Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/403 19 september 2001
11231
Uitspraak in de zaak van:
1. A,
2. B, en
3. Maatschap C, allen te X, hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als appellant,
gemachtigde: mr J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,
tegen
1. de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, en
2. de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst, hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder,
gemachtigden: mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, beiden werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 26 april 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 30 maart 1999.
Bij brief van 2 juni 1999 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 9 september 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij schrijven van 15 oktober 1999 heeft appellant gerepliceerd.
Bij brief van 15 november 1999 heeft verweerder gedupliceerd.
Op 19 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder was ter zitting tevens aanwezig drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 28 maart 1997 heeft verweerder sub 2 de varkens op het bedrijf van appellant, locatie P te X, verdacht verklaard van klassieke varkenspest en heeft hij maatregelen gelast dan wel aangezegd in verband met deze verdachtverklaring.
- Bij besluit van 2 april 1997 heeft verweerder sub 2 voormelde verdachtverklaring opgeheven, de gebouwen en terreinen op zowel de locatie P te X als de locaties Q en R, beide eveneens te X, besmet verklaard met klassieke varkenspest en maatregelen gelast dan wel aangezegd in verband met deze besmetverklaring, waaronder het doden van alle varkens op bovengenoemde drie locaties.
- Op 2 april 1997 is de totale waarde van de varkensstapel alsmede bepaalde producten en voorwerpen op de locatie Q getaxeerd op fl. 438.528,17. Op 3 april 1997 is de totale waarde van de varkensstapel alsmede bepaalde producten en voorwerpen op de locaties R en P getaxeerd op fl. 736.221,41 respectievelijk fl. 534.488,27. Daarna zijn de varkens op deze drie locaties gedood.
- Bij besluiten van 22 april 1997 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de minister) appellant tegemoetkomingen in de schade toegekend ten bedrage van fl. 285.043,31 (Q), fl. 478.543,92 (R) en fl. 347.417,38 (P). Appellant is met betrekking tot alle drie de locaties een korting van 35% van de taxatiewaarde opgelegd, omdat uit een rapport van 8 april 1997 van de Algemene Inspectiedienst is gebleken dat hij de aanvoer van varkens naar de locatie P drie keer niet heeft gemeld bij het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer.
- Bij brieven van 2 en 16 mei 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 maart 1997 en het besluit van 2 april 1997 respectievelijk de besluiten van 22 april 1997. Nadat appellant op 19 januari 1998 was gehoord omtrent zijn bezwaren, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995, zoals gewijzigd (hierna: de Verordening), neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (Stb 1996, 156; hierna: het Besluit) neergelegde kortingspercentage van 35 in geval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de uit de Verordening voortvloeiende verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee dagen te melden aan het Identificatie- en Registratiebureau, ten algemene niet onevenredig.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldingsplicht. Voorts is in aanmerking genomen dat deze meldingsplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
Nu de drie locaties van appellant ten tijde van de besmetverklaring beschikten over hetzelfde Uniek Bedrijfsnummer (hierna: UBN), dienen deze locaties in veterinair opzicht als één bedrijf te worden aangemerkt. Dit betekent dat (ook) de twee locaties waar geen klassieke varkenspest is vastgesteld op juiste gronden besmet zijn verklaard. Uit navraag bij een aantal betrokken overheidsfunctionarissen is gebleken dat van een gescheiden bedrijfsvoering op de drie locaties geen sprake was. Voorts is gebleken dat weliswaar sprake was van argumenten op grond waarvan deze locaties epidemiologisch als aparte eenheden konden worden beschouwd, maar na discussie tussen deskundigen is besloten alle drie de locaties besmet te verklaren, zoals ook in andere gevallen is gebeurd.
De bevoegdheid van het Landbouwschap tot het opstellen van de Verordening is gegeven in de artikelen 93 en 95 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie juncto de artikelen 7, 10, 11 en 12 van het Instellingsbesluit Landbouwschap.
De Verordening is opgesteld ter implementatie van Richtlijn 92/102/EEG en behoeft gelet op artikel 10, eerste lid, van Richtlijn 83/189/EEG geen notificatie.
Dat bij besmette ruiming wel kortingen op de tegemoetkoming in de geleden schade zijn toegepast en bij preventieve ruiming niet, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In geval van besmetting schrijft het gemeenschapsrecht ruiming dwingend voor, terwijl verweerder beoordelingsvrijheid heeft al dan niet tot preventieve ruiming over te gaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Gelet op de ter zake geldende regelgeving, waaronder artikel 2 van Richtlijn 80/217/EEG, artikel 2 van Richtlijn 92/102/EEG en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet), zien maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest op bedrijven. In dit geval is geen sprake van een bedrijf, maar van drie bedrijven. Verweerder heeft niet de vrijheid deze drie bedrijven als één bedrijf aan te merken omdat sprake zou zijn geweest van hetzelfde UBN, te minder nu de drie locaties wel degelijk over een eigen UBN beschikten, na de uitbraak van de klassieke varkenspest geen persoonscontacten meer hebben plaatsgevonden tussen deze locaties en de hygiënevoorschriften te allen tijde strikt zijn nageleefd.
Ook indien een verdachtverklaring van de varkens op de locaties Q en P rechtmatig zou zijn geweest, was daarmee nog niet de noodzaak gegeven deze varkens te doden: het besmettingsgevaar was minimaal en er was geen enkele aanwijzing van besmetting. Feitelijk zijn laatstgenoemde twee locaties dan ook preventief geruimd, wat ingevolge het door verweerder gevoerde beleid impliceert dat op de tegemoetkoming in de schade niet behoort te worden gekort. Hierbij komt nog dat de heer K blijkens het bestreden besluit heeft verklaard dat sprake is van argumenten op grond waarvan de drie locaties epidemiologisch als aparte eenheden beschouwd konden worden. Waarom niettemin is besloten tot ruiming van alle drie de locaties, is mede gelet op het vorenstaande nog steeds niet duidelijk.
De Verordening en de regelgeving inzake het merken van varkens behelzen technische voorschriften in de zin van Richtlijn 83/189/EEG. Blijkens het Securitel-arrest heeft niet-naleving van de notificatieplicht ter zake van een technisch voorschrift tot gevolg dat dit voorschrift niet toepasbaar is. Bovendien is de Verordening onverbindend omdat de bevoegdheid tot het stellen van regels als bedoeld in Richtlijn 92/102/EEG is toegekend aan de lidstaten en de uitvoering van communautaire regelgeving als deze richtlijn niet tot de autonome bevoegdheden van een bedrijfslichaam als het Landbouwschap behoort.
Appellant heeft de aanvoer van gelten steeds gemeld. Niet appellant, maar de centrale computer van het Identificatie- en Registratiebureau heeft een fout gemaakt. Hierbij komt nog dat appellant nimmer een bevestiging van zijn meldingen heeft ontvangen, zodat hij de registratie van de meldingen niet op juistheid heeft kunnen controleren. De vervoersdocumenten van de betreffende transporten waren wel voorhanden, waarmee appellant de aanvoer van de beweerdelijk niet gemelde partijen heeft aangetoond.
Bestraffing van het niet onverkort naleven van de meldingsplicht met het opleggen van een korting van 35% is onevenredig. Bovendien valt niet in te zien waarom is gekort op alle tegemoetkomingen in de schade, terwijl de door gestelde niet-meldingen op één locatie betrekking hebben.
Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel besmet geruimde bedrijven in voorkomende gevallen te korten op de tegemoetkoming in de schade en dit niet te doen bij preventief geruimde bedrijven, ongeacht of en in hoeverre door toedoen van de betreffende varkenshouders het risico van verspreiding van het virus is vergroot.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Allereerst stelt het College vast dat ter zitting van de zijde van verweerder is verklaard dat het in het verweerschrift gevoerde ontvankelijkheidsverweer niet wordt gehandhaafd. Ook het College is van oordeel dat er geen belemmering bestaat appellant in zijn beroep te ontvangen.
5.2 Appellant heeft de rechtmatigheid van het besluit tot besmetverklaring, voor zover dit besluit betrekking heeft op de gebouwen en terreinen op de locatie R, in beroep niet bestreden. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of verweerder, in aanmerking genomen dat het besluit tot besmetverklaring van de gebouwen en terreinen op de locatie R rechtmatig was, terecht bij datzelfde besluit ook de gebouwen en terreinen op de locaties Q en P, waar geen besmetting met klassieke varkenspest was geconstateerd, besmet heeft verklaard. Verweerder beantwoordt deze vraag bevestigend en stelt zich op het standpunt dat verschillende locaties onder hetzelfde UBN als één bedrijf in de zin van de relevante regelgeving dienen te worden aangemerkt.
In dit verband dient allereerst te worden vastgesteld of de drie locaties van het bedrijf van appellant ten tijde hier van belang, te weten het primaire besluit tot besmetverklaring van 2 april 1997, inderdaad beschikten over hetzelfde UBN, nu appellant dit in beroep heeft bestreden. Naar het oordeel van het College dient als vaststaand te worden aangenomen dat bedoelde drie locaties op 2 april 1997 beschikten over hetzelfde UBN. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat appellant dit zelf naar voren heeft gebracht in zowel zijn handgeschreven verklaring bij de taxatierapporten als pagina 1 van zijn brief van
2 juni 1999, terwijl hij ter zitting van het College heeft verklaard eerst na afloop van de varkenspestperiode voor iedere locatie een eigen UBN te hebben aangevraagd.
In zijn uitspraak van 4 september 2001 (AWB 99/342; te raadplegen op http://www.rechtspraak.nl onder ELRO-nummer AD3471) heeft het College geoordeeld dat geen aanleiding bestaat het standpunt van verweerder, inhoudende dat verschillende locaties onder hetzelfde UBN als één bedrijf dienen te worden aangemerkt, voor onjuist te houden. Hiervan uitgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het besluit tot besmetverklaring zich diende uit te strekken over zowel de gebouwen en terreinen op de locatie R als de gebouwen en terreinen op de locaties Q en P. Artikel 5, eerste lid, van Richtlijn 80/217/EEG liet verweerder geen andere keuze dan vervolgens over te gaan tot het doden van de varkens op al deze locaties. Appellant wordt dan ook niet gevolgd in zijn stelling dat verweerder de keuze had de locaties waar geen besmetting was vastgesteld al dan niet te ruimen, zodat evenmin kan worden staande gehouden dat de ruiming van laatstbedoelde locaties als preventieve ruiming dient te worden aangemerkt.
Appellant heeft geen feiten of omstandigheden aangedragen die grond kunnen vormen voor het oordeel dat in zijn geval sprake is van een dusdanig bijzondere situatie dat de verschillende locaties, in weerwil van het vorenstaande, in redelijkheid niet als één bedrijf konden worden aangemerkt. In dit verband dient voorop te worden gesteld dat appellant, door het aanvragen van één UBN, er zelf voor heeft gekozen de verschillende locaties van zijn bedrijf als veterinaire eenheid te presenteren. Bij het bestrijden van een besmettelijke dierziekte, een bij uitstek veterinaire aangelegenheid, mag, zo niet moet, verweerder het bestaan van zodanige eenheid dan ook tot uitgangspunt nemen. In het onderhavige geval is dit niet anders. Appellant heeft weliswaar ter zitting van het College gesteld dat na de uitbraak van het pestvirus in het geheel geen persoonscontacten meer hebben plaatsgevonden tussen de verschillende locaties, maar deze stelling is niet verifieerbaar. Bovendien dient in aanmerking te worden genomen dat, indien appellant na het uitbreken van het pestvirus maatregelen had getroffen die zijns inziens tot gevolg hadden dat de verschillende locaties niet langer als een veterinaire eenheid waren te beschouwen, het op zijn weg had gelegen onverwijld over te gaan tot het aanvragen van een eigen UBN voor iedere afzonderlijke locatie. Appellant heeft evenwel de keuze gemaakt deze locaties vooralsnog te blijven presenteren onder hetzelfde UBN en daarmee als veterinaire eenheid, waarmee hij het risico heeft genomen dat bij een geconstateerde besmetting op één locatie ook alle varkens op de andere locaties zouden worden gedood.
