateerd 14 januari 2000, vermeldt onder meer het volgende:
" Op 7 december 1999 waren wij, E en F, bij A aanwezig. Wij hebben daar gesproken met C en G. Wij hebben hun verteld dat de steunpercelen gemeten moesten worden in opdracht van LASER. Hun kwamen met drie voorstellen.
1) Meelopen met het onderhoud van de banen ?
uitslag uiterlijk week 36/37 van 2000.
2) Het verstrekken van digitale gegevens door middel van digitale kaarten ?
uitslag uiterlijk 1 april 2000. Berekeningen zouden in opdracht van aanvrager kunnen worden uitgevoerd door extern bedrijf.
3) In januari 2000 starten met meten en afhankelijk van het 1 baangebruik metingen gaan verrichten ? uitslag uiterlijk 1 april 2000.
Verder waren zij bereid om eventueel een meetkundigbureau in te huren, voor het inmeten van de steunpercelen. Dit om de vele niet zichtbare perceelsgrenzen van de percelen grond waarvoor de braakpremie was aangevraagd te kunnen vaststellen.
Het accuut stilleggen van banen, danwel op een door de AID te bepalen tijdstip/periode, is onbespreekbaar. Dit vanwege verstoring gebruiksplan A, geluidsproblemathiek. Ter informatie het volgende; Ter bepaling van de begrenzing van de braakpercelen moeten er metingen vanaf de grens van start- landingsbanen en de percelen grond worden uitgevoerd. Dit kan uit veiligheidsoverwegingen uitsluitend als een start- landingsbaan buiten gebruik is.
Ik, E, ben op 9 december 1999 bij LASER te Diemen terug geweest. Ik heb de voorstellen van A aan H voorgelegd. Na intern overleg kreeg ik te horen dat LASER niet met de voorstellen van A akkoord ging. Volgens LASER dient de AID op een door haar te bepalen dag/dagen de controle, inclusief te verrichten metingen uit te kunnen voeren.
Op 10 december 1999 ben ik, E, bij A geweest. Ik heb aan C de beslissing van LASER medegedeeld. C heeft toen de voorstellen, gedaan op 7 december 1999 nogmaals herhaald. C gaf aan de verklaring niet te ondertekenen, omdat zij hiervoor niet bevoegd was. Verdere correspondentie verloopt volgens C via de rentmeester De heer Reinders Folmer. "
- Bij besluit van 26 januari 2000 heeft verweerder de aanvraag van appellante afgewezen met de volgende redengeving:
" Gelet op artikel 7, lid 3: De producent is verplicht degene die belast is met de uitvoering van deze regeling op diens verzoek alle terzake van die gegevens gewenste nadere inlichtingen terstond en naar waarheid te verstrekken (GBCS verordening 3887/92 artikel 13).
Aangezien de Inspecteur van de Algemene Inspectiedienst niet terstond alle gegevens kon controleren is het bovenstaande artikel van toepassing. "
- Bij brief van 29 februari 2000 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 4 juli 2000 is appellante terzake van dit bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard en hiertoe onder meer als volgt overwogen:
" De aanvraag is afgewezen, omdat controle van de voor subsidie in aanmerking gebrachte percelen binnen een voor LASER acceptabele termijn niet mogelijk was.
Uw stelling dat A niet terstond uitvoering kon geven aan de wens van de AID om de percelen op te meten gelet op de bijzondere status van de A als luchthaven kan u niet baten. Noch de Regeling noch de van toepassing zijnde Verordeningen bieden ruimte om op grond van de door u aangevoerde redenen - veiligheidsoverwegingen, geluidsproblematiek en personele beschikbaarheid/capaciteit - een uitzondering te maken op het in artuikel 7, lid 3 opgenomen voorschrift dat de producent verplicht is degene die met de uitvoering van de Regeling is belast op diens verzoek alle ter zake van die gegevens gewenste nadere inlichtingen terstond en naar waarheid te verstrekken.
Daarbij merk ik op, dat de door u aangeboden alternatieven voor LASER niet acceptabel zijn. Meting aan de hand van digitale topografische kaarten van A levert alleen informatie over de oppervlakte van de percelen op, maar geeft geen of onvoldoende informatie voor de beoordeling of de percelen ook daadwerkelijk aan alle voorwaarden van de Regeling voldoen. Zo kan op basis van deze kaarten niet of onvoldoende worden gecontroleerd of deze percelen ook daadwerkelijk met een groenbemester zijn beteeld of niet.
Ook uw voorstel om buiten in het veld metingen met GPS te laten plaatsvinden door deze synchroon te laten lopen met het onderhoud van een baan en rijbaan of metingen buiten in het veld te laten plaatsvinden door ad hoc in te spelen op het wel en niet in gebruik zijn van banen biedt LASER onvoldoende mogelijkheden om tijdig te controleren of aan de voorwaarden van de Regeling is voldaan. Dergelijke metingen zijn pas na enkele weken of zelfs enkele maanden te realiseren, waardoor tussentijdse aanpassingen van de producent niet zijn uit te sluiten en LASER niet terstond zekerheid over het controleresultaat heeft.
Evenmin valt uit te sluiten, dat metingen in de avond en in de nacht niet of niet goed uit te voeren zijn door gebrek aan (dag)licht. Bij toelating van een of meer van de door u aangeboden alternatieven ontstaat tevens een ontoelaatbaar verschil in behandeling t.o.v. andere aanvragers die wel terstond alle gewenste inlichtingen m.b.t. de aanvraag moeten verstrekken, waardoor er een grote kans op ongelijke beoordeling bestaat.
(…)"
Bij verweerschrift is voorts onder meer het volgende aangevoerd:
" In geschil is feitelijk slechts de vraag of verweerder aan het feit dat op 7 december 1999 ter plaatse bij appellante geen controle kon plaats vinden, het gevolg mocht verbinden om appellante de bijdrage volledig te onthouden.
Het antwoord op die vraag wordt gegeven door de dwingende bepaling van artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3887/92. Dit luidt: "Behoudens overmacht wordt, indien een controle ter plaatse door toedoen van de aanvrager niet kan plaatsvinden, de aanvraag afgewezen".
Voor verweerder staat buiten kijf dat het niet plaats vinden van de controle aan het toedoen van appellante te wijten was, en tevens dat van overmacht geen sprake was. Het niet plaatsvinden van de controle houdt namelijk rechtstreeks verband met de reguliere bedrijfsvoering van appellante, hetgeen per definitie overmacht uitsluit. "
Ter zitting heeft verweerder onder meer aangevoerd dat niet wordt ontkend dat ten aanzien van A sprake is van een bijzondere situatie, niet geheel vergelijkbaar met een individuele agrariër, doch dat het te ver voert dat de luchthaven op deze wijze de regels naar haar hand zet.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
" LASER stelt, dat noch de Regeling noch de van toepassing zijnde Verordeningen ruimte bieden om, op grond van de door A aangevoerde redenen - veiligheidsoverwegingen, geluidsproblematiek en personele beschikbaarheid/capaciteit - een uitzondering te maken op in artikel 7 lid 3.
Daarnaast worden de door A voorgestelde alternatieven niet toelaatbaar geacht
(…)
Daarnaast stelt LASER, dat controle van de opgegeven oppervlakten, aan de hand van digitale kaarten van A, alleen informatie geeft over de oppervlakten van de percelen maar geen of onvoldoende inzicht, of de percelen ook daadwerkelijk aan alle voorwaarden van de Regeling voldoen.
Zo kan op basis van deze kaarten bijvoorbeeld niet of onvoldoende worden gecontroleerd of deze percelen ook daadwerkelijk met groenbemester zijn beteeld of niet.
Daartegen voert A aan, dat het opmeten van de percelen de meeste tijd vergt.
Een visuele beoordeling van de percelen in het veld duurt korter en is aan minder beperkingen gebonden dan meting in het veld.
Daarbij ziet LASER echter over het hoofd, dat zelfs als was A niet gebonden aan de beperkingen die haar van Overheidswege binnen het luchthaventerrein zijn opgelegd, het opmeten in het veld van circa 58 verspreid liggende percelen braakland, met een oppervlakte van totaal 179.17 ha, meerdere dagen, zo niet weken, in beslag zal nemen.
(…)
Overigens liggen in de aanvraag Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen 1999 vermelde percelen, al vanaf 1992 braak.
Ik verwijs naar de brief d.d.10 november 1992 (bijlage VII) van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Daarnaast zijn tussentijdse aanpassingen bij veldopname eenvoudig te constateren, zonder dat ter plaatse gemeten hoeft te worden.
Metingen bij avond en nacht is oplosbaar, door het toepassen van kunstlicht.
Het standpunt van LASER, dat de door A aangeboden alternatieven een ontoelaatbaar verschil in behandeling ten opzichte van de andere aanvragers zou zijn, die wel terstond alle gewenste inlichtingen met betrekking tot de aanvraag moeten verstrekken, kan A niet delen.
De door A aangeboden alternatieven hebben wél financiële en organisatorische consequenties.
Immers A zal personeel en transportmiddelen ter beschikking moeten stellen, om het personeel van de A.I.D. gedurende de inspectie te begeleiden.
Deze aanzienlijke kostenpost hebben andere aanvragers niet.
(…)
Het sluiten van één of meerdere start- en landingsbanen, buiten het periodiek onderhoud om, heeft niet alleen financiële consequenties, maar ook voor milieu en veiligheid.
Naar de mening van A wegen deze factoren veel zwaarder dan het uitvoeren van meetwerk, wat zoals LASER niet bestrijdt, ook aan de hand van digitale topografische kaarten van A uitgevoerd kan worden. "
Ter zitting heeft appellante gesteld dat meting met behulp van haar digitale kaarten en een visuele beoordeling ter plaatse minstens zo nauwkeurig en sneller is dan de reguliere controle door de AID. Desgevraagd heeft appellante verklaard dat een visuele controle à la minute had gekund.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder appellantes aanvraag terecht heeft afgewezen bij gebreke van controle van de percelen die voor subsidie zijn aangemeld.
Verweerder acht deze afwijzing ten eerste gerechtvaardigd door appellantes verzuim de AID alle gewenste nadere inlichtingen terstond te verstrekken, zoals voorgeschreven bij artikel 7, derde lid, van de Regeling.
Zodanige verzuim volgt, in het licht van hetgeen partijen hebben aangevoerd, niet uit de omstandigheid dat verweerder niet terstond bedoelde percelen heeft kunnen opmeten. Die omstandigheid is immers het gevolg van appellantes weigering de AID terstond en onvoorwaardelijke toegang tot haar luchthaven te verlenen, en vindt niet haar oorzaak in een weigering gegevens te verstrekken. Dat appellante zou beschikken over inlichtingen die zij desgevraagd niet aan de AID heeft willen verstrekken, is gesteld noch gebleken. Appellante heeft overigens aangeboden digitale kartografische gegevens aan de AID ter beschikking te stellen.
De conclusie is dat de vaststelling van verweerder dat appellante haar verplichting uit artikel 7, derde lid , van de Regeling niet is nagekomen feitelijke grondslag mist.
5.2 Het bestreden besluit bevat voorts een algemene verwijzing naar de van toepassing zijnde Verordeningen, waarmee blijkens het verweerschrift is beoogd een grondslag van de afwijzing van de aanvraag te zoeken in artikel 13 van Verordening(EEG) nr. 3887/92.
Het College is evenwel, na kennisneming van de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat verweerder er op basis van de voorhanden zijnde gegevens niet zonder meer van mocht uitgaan dat de voorwaarde voor toepassing van die bepaling was vervuld. Dienaangaande overweegt het als volgt.
Niet is komen vast te staan dat appellante visuele controle van de percelen op 7 december 1999 heeft verhinderd. Dat, naar appellante ter zitting heeft verklaard, een onmiddellijke visuele controle mogelijk zou zijn geweest, blijkt niet uit de AID-rapporten, hiervoor in paragraaf 2.2 vermeld. Daartegenover staat echter dat verweerder gezien de ervaring van het bedrijfsbezoek dat de AID op 13 juli 1999 aan appellante bracht, en gezien de bijzondere positie van appellantes bedrijf die verweerder ter zitting heeft erkend, kon verwachten dat een gebruikelijke controle bestaande uit zowel bezichtiging als meting van de percelen, op 7 december 1999 niet onvoorwaardelijk mogelijk zou zijn. Dat beide partijen kennelijk onvoldoende hebben gecommuniceerd om de mogelijkheden van een behoorlijke controle na te gaan, doet er niet aan af dat het - gezien bedoelde ervaring en bijzondere positie - op verweerders weg heeft gelegen zich voor te bereiden om op 7 december 1999 de percelen van appellante tenminste te onderwerpen aan een visuele controle. Daarbij neemt het College mede in aanmerking dat verweerder in voorafgaande jaren blijkbaar heeft volstaan met zodanige louter visuele controle omdat er voldoende land op de luchthaven aanwezig was om aan de verplichting uit de Regeling te voldoen.
Dat verweerder zich niet vergewist heeft van de mogelijkheid om op 7 december 1999 de percelen van appellante tenminste visueel te controleren, klemt te meer nu verweerder appellantes aanbod om haar percelen te meten aan de hand van digitale topografische kaarten van de luchthaven, heeft afgewezen met als argument dat hiermee niet valt te controleren welke teelt op de percelen plaats heeft.
Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat verweerder zich niet op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat een controle ter plaatse door toedoen van appellante achterwege is gebleven.
Derhalve kan de bestreden weigering evenmin een grondslag vinden in artikel 13 van Verordening(EEG) nr. 3887/92.
5.3 De slotsom is dat het beroep gegrond moet worden verklaard.
Het College ziet termen voor de in het dictum vermelde nadere beslissingen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in
deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 204,20 (zegge tweehonderd-en-vier euro en
twintig eurocent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr M.J. Kuiper en mr W.A. Doolaard in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2002.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand