Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/653 18 december 2001
26400
Uitspraak in de zaak van:
Gedeputeerde Staten van Utrecht, te Utrecht, appellanten,
gemachtigden: mr J.A.Th.Daams en mr F.A.Linthorst, beiden werkzaam bij de provincie Utrecht,
tegen
de Algemene Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, te Zoetermeer, verweerster,
gemachtigden: mr L.Boxsem en mr M.C.Fhijnbeen, beiden werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Op 8 augustus 2000 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep is ingesteld tegen een besluit van verweerster, gedagtekend 28 juni 2000 en inhoudende de niet-ontvankelijkverklaring van een tweetal bezwaarschriften die door appellanten waren ingediend tegen een tweetal beslissingen van verweerster tot intrekking van aan de provincie Utrecht verleende subsidies op grond van de Regeling Europees Sociaal Fonds ( CBA 1994), hierna ESF-regeling, gepubliceerd in Stcrt 1994, 239.
Appellanten hebben bij schrijven van 17 oktober 2000 de gronden van het beroep uiteengezet.
Verweerster heeft onder dagtekening 27 november 2000 een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 6 november 2001. Aldaar hebben gemachtigden van partijen hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Toepasselijke regelgeving.
Artikel 162 Provinciewet Pro luidt, voor zover hier van belang:
" 1.(…)
2.(…)
3.Gedeputeerde staten zijn bevoegd, indien ingevolge wettelijk voorschrift aan de provincie of aan het provinciaal bestuur hetzij een recht van beroep hetzij een recht bezwaar te maken toekomt, spoedshalve beroep in te stellen of bezwaar in te brengen, (…).
4.Het ingestelde beroep of het gemaakte bezwaar wordt ingetrokken, indien provinciale staten de beslissing van gedeputeerde staten tot het instellen van beroep of het maken van bezwaar niet in hun eerstvolgende vergadering bekrachtigen."
De Organisatieverordening provincie Utrecht 1999 luidt, voor zover hier van belang:
" Delegatie aan gedeputeerde staten.
artikel 1.
1. Voor zover die bevoegdheden hun niet reeds zijn toegekend bij artikel 158, 160 of 162 van de Provinciewet of bij of krachtens een bijzonder wettelijk voorschrift, zijn aan gedeputeerde staten de bevoegdheden overgedragen tot:
a. het verrichten van de burgerrechtelijke rechtshandelingen die voortvloeien uit of anderszins dienstig zijn tot:
-de uitvoering van de beslissingen van provinciale staten;
-regeling die of bestuur dat van gedeputeerde staten is gevorderd bij of krachtens een andere dan de Provinciewet;
-het beheer van de provinciale goederen en het voorkomen van nadeel;
-vergoeding van vermogensschade en ander nadeel indien de provincie daartoe wettelijk is verplicht en het verkrijgen van zulke vergoeding indien een ander daartoe jeens de provincie is verplicht;
b.(…)
Artikel 4.
1. 1 (…)
2. Aan gedeputeerde staten is de bevoegdheid overgedragen bezwaar te maken en beroep in te stellen in gevallen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 29 november 1999, gericht aan de provincie Utrecht, is namens verweerster een op grond van de ESF-regeling door de provincie Utrecht aangevraagde en op 24 juni 1998 verleende subsidie van fl. 120.099,20 ingetrokken.
- Bij besluit van gelijke datum is namens verweerster een op grond van genoemde regeling door de provincie Utrecht aangevraagde en op 23 april 1998 verleende subsidie van fl. 108.625,80 ingetrokken.
- Appellanten hebben bij brieven, gedagtekend 4 januari 2000 en ondertekend door hun voorzitter en griffier, tegen elk van deze besluiten een afzonderlijk bezwaarschrift ingediend.
- Bij brieven van 26 januari 2000 is namens verweerster aan appellanten meegedeeld dat de bezwaarschriften niet in behandeling worden genomen. Daarbij is met verwijzing naar artikel 162, derde lid, van de Provinciewet gevraagd naar een machtiging of een bekrachtiging door provinciale staten, dan wel, bij gebreke daarvan, een nadere uiteenzetting waarom appellanten van mening zijn dat het recht om bezwaar te maken aan gedeputeerde staten toekomt.
- Bij brieven van 23 februari 2000 hebben appellanten op laatstbedoelde verzoeken van verweerster gereageerd. Daarbij is, voor zover hier van belang, opgemerkt dat naar hun mening artikel 162 Provinciewet Pro niet van toepassing is in dit verband. Dit is in deze brieven als volgt toegelicht: " Artikel 162, derde en vierde lid, Provinciewet spreekt over "de Provincie of het provinciaal bestuur". Er wordt niet gesproken over bestuursorganen. Op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden ten aanzien van bestuursorganen (zoals Geduputeerde Staten er één is) de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Wij hebben in het kader van de Regeling Europees Sociaal Fonds subsidie aangevraagd. Daaruit blijkt ons belang in deze zaak." Een machtiging of bekrachtiging, als door verweeerster verzocht, is bij deze brieven niet overgelegd.
- Bij brief van 11 april 2000 heeft verweerster meegedeeld dat zij hetgeen door appellanten is aangevoerd onvoldoende acht om te concluderen dat in dit geval het bezwaar van gedeputeerde staten geen bekrachtiging behoeft als bedoeld in artikel 162 Provinciewet Pro en heeft zij nogmaals aan appellanten verzocht een bekrachtigingsbesluit over te leggen, dan wel nader te concretiseren dat het indienen van een bezwaarschrift in dezen behoort tot de taken van gedeputeerde staten.
- In reactie hierop is namens appellanten bij brieven van 26 april 2000 meegedeeld dat appellanten hun standpunt over hun bevoegdheid om een bezwaarschrift in te dienen, onder verwijzing naar artikel 1:2 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb), handhaven.
- Vervolgens heeft verweerster, met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, Awb, het bestreden besluit genomen.
- Bij schrijven van 24 juli 2000 is van de kant van appellanten aan verweerster bericht, dat door een intern misverstand de Organisatieverordening provincie Utrecht 1999 (hierna: de Organisatieverordening), met daarin het delegatiebesluit, niet aan haar is toegestuurd. Bij dat schrijven hebben appellanten dat alsnog gedaan, waarbij tevens is verzocht om herziening van verweersters hiervoorbedoeld besluit.
- Door verweerster daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben appellanten bij brief van 9 augustus 2000 een toelichting gegeven op de totstandkoming van de artikelen 1, 4 en 4a van de Organisatieverordening.
- Bij besluit van 24 november 2000 is namens verweerster afwijzend beslist op het verzoek van appellanten om herziening.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerster
Het bestreden besluit houdt, voorzover hier van belang, het volgende in.
De aanvragen om ESF-subsidie zijn ingediend door de provincie Utrecht. Aan de aanvrager, de provincie Utrecht, zijn ook de besluiten toegezonden, waarbij de haar begunstigende subsidiebesluiten zijn ingetrokken.
Gelet op het bepaalde bij artikel 143 juncto Pro artikel 162 van Pro de Provinciewet stelt verweerster zich op het standpunt dat Provinciale Staten van Utrecht bevoegd zijn tot het indienen van een bezwaarschrift, dan wel een spoedshalve ingediend bezwaarschrift in hun eerstvolgende vergadering dienen te bekrachtigen.
Verweerster verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College in de zaak van de gemeente De Ronde Venen ( nr. 94/1321/062/230).
Niet is gebleken dat appellanten bevoegd zijn om namens Provinciale Staten van Utrecht de bezwaarschriften in te dienen.Van een bekrachtiging is evenmin gebleken. Ook uit het beroep van appellanten op artikel 1:2 Awb Pro leidt verweerster geen bevoegdheid tot het indienen van de onderhavige bezwaarschriften af. Daartoe stelt verweerster vast dat de aanvrager van de onderhavige ESF-subsidies alsmede de geadresseerde van de bestreden beslissingen de provincie is en niet gedeputeerde staten.
Gelet op artikel 2:1, eerste en tweede lid, en op het bepaalde in artikel 6:7 Awb Pro besluit verweerster de bezwaarschriften niet-ontvankelijk te verklaren.
