Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/131 7 november 2001
4282
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: aanvankelijk D.R. Schakel en mr V.T.A. Helmich; later mr J.F. Penning de Vries en mr H.J.E. Wilms van Kersbergen, allen werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 8 februari 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 februari 2000.
Op 20 juni 2000 is een verweerschrift ingediend.
Op 5 april 2001 heeft een eerste onderzoek ter zitting door een enkelvoudige kamer plaatsgevonden. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn eerste twee hierboven vermelde gemachtigden.
Het onderzoek ter zitting is geschorst, met het verzoek aan verweerder om drie vragen te beantwoorden.
Op 23 mei 2001 is een schriftelijk antwoord van verweerder ontvangen.
Op 31 mei 2001 heeft verweerder een aantal nadere stukken ingediend.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer van het College.
Op 11 oktober 2001 heeft het tweede onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Appellant is niet verschenen; verweerder werd vertegenwoordigd door zijn laatste twee hierboven vermelde gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De door het bestuur van verweerder op 10 oktober 1997 vastgestelde Verordening PT bijzondere heffing 1998 (PBO-blad 1998, nr. 73; hierna: de Verordening) bepaalt, voorzover hier van belang:
" Artikel 2
1. De ondernemer, die in enig kalenderjaar een tuinbouwonderneming drijft, is verplicht voor dat jaar aan het productschap een heffing te betalen.
2. De berekening van de heffing vindt plaats op basis van de door de ondernemer aan het productschap ingevolge de bij of krachtens de Verordening PT registratie ondernemingen 1997 verstrekte gegevens.
Artikel 3
De heffing wordt opgelegd naar de grondslagen: grondgebruik (…) overeenkomstig de volgende artikelen.
Artikel 4
1. De heffing naar de grondslag grondgebruik (…) wordt berekend naar de oppervlakte van de bij tuinbouwonderneming behorende cultuurgrond (...) en bedraagt ten hoogste voor:
(…)
groep 75. cultuurgrond in gebruik voor de teelt van
champignons: f 6,00 per m2
teeltoppervlakte;
(…)
2. Het bedrag van de heffing per hectare wordt jaarlijks bij besluit van het bestuur, op voordracht van de sectorcommissie, vastgesteld."
Artikel 1 van Pro het door verweerders bestuur op 7 juli 1998 vastgestelde Besluit 1998/1 Verordening PT Bijzondere heffing 1998 (vaststelling heffingsbedragen groenten en fruit voor het jaar 1998) (PBO-blad 1998, nr. 81; hierna: Besluit 1998/1) luidt, voorzover hier van belang:
" Voor de volgende in het eerste lid van artikel 4 van Pro de Verordening PT Bijzondere heffing 1998 genoemde groepen worden de in de verordening genoemde maximale heffingsbedragen voor het jaar 1998 als volgt vastgesteld:
(…)
groep 75 cultuurgrond, in gebruik voor de teelt van f 6,00 per m2
champignons: teeltoppervlakte
wordt f 4,61
(…)."
Het op 1 mei 2001 door verweerders bestuur vastgestelde Besluit 2001/1 Verordening PT Bijzondere heffing 1998 (vaststelling heffingsbedragen groenten en fruit voor het jaar 1998) (PBO-blad 2001, nr. 22; hierna: Besluit 2001/1) luidt, voorzover hier van belang:
" Artikel 1
Voor de volgende in het eerste lid van artikel 4 van Pro de Verordening PT Bijzondere heffing 1998 genoemde groepen wordt de heffing voor het jaar 1998 als volgt vastgesteld:
(…)
groep 75 cultuurgrond, in gebruik voor de teelt van f 4,61 per m2
champignons: teeltoppervlakte
(…).
Artikel 2
Het Besluit 1998/1 Verordening PT Bijzondere heffing 1998 (vaststelling heffingsbedragen groenten en fruit voor het jaar 1998) wordt ingetrokken.
Artikel 3
Dit besluit (…) geldt voor het jaar 1998."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft appellant bij nota van 30 november 1998 een heffing opgelegd ingevolge de Verordening PT bijzondere heffing 1998 ten bedrage van fl. 7966,08.
- Bij brief van 30 december 1998 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen deze nota. In dit bezwaarschrift is onder meer aangevoerd:
" De heffing wordt opgelegd over ongeveer 870.000 m2, terwijl circa 1.000.000 m2 teeltoppervlak in gebruik is. Derhalve wordt ten onrechte over + 130.000 m2 geen heffing betaald.
Wanneer over 1.000.000 m2 heffing betaald zou zijn, dan zou het tarief f 4,- i.p.v. f 4,61 per meter zijn. Ik betaal nu 1728 *
f 0,61 = f 1.054,08 teveel."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, zonder hem de gelegenheid te geven te worden gehoord, kennelijk ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen:
" De Verordening Productschap Tuinbouw bijzondere heffing bepaalt dat een ieder die in enig jaar een tuinbouwonderneming drijft, verplicht is voor dat jaar een heffing aan het Productschap Tuinbouw te betalen. Deze heffing is bestemd voor het houden van (praktijk)onderzoek, promotie en afzetbevordering.
De grondslag voor de heffing is het door u beteelde areaal, zoals u dat op het formulier voor de landbouwtelling ("meitelling") hebt opgegeven. Ingevolge de Landbouwwet en de Registratieverordening van het Productschap Tuinbouw is degene die een dergelijk formulier heeft ontvangen verplicht dat volledig en naar waarheid in te vullen.
Op basis van hetgeen u op het formulier heeft ingevuld is de heffing opgelegd en berekend. Voor de heffing is alleen bepalend hetgeen u op het meitelling formulier hebt opgegeven."
In het verweerschrift heeft verweerder het volgende vermeld:
" Het productschap merkt op dat de aanname van een teeltoppervlakte van 870.000 m2, waaraan het heffingsbedrag van f 4,61 per m2 is gerelateerd, is gebaseerd op gegevens van de landbouwtelling zoals die in de loop der jaren zijn verkregen. Door het productschap worden via zijn buitendienst bedrijven stelselmatig gecontroleerd op een correcte opgave van het areaal. Het productschap heeft dan ook niet de indruk dat de aanname van bovenvermelde teeltoppervlakte onjuist is. Appellant geeft ook niet aan waarop zijn veronderstelling dat de teeltoppervlakte voor champignons 1.000.000 m2 zou bedragen, is gebaseerd. En al zou het teeltoppervlakte inderdaad 1.000.000 m2 bedragen, dan wil dat niet zeggen dat de heffing van f 4,61 per m2 onterecht is opgelegd. Zoals gezegd worden bedrijven stelselmatig gecontroleerd, om er voor te zorgen dat een ieder zijn juiste bijdrage aan de heffing levert."
In het antwoord van verweerder van 22 mei 2001 op de bij de schorsing van het onderzoek ter zitting gestelde vragen, vermeldt verweerder op dit punt nog het volgende:
" Appellant heeft in zijn bezwaarschrift en in zijn beroepschrift als uitgangspunt genomen, een benodigde financiering van f 4.000.000,- en een totaal teeltoppervlak champignons in Nederland van 1.000.000 m2.
Bij de berekening van de heffing per m2 heeft het productschap echter het bedrag van f 4.475.000,- als benodigd voor de financiering en 971.000 m2 totaal belastbaar teeltoppervlak als uitgangspunt genomen; het eerst bedoelde bedrag is overigens opgenomen in de begroting minus de standaardmarge als gebruikt vanuit een gehanteerde berekeningsmodule voor het bepalen van het te heffen bedrag; het laatst bedoelde getal werd berekend op grond van de verwachtingen met betrekking tot de champignonteelt (vanuit een verwachte daling op areaal van ruim 2% t.o.v. het voorgaande jaar). Per m2 werd de heffing berekend op f 4.475.000,- : 971.000 = f 4,60865. (…)
Het bedrag van f 4.000.000,- zal appellant kunnen halen uit de door verweerder geleverde algemene informatie. Daarin wordt gesteld: De champignontelers brengen dit jaar samen zo 'n 4 miljoen gulden bijeen voor collectieve promotie, milieu en praktijkonderzoek. Naast deze 4 miljoen gulden worden evenwel ook begroot, de organisatiekosten, de interest en de reserve."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samenvattend weergegeven - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder mag de heffing alleen opleggen als over het totale teeltareaal in Nederland heffing wordt betaald. Omdat dit, zoals aangegeven in het bezwaarschrift, niet het geval is, betaalt appellant een klein deel van de heffing niet. Hij heeft slechts fl. 4,-- per m2 betaald, welk bedrag de heffingsgrondslag zou vormen indien iedereen heffing zou betalen over de vierkante meters die hij in gebruik heeft.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College constateert, dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft aangegeven op welke gronden hij tot het oordeel is gekomen dat appellants bezwaren het besluit van 30 november 1998 niet kunnen aantasten. De door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde overwegingen hebben geen betrekking op hetgeen appellant in zijn bezwaarschrift naar voren heeft gebracht en kunnen de ongegrondverklaring daarvan dus niet dragen. Een en ander vloeit hier voort uit de omstandigheid dat appellant zijn bezwaren niet helder zou hebben uiteengezet. Verweerder heeft het immers niet nodig gevonden appellant te horen en aldus - indien gewenst - een verduidelijking van die bezwaren te verkrijgen. Het College verbindt aan het voorgaande de conclusie, dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Ter beantwoording van de vraag of er aanleiding is te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven, overweegt het College het volgende.
5.2 Zowel ten tijde van de oplegging van de heffing als ten tijde van het bestreden besluit gold met betrekking tot 1998 Besluit 1998/1. Het bestreden besluit is dus niet gebaseerd op Besluit 2001/1.
Verweerder ontleent het heffingsbedrag van fl. 4,61 per m2 teeltoppervlakte aan artikel 1 van Pro Besluit 1998/1. Dat deze bepaling aangeeft dat het aldus vastgestelde heffingsbedrag het maximale heffingsbedrag is, is naar het oordeel van het College geen omstandigheid die meebrengt dat verweerder bij de vaststelling van de aan appellant op te leggen heffing een lager bedrag dan fl. 4,61 per m2 diende toe te passen. Hiertoe overweegt het College allereerst dat uit de verdere redactie van artikel 1 van Pro Besluit 1998/1 en het feit dat dit besluit werd vastgesteld op voordracht van de Sectorcommissie Groenten en Fruit kan worden afgeleid, dat artikel 1 van Pro Besluit 1998/1 beoogt uitvoering te geven aan de opdracht, vervat in artikel 4, tweede lid, van de Verordening, zodat artikel 1 ertoe Pro strekt een concreet te hanteren heffingsbedrag te bepalen. Bovendien heeft verweerder ter zitting verklaard dat bij de toepassing van artikel 1 van Pro Besluit 1998/1 ten aanzien van champignontelers altijd een tarief van fl. 4,61 per m2 is gehanteerd. Tenslotte is in dit verband van belang dat verweerder, eveneens ter zitting, heeft verklaard dat Besluit 2001/1 ertoe strekt te verduidelijken welke betekenis toekwam aan Besluit 1998/1 en overeenkomt met de steeds aan Besluit 1998/1 gegeven toepassing.
5.3 Gelet op het vorenoverwogene is de heffing opgelegd in overeenstemming met de in rubriek 2.1 van deze uitspraak weergegeven bepalingen van de Verordening en van Besluit 1998/1. Het beroep zou dan ook alleen kunnen slagen als zou blijken, dat de Verordening of Besluit 1998/1 in strijd zijn met een hogere rechtsregel of overigens in strijd met het recht zijn vastgesteld. De in bezwaar en beroep aangevoerde grief van appellant komt erop neer, dat artikel 1 van Pro Besluit 1998/1 geen toepassing dient te vinden, voorzover het hierin vermelde heffingsbedrag voor cultuurgrond, in gebruik voor de teelt van champignons, meer bedraagt dan fl. 4,-- per m2. Appellant heeft hiertoe, kort gezegd, aangevoerd dat het opleggen van heffingen met inachtneming van dit bedrag, over het gehele teeltoppervlak champignons in Nederland, voldoende is om het volgens hem benodigde bedrag van fl. 4 mln. op te brengen. Genoemde grief zou naar het oordeel van het College alleen kunnen slagen als op basis daarvan vastgesteld zou moeten worden, dat verweerder in redelijkheid niet tot vaststelling van Besluit 1998/1 had kunnen komen en dusdoende in strijd met het verbod van willekeur gehandeld zou hebben.
Verweerder heeft in de in rubriek 3 van deze uitspraak geciteerde passages van zijn antwoord van 22 mei 2001 aangegeven dat, anders dan appellant veronderstelt, de heffingen ertoe strekken een bedrag van fl. 4.475.000,--te financieren. Verweerder heeft hierbij uiteengezet hoe hij tot dit bedrag komt, van welke oppervlakte in 1998 met champignons beteelde cultuurgrond hij uitgaat en hoe hij tot de vaststelling van deze oppervlakte is gekomen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder aldus toereikend gemotiveerd waarom het heffingsbedrag fl. 4,61 per m2 dient te bedragen, zodat appellants grief niet kan slagen.
5.4 Het voorgaande brengt mee dat de motivering die verweerder blijkens zijn stellingname in de loop van de rechterlijke procedure aan het door hem genomen besluit ten grondslag wenst te leggen, voldoende is om een besluit van deze inhoud te kunnen dragen. Het College vindt hierin aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het Productschap Tuinbouw aan appellant het door hem betaalde griffierecht van fl. 225,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr C.J. Borman en mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 november 2001.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand