Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB01/582 13 februari 2002
29010
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr J.H.M. Klaarenbeek-Heijster, advocaat te 's-Hertogenbosch,
tegen
de burgemeester van Doesburg, verweerder,
gemachtigden: A.J. Hooijmans-Vruggink, werkzaam bij de gemeente Doesburg en C, werkzaam bij de politie Gelderland-Midden, district Arnhem Veluwezoom Oost & West.
1. De procedure
Op 20 juli 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 juni 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag voor zover deze betrekking had op een aanwezigheidsvergunning voor een kansspelautomaat in café 't IJsselboerke te Doesburg.
Appellante heeft de gronden van het beroep aangevuld bij op 10 september 2001 ontvangen schrijven.
Verweerder heeft bij brief van 17 oktober 2001 de op het geding betrekking hebbende stukken aan het College gezonden en hierbij meegedeeld dat van de mogelijkheid een verweerschrift in te dienen geen gebruik wordt gemaakt.
Op 9 januari 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Met ingang van 1 juni 2000 is de Wet van 24 december 1998, tot wijziging van de Wet op de kansspelen (speelautomaten), Stb. 1999, 9, in werking getreden.
Met ingang van 1 november 2000 is de Wet van 13 april 2000 tot wijziging van de Drank- en Horecawet (Stb. 2000,184), behoudens een hier niet relevante uitzondering, in werking getreden (Besluit van 25 september 2000; Stb. 2000, 419).
Artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet luidt sedertdien voorzover hier van belang als volgt:
" Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte".
Ingevolge artikel III van de Wet van 13 april 2000 zijn tevens de artikelen 30 en 30c, vierde lid, van de Wet op de kansspelen (hierna mede: de Wet) gewijzigd.
Artikel 30 van de Wet luidt sedert de op 1 november 2000 in werking getreden wijziging voorzover hier van belang als volgt:
" In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1e . waar het café- en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2e . waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca."
Artikel 30c, vierde lid, van de Wet luidt sedert 1 november 2000 als volgt:
" Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert op het adres D te B een inrichting bestaande uit een café, restaurant, cafetaria en een zaalgedeelte. Aan appellante is op
29 september 1994 een vergunning als bedoeld in artikel 3 (oud) van de Drank- en Horecawet verleend.
- Op het zelfde adres wordt een camping geëxploiteerd.
- Voor de wetswijzigingen in 2000 is de inrichting van appellante aangemerkt als een hoogdrempelige inrichting, op grond waarvan aan appellante door verweerder steeds vergunning is verleend voor het aanwezig mogen hebben van een kansspelautomaat.
- Op 23 januari 2001 heeft appellante een aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning ingediend voor één kansspelautomaat in het cafégedeelte en twee behendigheids-automaten in het cafetariagedeelte.
- Op 21 februari 2001 heeft de districtschef van de politie Gelderland-Midden, district Arnhem/Veluwezoom, verweerder geadviseerd de aanvraag met betrekking tot de kansspelautomaat af te wijzen. Dit advies luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Op 19 februari 2001 is door personeel van de afdeling Bijzondere Wetten van de Regiopolitie (…) de onderhavige horeca-inrichting bezocht teneinde vast te stellen of deze als hoogdrempelig kan worden aangemerkt.
De horeca-inrichting A is gelegen op het terrein van camping E. Het betreft een (1) horeca-inrichting waarin verschillende lokaliteiten, een cafélokaliteit, een restaurantlokaliteit, een cafetarialokaliteit en een zaallokaliteit met bar, zijn aangebracht.
Gezien deze horeca-inrichting en zijn activiteiten, afgezet tegen de omschrijving van hoogdrempeligheid ingevolge artikel 30 van de Wet op de Kansspelen en de heersende jurisprudentie ben ik van mening dat in deze inrichting activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. De horeca-inrichting is geïncorporeerd in de camping, een locatie met een bij uitstek recreatief karakter. Een breed publiek bezoekt deze horecagelegenheid niet in de eerste plaats voor het nuttigen van alcoholhoudende drank of het nuttigen van maaltijden, maar voor andere recreatieve doeleinden. Derhalve ben ik van mening dat deze horeca-inrichting aldus als LAAGDREMPELIG dient te worden aangemerkt
Ingevolge artikel 30c lid 2 van de Wet op de Kansspelen is bij gemeentelijke verordening het aantal speelautomaten per inrichting vastgesteld, met dien verstande dat voor een laagdrempelige inrichting geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten en dat voor een hoogdrempelige inrichting het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend op twee wordt bepaald. In de gemeente Doesburg is bij gemeentelijke verordening het aantal speelautomaten in een inrichting op twee bepaald."
- Bij op 8 maart 2001 verzonden besluit van 6 maart 2001 heeft verweerder de aanvraag voor een vergunning tot het plaatsen van één kansspelautomaat afgewezen, onder mededeling dat gelet op de speelautomatenverordening van de gemeente Doesburg wel een aanwezigheidsvergunning kan worden verleend voor twee behendigheidsautomaten.
- Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 18 april 2001 bezwaar gemaakt. In het bezwaarschrift stelt appellante zich op het standpunt dat de inrichting moet worden gekwalificeerd als samengestelde inrichting, waarbinnen het café/restaurant als hoogdrempelige ruimte is aan te merken, zodat het gelet op artikel 30c van de Wet is toegestaan in het café een kansspelautomaat aanwezig te hebben.
- Naar aanleiding van het bezwaar heeft op 18 mei 2001 een hoorzitting plaatsgevonden. Aldaar is namens verweerder onder meer meegedeeld dat een nieuw advies zal worden gevraagd aan de regiopolitie.
- Bij brief van 28 mei 2001 is aan appellante meegedeeld dat mede in verband met het benodigde nader advies de beslissing op bezwaar wordt verdaagd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" Beslissing op bezwaar.
a. het bezwaarschrift ontvankelijk te verklaren;
b. het ingediende bezwaar ongegrond te verklaren.
In de naar voren gebrachte toelichting op het ingediende bezwaarschrift zijn geen nieuwe feiten of omstandigheden aangedragen die er toe leiden het bestreden besluit te herzien. Het café wordt ook na het horen als een laagdrempelige inrichting gezien. Het college van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) heeft ondermeer een café op een camping als een laagdrempelige inrichting beschouwd. Dit blijkt ook uit de jurisprudentie van het CBB zoals (CBB 15-9-1995, CBB 30-3-1995, CBB 10-8-1995). Volgens vaste jurisprudentie moet een inrichting die in belangrijke mate geïncorporeerd is in een camping, vanwege het recreatieve karakter daarvan, als laagdrempelig worden aangemerkt. De inrichting wordt beschouwd als een kantine bij een camping welke, op grond van vaste jurisprudentie, als laagdrempelig kan worden beschouwd. De conclusie hierbij is dat het bestreden besluit in stand blijft zodat u geen kansspelautomaten mag plaatsen."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Verweerder heeft het bestreden besluit uitsluitend gebaseerd op de ligging van het café/restaurant op de camping en ten onrechte geen aandacht besteed aan het standpunt van appellante dat gelet op de specifieke omstandigheden in dit geval sprake is van een samengestelde inrichting. In dit verband verdient ook opmerking dat uit de jurisprudentie, waarnaar verweerder verwijst, blijkt dat ieder geval op zijn eigen merites moet worden beoordeeld.
Onder inrichting in de zin van de Wet dient thans te worden verstaan een inrichting als bedoeld in artikel 1 van de (gewijzigde) Drank- en Horecawet, terwijl in artikel 30c, vierde lid, van de Wet uitdrukkelijk is erkend dat binnen één inrichting zowel hoog- als laagdrempelige ruimten aanwezig kunnen zijn. Dit artikellid vormt een uitzondering op de hoofdregel dat binnen een laagdrempelige inrichting geen kansspelautomaten mogen worden geplaatst en geeft de voorwaarden voor het van toepassing zijn van die uitzondering aan. Het via een eigen toegang vanaf de openbare weg bereikbare café en het hiermee middels een schuifwand in verbinding staande restaurant voldoen mede gelet op de door appellante overgelegde plattegrond en foto's aan al die voorwaarden.
De bezoekers van het café en het restaurant komen uitsluitend voor het nuttigen van alcoholische drank respectievelijk het gebruiken van maaltijden. Activiteiten tot vermaak van de campinggasten vinden slechts plaats in de, elk van een eigen entree voorziene, grote zaal en de jeugdbar binnen de inrichting.
De camping heeft een receptie, die volledig los staat van de horeca-inrichting. Alle overige activiteiten met betrekking tot de camping, zoals het reserven voor en betalen van een campingplaats worden derhalve evenmin in het café of restaurant verricht. De camping wordt ook niet door appellante geëxploiteerd en campinggasten worden geenszins "gedwongen" het café of restaurant te betreden.
Al het vorenstaande wordt met de overwegingen in het bestreden besluit niet weersproken.
Op grond van het vorenstaande is het bestreden besluit onzorgvuldig, niet - afdoende - gemotiveerd en bovendien in strijd met artikel 30c, vierde lid, van de Wet.
4.2 Het bestreden besluit is tevens in strijd met de vereiste zorgvuldigheid, nu het is genomen voordat het zowel op de hoorzitting als in de brief van 28 mei 2001 aangekondigde nadere advies van de politie is uitgebracht.
Bovendien handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel door aan de horeca-inrichting F, een café/restaurant in de recreatieve jachthaven van Doesburg, wel een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten te verlenen.
4.3 Tenslotte heeft verweerder ten onrechte in het geheel geen aandacht besteed aan de schade, die appellante als gevolg van het niet - langer - vergund zijn van het aanwezig hebben van de kansspelautomaat lijdt.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Ter zitting is namens verweerder, mede naar aanleiding van de door appellante overgelegde plattegrond en foto's, nog het volgende opgemerkt.
In weerwil van de datum van het bestreden besluit is bij de ongegrondverklaring van het bezwaar van appellante wel degelijk rekening gehouden met de inhoud van de bevindingen van de afdeling bijzondere wetten van de regiopolitie op 19 juni 2001. Ook op grond van deze bevindingen is negatief geadviseerd. Aan appellante kan worden toegegeven dat een en ander uit dit besluit niet blijkt.
Uit de jurisprudentie van het College leidt verweerder af dat een horeca-inrichting, die is gelegen op een camping als laagdrempelig moet worden aangemerkt, terwijl het College ten aanzien van een eetcafé bij een jachthaven heeft geoordeeld dat dit hoogdrempelig is. Hieruit is het verschil in benadering ten opzichte van F te verklaren.
Nu de onderhavige inrichting een zelfstandige stroom bezoekers van de camping trekt, is naar de opvatting van verweerder reeds om die reden niet voldaan aan artikel 30, vierde lid, van de Wet.
Bovendien is uit het tweede bezoek van de regiopolitie gebleken dat sprake is van een verbinding(sdeur) tussen het cafégedeelte en de cafetaria, zodat naar de opvatting van verweerder reeds om die reden geen sprake is van een samengestelde inrichting.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Het College stelt voorop dat - indien althans in al deze ruimten het horecabedrijf wordt uitgeoefend - het café, het restaurant, de cafetaria, de grote zaal en de jeugdbar één inrichting, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, vormen.
Ter beantwoording van de vraag of verweerder terecht de aanvraag voor de aanwezigheid van een kansspelautomaat in het café heeft geweigerd moet worden beoordeeld of het café
- of gelet op de feitelijke situatie het café en het restaurant tezamen - binnen de inrichting voldoet/voldoen aan het bepaalde in artikel 30c, vierde lid, van de Wet op de kansspelen.
Anders dan verweerder kennelijk aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is voor de beantwoording van die vraag niet doorslaggevend dat het vanaf de openbare weg toegankelijke, café(/restaurant) zich bevindt (bevinden) in een op een camping gelegen inrichting en uit dien hoofde mede door campingbezoekers wordt bezocht.
Uit dit feit kan immers niet reeds worden geconcludeerd dat niet voldaan wordt aan voormeld artikel 30c, vierde lid.
Het bestreden besluit is derhalve niet deugdelijk gemotiveerd en komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
Met het oog hierop en ter voorlichting van verweerder overweegt het College het volgende.
Gelet op de, mede aan de hand van de overgelegde plattegrond en foto's, vaststaande feiten voldoet het café(/restaurant) naar het oordeel van het College aan de definitie van het begrip horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.
Verweerder dient vervolgens, mede aan de hand van hetgeen dienaangaande door appellante is aangevoerd, na te gaan of binnen het café(/restaurant) het café(- en restaurant)bezoek op zich zelf staat en hierbinnen geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend.
Indien aan voormelde criteria wordt voldaan, moet worden beoordeeld of de activiteiten binnen de onderhavige horecalokaliteit in belangrijke mate zijn gericht op personen van 18 jaar en ouder.
Als dit oordeel bevestigend luidt dient gelet op artikel 30c, vierde lid en onder b, van de Wet tenslotte aan de hand van de feitelijke situatie te worden nagegaan of de overige ruimten binnen de inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst het café(/restaurant) te betreden.
In dit kader dient onder meer de ter zitting naar voren gebrachte stelling van appellante, dat de verbindingsdeur tussen het cafégedeelte en de cafetaria slechts als nooduitgang fungeert, op zijn juistheid te worden getoetst.
Voorts is in verband met voormeld criterium van artikel 30c, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wet van belang of publiek, dat de inrichting bezoekt voor activiteiten in de grote zaal of de jeugdbar, daartoe eerst gebruik maakt of kan maken van de ingang naar het café- en restaurantgedeelte aan de openbare weg.
Wellicht ten overvloede zij er op gewezen dat het feit dat zowel de grote zaal als de jeugdbar aan de achterzijde van de inrichting een eigen entree heeft in dit verband niet van doorslaggevende betekenis kan worden geacht.
Tenslotte dient verweerder bij zijn beslissing zijn eerder aan appellante gedane mededeling over het toegestaan zijn van twee behendigheidsautomaten in (het cafetariagedeelte van) de inrichting te betrekken.
Op grond van al het vorenstaande wordt beslist als volgt.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten, die appellante in verband met het beroep heeft moeten maken, ten bedrage van € 644,- (zegge zeshonderdenvierenveertig euro), onder aanwijzing van de gemeente Doesburg als rechtspersoon die deze kosten aan appellante moet vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Doesburg aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 204,20 (zegge tweehonderdenvier euro en twintig eurocent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.A. van der Ham en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th. J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2002.
w.g. D. Roemers w.g. Th. J. van Gessel