In het besluit van 24 november 2000 heeft verweerster het bestreden besluit op verzoek van appellanten heroverwogen en beslist dat er geen aanleiding is om het bestreden besluit te herzien. Daarbij is vooropgesteld dat uit de beide bezwaarschriften niet blijkt dat provinciale staten de bevoegdheid tot het indienen van bezwaar hebben gemandateerd of gedelegeerd aan gedeputeerde staten. Los hiervan vermeldt de Organisatieverordening niet uitdrukkelijk de door appellanten gestelde bevoegdheid. Verweerster acht de door appellanten gegeven toelichting op dit punt niet overtuigend.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Primair menen appellanten dat zij op grond van artikel 1:2, tweede lid, Awb als belanghebbenden dienen te worden aangemerkt, die bevoegd zijn tot het maken van bezwaar in dezen bij verweerster. Daartoe hebben appellanten aangevoerd dat op grond van artikel 105, tweede lid, van de Provinciewet regeling en bestuur kunnen worden gevorderd bij of krachtens een andere wet dan de Provinciewet ter verzekering van de uitvoering daarvan. De ESF-regeling is een hogere regeling en een voorbeeld van gevorderd bestuur. Uitvoering van genoemde regeling is een taak van gedeputeerde staten. Op grond van artikel 1:2, tweede lid, Awb heeft het uitvoerend bestuursorgaan een eigen bevoegdheid.
Subsidiair hebben appellanten aangevoerd dat zij bevoegd zijn op grond van delegatie, als bedoeld in de artikel 4, tweede lid, juncto artikel 1,eerste lid, onderdeel a, tweede streepje, van de Organisatieverordening. Het doel van genoemde bepalingen is, zo stellen appellanten, hen in staat te stellen zelf alle civielrechtelijke en publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten die voortvloeien uit de hun al bij de wet toegekende taken. Het tweede lid van artikel 4 geeft Pro gedeputeerde staten de bevoegdheid tot het zelf instellen van bezwaar en beroep, in plaats van provinciale staten, ook weer in de gevallen dat dat voortvloeit uit de algemene taken van gedeputeerde staten: uitvoering van statenbesluiten, aan gedeputeerde staten toekomend medebewind, beheer en regelen van schadevergoeding (artikel 1, eerste lid, onder a, van de Organisatieverordening). De delegatie geldt dus niet als het een bevoegdheid van provinciale staten betreft waarin zij nog geen besluit hebben genomen. Dan is er geen sprake van "uitvoering van een statenbesluit". Met betrekking tot het medebewind gaat het om de gevallen waarin de wet taken heeft opgedragen aan "het provinciaal bestuur"of aan de "provincie", terwijl krachtens de algemene taakverdeling in de Provinciewet toch gedeputeerde staten zijn bedoeld. In die gevallen zouden, zonder delegatie, provinciale staten bevoegd zijn krachtens artikel 162, derde lid, Provinciewet.
Bij deze zaak gaat het, zo formuleren appellanten, om delegatie in een geval van tot de taak van gedeputeerde staten behorend medebewind, althans indien artikel 1:2, tweede lid, van de Awb niet van toepassing zou zijn.
5. De beoordeling van het geschil
Door appellanten is geen machtiging van provinciale staten overgelegd om tegen eerdervermelde besluiten van 29 november 1999 bezwaar te maken bij verweerster. Evenmin hebben provinciale staten de beslissing van appellanten tot het maken van bezwaar bekrachtigd op de in artikel 162, vierde lid, Provinciewet bedoelde wijze. Mede gelet op de door appellanten ingenomen stellingen, moet worden aangenomen dat hier geen sprake is van een ingevolge artikel 162, derde lid, Provinciewet spoedshalve gemaakt bezwaar.
Het College ziet zich derhalve allereerst gesteld voor de beantwoording van de vraag of verweerster ten onrechte heeft geoordeeld dat aan appellanten niet vanwege het zijn van belanghebbend bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid Awb, de bevoegdheid toekwam bezwaarschriften in te dienen.
Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
Op grond van artikel 93 van Pro de Arbeidsvoorzieningenwet 1996, gelezen in samenhang met artikel 7:1 juncto Pro artikel 1:2, tweede lid, Awb, kunnen gedeputeerde staten - als zodanig - slechts in hun bezwaren worden ontvangen voor zover enig aan hen toevertrouwd belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.
Naar het oordeel van het College moet bij een besluit, waarbij een subsidie aan de provincie is toegekend of ingetrokken, primair de provincie zelf als belanghebbende worden aangemerkt. Het is de provincie als rechtspersoon die een rechtstreeks eigen (financieel) belang heeft bij de onderhavige subsidie, welk belang ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb de provincie belanghebbende maakt. Naar het oordeel van het College kan, gelet op de ter zake dienende voorschriften en de beschikbare gegevens, niet worden staande gehouden dat appellanten (daarnaast) door de besluiten van 29 november 1999 in enig belang zijn getroffen, dat aan hen als zodanig is toevertrouwd.
Derhalve moet worden geoordeeld dat in beginsel niet gedeputeerde staten het recht toekomt om bezwaar te maken in dezen, maar provinciale staten, bij wie krachtens artikel 143 Provinciewet Pro in beginsel alle bevoegdheden van het provinciaal bestuur, bedoeld in artikel 105 Provinciewet Pro, berusten.
Dit zou slechts anders zijn indien, zoals appellanten hebben gesteld, aan hen door provinciale staten van Utrecht de bevoegdheid om in gevallen als de onderhavige bezwaar te maken is gedelegeerd. Het College laat in het midden of, indien deze stelling van appellanten juist zou worden bevonden, die stelling, in aanmerking genomen dat appellanten verweerster pas na het nemen van het bestreden besluit op de hoogte hebben gesteld van de Organisatieverordening waarop zij in dit verband een beroep doen, tot de conclusie zou kunnen leiden dat het bestreden besluit niet in stand zou kunnen blijven.
Hetgeen appellanten in dit geding ter onderbouwing van deze stelling hebben aangevoerd, kan niet tot het oordeel leiden dat een wellicht bij de Organisatieverordening beoogde delegatie van bevoegdheden op dit punt daadwerkelijk ook is totstandgekomen. Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder als volgt.
Appellanten hebben zich niet op het standpunt gesteld dat - en hebben ook geen beslissing genoemd van provinciale staten, op grond waarvan - het optreden van appellanten met betrekking tot de onderhavige subsidie als uitvoering van beslissingen van provinciale staten in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a, eerste gedachtenstreepje, van de Organisatieverordening kan worden beschouwd. Ook het College ziet geen plaats voor het oordeel dat hier sprake zou zijn van de uitvoering van enige beslissing van provinciale staten die grond biedt voor het aannemen van een aan artikel 1 juncto Pro artikel 4 van Pro die verordening te ontlenen bevoegdheid van gedeputeerde staten om op eigen naam bezwaar te maken bij verweerster.
Appellanten hebben in beroep wel de stelling ingenomen dat er sprake is van een daad van bestuur die door een andere wet dan de Provinciewet van gedeputeerde staten in dezen wordt gevorderd (een achter het tweede gedachtenstreepje van de hiervoor genoemde bepaling genoemde algemene taak van provinciale staten). Ter ondersteuning van die stelling hebben de gemachtigden van appellanten ter zitting, daarnaar gevraagd, geen andere bepaling genoemd dan de definitiebepaling van aanvrager in artikel 1, onder e., van de ESF- regeling. Deze definitie luidt: "aanvrager: een Nederlandse overheidsinstantie, dan wel Nederlandse publiekrechtelijke rechtspersoon, die zich bereid heeft verklaard tot medesubsidiëring van activiteiten, waarvoor subsidie uit het Europees Sociaal Fonds wordt gevraagd." Naar het oordeel van het College bevat deze bepaling geen grondslag voor een bijzondere publiekrechtelijke taak van appellanten in het kader van evenvermelde regelgeving.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr H.A.A.G. Vermeulen, in tegenwoordigheid van
mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 december 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens