Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/583 13 februari 2002
29010
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigden: mr. J.L. Vissers, advocaat te 's-Hertogenbosch en mr P.J. Hödl, advocaat te Arnhem,
tegen
de burgemeester van Doesburg, verweerder,
gemachtigden: A.J. Hooijmans-Vruggink, werkzaam bij de gemeente Doesburg en C, werkzaam bij de regiopolitie Gelderland-Midden, district Arnhem Veluwezoom Oost & West.
1. De procedure
Op 20 juli 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 juni 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning als bedoeld in de artikelen 30b en 30c van de Wet op de kansspelen (hierna mede: de Wet) voor twee kansspelautomaten in café-restaurant A te B.
Appellante heeft de gronden van het beroep aangevuld bij op 10 september 2001 ontvangen schrijven.
Verweerder heeft bij brief van 17 oktober 2001 de op het geding betrekking hebbende stukken aan het College gezonden en hierbij meegedeeld dat van de mogelijkheid een verweerschrift in te dienen geen gebruik wordt gemaakt.
Op 9 januari 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten, appellante bij monde van haar gemachtigde mr P.J. Hödl en verweerder bij monde van zijn gemachtigden, nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Met ingang van 1 juni 2000 is de Wet van 24 december 1998, tot wijziging van de Wet op de kansspelen (speelautomaten), Stb. 1999, 9, in werking getreden.
Met ingang van 1 november 2000 is ingevolge het Besluit van 25 september 2000 (Stb. 2000, 419) de Wet van 13 april 2000 tot wijziging van de Drank- en Horecawet (Stb. 2000, 184), behoudens een hier niet relevante uitzondering, in werking getreden.
Artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet luidt sedertdien voorzover hier van belang als volgt:
" Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte".
Ingevolge artikel III van de Wet van 13 april 2000 zijn tevens de artikelen 30 en 30c, vierde lid, van de Wet op de kansspelen gewijzigd.
Artikel 30 van de Wet luidt sedert de op 1 november 2000 in werking getreden wijziging voorzover hier van belang als volgt:
" In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1e . waar het café- en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2e . waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca."
Artikel 30c, vierde lid, van de Wet luidt sedert 1 november 2000 als volgt:
" Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteerde ten tijde van belang op het adres D te B de inrichting A, bestaande uit een café, restaurant, cafetaria en een zaalgedeelte. Aan appellante is op 8 november 1994 een vergunning als bedoeld in artikel 3 (oud) van de Drank- en Horecawet verleend.
- Appellante exploiteerde op genoemd adres tevens een camping.
- In het verleden is de inrichting van appellante aangemerkt als een hoogdrempelige inrichting, op grond waarvan aan appellante door verweerder steeds vergunning is verleend voor het aanwezig mogen hebben van twee kansspelautomaten.
- Op 8 januari 2001 heeft appellante een aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning ingediend voor twee kansspelautomaten in het cafégedeelte en twee behendigheids-automaten in het cafetariagedeelte.
- Op 21 februari 2001 heeft de districtschef van de politie Gelderland-Midden, district Arnhem/Veluwezoom, verweerder geadviseerd de aanvraag met betrekking tot de kansspelautomaten af te wijzen. Dit advies luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Op 19 februari 2001 is door personeel van de afdeling Bijzondere Wetten van de Regiopolitie (…) de onderhavige horeca-inrichting bezocht teneinde vast te stellen of deze als hoogdrempelig kan worden aangemerkt.
De horeca-inrichting "A" is deels gelegen op het terrein van camping "A". Het betreft een (1) horeca-inrichting waarin verschillende lokaliteiten, een cafélokaliteit, een restaurantlokaliteit en een zaallokaliteit met bar, zijn aangebracht.
Gezien deze horeca-inrichting en zijn activiteiten, afgezet tegen de omschrijving van hoogdrempeligheid ingevolge artikel 30 van de Wet op de Kansspelen en de heersende jurisprudentie ben ik van mening dat in deze inrichting activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. De horeca-inrichting is in aanzienlijke mate geïncorporeerd in een camping, een locatie met een bij uitstek recreatief karakter. Een breed publiek bezoekt deze horecagelegenheid niet in de eerste plaats voor het nuttigen van alcoholhoudende drank of het nuttigen van maaltijden, maar voor andere recreatieve doeleinden. Derhalve ben ik van mening dat deze horeca-inrichting aldus als LAAGDREMPELIG dient te worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 30c lid 2 van de Wet op de Kansspelen is bij gemeentelijke verordening het aantal speelautomaten per inrichting vastgesteld, met dien verstande dat voor een laagdrempelige inrichting geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten en dat voor een hoogdrempelige inrichting het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend op twee wordt bepaald. In de gemeente Doesburg is bij gemeentelijke verordening het aantal speelautomaten in een inrichting op twee bepaald."
- Bij op 8 maart 2001 verzonden besluit van 6 maart 2001 heeft verweerder de aanvraag voor een vergunning tot het plaatsen van twee kansspelautomaten afgewezen, onder mededeling dat gelet op de speelautomatenverordening van de gemeente Doesburg wel een aanwezigheidsvergunning kan worden verleend voor twee behendigheidsautomaten.
- Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 17 april 2001 bezwaar gemaakt.
In het bezwaarschrift stelt appellante zich op het standpunt dat de inrichting moet worden gekwalificeerd als samengestelde inrichting, waarbinnen het café/restaurant als hoogdrempelige ruimte is aan te merken, zodat het gelet op artikel 30c van de Wet is toegestaan in het café twee kansspelautomaten aanwezig te hebben.
- Naar aanleiding van het bezwaar heeft op 18 mei 2001 een hoorzitting plaatsgevonden. Aldaar is namens verweerder onder meer meegedeeld dat een nieuw advies zal worden gevraagd aan de regiopolitie.
- Bij brief van 28 mei 2001 is aan appellante meegedeeld dat mede in verband met het benodigde nader advies de beslissing op bezwaar wordt verdaagd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 18 juni 2001 genomen.
- Op 19 juni 2001 heeft de regiopolitie, afdeling bijzondere wetten, een tweede bezoek aan A gebracht en naar aanleiding daarvan wederom aan verweerder geadviseerd de aanvraag met betrekking tot kansspelautomaten af te wijzen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" Beslissing op bezwaar.
a. het bezwaarschrift ontvankelijk te verklaren;
b. het ingediende bezwaar ongegrond te verklaren.
In de naar voren gebrachte toelichting op het ingediende bezwaarschrift zijn geen nieuwe feiten of omstandigheden aangedragen die er toe leiden het bestreden besluit te herzien. Het café-restaurant wordt ook na het horen als een laagdrempelige inrichting gezien. Uit de jurisprudentie van het college van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) (CBB 1-3-1995 en CBB 2-8-1995) blijkt dat een café ofschoon dat niet ligt op het terrein van de camping door feitelijke omstandigheden toch gekwalificeerd moet worden als "gelegen op of behorende bij een camping". Het café-restaurant is namelijk direct naast de camping gelegen; de bezoekers van de camping kunnen de camping uitsluitend bereiken via de weg langs het café-restaurant. Het is dan ook niet gebleken dat, de horeca-inrichting niet in aanzienlijke mate is geïncorporeerd in de camping, die bij uitstek een recreatief karakter draagt. Hieraan doet niet af dat de horeca-inrichting voor 75 % door buitenstaanders wordt bezocht. De conclusie is dan ook dat het bestreden besluit in stand blijft. De inrichting wordt hierdoor als laagdrempelig aangemerkt zodat u geen kansspelautomaten in uw inrichting mag plaatsen."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 In het bestreden besluit wordt ten onrechte geheel voorbij gegaan aan de reeds in bezwaar naar voren gebrachte stelling van appellante dat de onderhavige inrichting gelet op de omstandigheden van het geval moet worden aangemerkt als een samengestelde inrichting, waarin het café/restaurant als hoogdrempelig gedeelte is te kwalificeren. Juist in dit hoogdrempelige deel, namelijk in het café, wenst appellante de kansspelautomaten te plaatsen.
Uit de ter zitting van het College overgelegde plattegrond en foto's van de inrichting blijkt dat deze is gelegen aan de openbare weg en vanaf deze weg toegankelijk is.
Behoudens de feestzaal, die slechts vanaf het campingterrein kan worden betreden, hebben de afzonderlijke ruimten binnen de inrichting vanaf de openbare weg elk een eigen toegangsdeur en is de enige verbinding tussen de - laagdrempelige - feestzaal en cafetaria naar het café/restaurant de - slechts voor het personeel toegankelijke - keuken, die centraal in de inrichting is gelegen.
In het café/restaurant staat het café- en restaurantbezoek op zich zelf en aldaar vinden geen overige activiteiten plaats, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend.
Dit wordt met de overwegingen in het bestreden besluit niet weersproken.
De enkele omstandigheid dat de inrichting in de onmiddellijke nabijheid van een camping is gelegen, kan hier niet aan afdoen. Appellante wijst er in dit verband op dat het café/restaurant het hele jaar geopend is en voor de omzet niet afhankelijk is van de bezoekers van de camping; het café fungeert als buurtcafé voor de desbetreffende buurtschap.
Op grond van het vorenstaande is het bestreden besluit onzorgvuldig, niet - afdoende - gemotiveerd en bovendien in strijd met artikel 30c, vierde lid, van de Wet.
4.2 Het bestreden besluit is tevens in strijd met de vereiste zorgvuldigheid, nu het is genomen voordat het zowel op de hoorzitting als in de brief van 28 mei 2001 aangekondigde nadere advies van de politie is uitgebracht.
Bovendien handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel door aan de horeca-inrichting "E", een café/restaurant in de recreatieve jachthaven van Doesburg, wel een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten te verlenen.
4.3 Tenslotte heeft verweerder ten onrechte in het geheel geen aandacht besteed aan de schade, die appellante als gevolg van het niet - langer - vergund zijn van het aanwezig hebben van de kansspelautomaten lijdt, dan wel heeft geleden.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Ter zitting is namens verweerder, mede naar aanleiding van de door appellante overgelegde plattegrond en foto's, nog het volgende opgemerkt.
In weerwil van de datum van het bestreden besluit is bij de ongegrondverklaring van het bezwaar van appellante wel degelijk rekening gehouden met de inhoud van de bevindingen van de afdeling bijzondere wetten van de regiopolitie op 19 juni 2001. Ook op grond van deze bevindingen is negatief geadviseerd. Aan appellante kan worden toegegeven dat een en ander uit dit besluit niet blijkt.
Uit de jurisprudentie van het College leidt verweerder af dat een horeca-inrichting, die gelieerd is aan een camping als laagdrempelig moet worden aangemerkt, terwijl het College ten aanzien van een eetcafé bij een jachthaven heeft geoordeeld dat dit hoogdrempelig is. Hieruit is het verschil in benadering ten opzichte van "E" te verklaren.
Nu de onderhavige inrichting een zelfstandige stroom bezoekers van de camping trekt, is naar de opvatting van verweerder reeds om die reden niet voldaan aan artikel 30, vierde lid, van de Wet.
Overigens is uit het tweede bezoek van de regiopolitie gebleken dat de in het restaurant geserveerde maaltijden niet - alle - voldoen aan het criterium dat deze uit drie componenten moeten bestaan, zodat ook om die reden niet wordt voldaan aan de eisen van hoogdrempeligheid.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Het College stelt voorop dat, hoewel ter zitting is gebleken dat appellante de onderhavige inrichting niet meer exploiteert, zij gelet op de door haar gestelde schade nog belang heeft bij de beoordeling van haar beroep.
6.2 Gelet op de door appellante mede aan de hand van de plattegrond en foto's geschetste en door verweerder niet betwiste feitelijke situatie, komt het College tot de slotsom dat het café/restaurant moet worden aangemerkt als een - zelfstandige - horecalokaliteit binnen de onderhavige inrichting; een en ander als gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.
Ter beantwoording van de vraag of verweerder terecht de aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten heeft geweigerd, moet worden beoordeeld of de hiervoor bedoelde horecalokaliteit op grond van het bepaalde in artikel 30c, vierde lid, juncto artikel 30, aanhef en onder d, voor de toepassing van titel Va van de Wet op de kansspelen moet worden aangemerkt als hoogdrempelige inrichting.
Bij de beantwoording van deze vraag heeft verweerder ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan de omstandigheid dat de horeca-inrichting is gelegen in de onmiddellijke nabijheid van een camping.
Anders dan verweerder lijkt te veronderstellen, brengt het feit dat het café/restaurant mede door campingbezoekers wordt bezocht niet met zich dat deze lokaliteit als laagdrempelig moet worden aangemerkt. Uit dit feit kan immers niet reeds worden geconcludeerd dat niet voldaan wordt aan de criteria voor hoogdrempeligheid als in voormelde artikelonderdelen vermeld.
Het bestreden besluit is derhalve niet deugdelijk gemotiveerd en komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
Met het oog hierop en ter voorlichting van verweerder overweegt het College het volgende.
Niet in geschil is dat voor de onderhavige inrichting een drank- en horecavergunning is verleend, zodat wordt voldaan aan het in de aanhef van artikel 30c, vierde lid, genoemde criterium. Voorts is gelet op de feiten, zoals deze naar aanleiding van de zitting zijn komen vast te staan, voldaan aan het in voormeld artikellid, aanhef en onder b, bepaalde.
Op grond van artikel 30c, vierde lid, onder a, juncto artikel 30, onder d, aanhef en sub en
1e , is vervolgens van belang of binnen het café/restaurant het café- en restaurantbezoek op zich zelf staat en hierbinnen geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend.
Appellante heeft in bezwaar aan de hand van de feitelijke activiteiten binnen de inrichting aangegeven waarom naar haar mening ook aan dit criterium wordt voldaan. Hierbij heeft zij met name betoogd dat slechts op andere plaatsen en in andere ruimten dan het café/restaurant laagdrempelige activiteiten, zoals het organiseren van bijvoorbeeld bingo's en karaoke, plaatsvinden en heeft zij voorts gesteld dat bezoekers die slechts een snack willen kopen naar de cafetaria gaan.
Eerst ter zitting is hier van de zijde van verweerder tegenover gesteld dat uit het - tot op heden niet gedocumenteerde - bezoek dat de regiopolitie op 19 juni 2001 aan de inrichting heeft gebracht zou zijn gebleken dat, gelet op de menukaart, van een volwaardig restaurant en daarmee van op zichzelf staand restaurantbezoek geen sprake zou zijn.
Indien verweerder bij het nieuwe besluit wenst vast te houden aan laatstbedoelde constatering als grond om de vergunning te weigeren, dient hij in ieder geval nauwkeurig beredeneerd en aan de hand van de feitelijke situatie, waaronder begrepen de gestelde zelfstandige stroom bezoekers voor de cafetaria, op dit aspect in te gaan.
Op grond van al het vorenstaande wordt beslist als volgt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in
deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten, die appellante in verband met het beroep heeft moeten maken, ten bedrage van € 644,--
(zegge zeshonderdenvierenveertig euro), onder aanwijzing van de gemeente Doesburg die deze kosten aan appellante
moet vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Doesburg aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 204,20 (zegge
tweehonderdenvier euro en twintig eurocent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.A. van der Ham en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th. J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2002.
w.g. D. Roemers w.g. Th. J. van Gessel