5.3 Naar het oordeel van het College kan niet worden gezegd dat het door verweerder in het leven geroepen kortingenstelsel ten algemene onevenredig is. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraken van 9 februari 2000 (AWB 98/140; AB 2000, 206) en 8 februari 2001 (AWB 98/227; te raadplegen op http://www.rechtspraak.nl onder ELRO-nummer AB0037).
Met verweerder is het College van oordeel dat het naleven van de voorschriften ter zake van identificatie en registratie van groot belang is voor een effectieve bestrijding van besmettelijke dierziekten als klassieke varkenspest. Het centrale meldingssysteem strekt ertoe dat verweerder bij uitbraak van een besmettelijke dierziekte onmiddellijk de mogelijke herkomst van de ziekte kan traceren met het oog op te treffen bestrijdingsmaatregelen. Dat appellant desgevraagd duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de herkomst van de drie niet door hem gemelde partijen varkens doordat hij beschikte over de vervoersdocumenten van deze transporten, betekent op zichzelf niet dat het niet naleven van de meldingsplicht geen risico's zou opleveren. Immers, indien eerst bij navraag bij iedere individuele varkenshouder duidelijk zou worden wat de herkomst van diens varkens is, zou kostbare tijd verloren gaan en het risico van verspreiding van de ziekte navenant toenemen. Of een dergelijke vertraging in een concreet geval daadwerkelijk leidt tot verspreiding van de ziekte, is niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van niet melden. Waar het om gaat, is dat door niet melden het risico van verspreiding van de ziekte toeneemt, welk risico ingeval van een zeer besmettelijke ziekte als klassieke varkenspest reëel is te achten. Appellant heeft drie keer een transport niet gemeld, wat gelet op het vorenstaande een reëel te achten toename van het risico van verspreiding van het virus met zich brengt.
Het College gaat voorbij aan de stelling van appellant dat de betreffende drie transporten wel zijn gemeld, nu hij deze stelling niet met enig stuk heeft gestaafd. Dat appellant geen ontvangstbevestiging van zijn meldingen heeft ontvangen, doet aan de niet-naleving van de meldingsplicht niet af.
De omstandigheid dat de niet gemelde transporten alle betrekking hadden op dezelfde locatie, doet aan de rechtmatigheid van de korting op de tegemoetkoming in de schade met betrekking tot de twee andere locaties niet af. Nu de drie locaties ten tijde hier van belang beschikten over hetzelfde UBN en daarmee naar moet worden aangenomen een veterinaire eenheid vormden, heeft een niet-melding op één locatie te gelden als niet-melding van het gehele bedrijf. Appellant heeft zijn stelling dat wat betreft het niet naleven van de meldingsplicht van belang is op welke locatie een niet-melding betrekking heeft, niet onderbouwd en zodanige onderbouwing valt naar het oordeel van het College ook niet te geven. De hierop betrekking hebbende grief wordt derhalve verworpen.
Gelet op het vorenstaande ziet het College geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen, voor appellant verbonden aan onverkorte toepassing van het kortingenstelsel, onevenredig zijn aan de met dit stelsel te dienen doelen.
5.4 De grieven van algemene aard die appellant, mede onder verwijzing naar het Securitel-arrest, heeft aangevoerd inzake de verbindendheid van artikel 8, eerste lid, van het Besluit en van de voorschriften waarnaar in die bepaling wordt verwezen, heeft het College in zijn genoemde uitspraken van 29 februari 2000 en 8 februari 2001 besproken en verworpen.
5.5 Met betrekking tot het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel in verband met het feit dat verweerder bij de toepassing van de kortingsbevoegdheid onderscheid heeft gemaakt tussen preventief en besmet geruimde bedrijven, verwijst het College eveneens naar zijn uitspraken van 29 februari 2000 en 8 februari 2001, waarin dit beroep is verworpen.
Gelet op al het vorenoverwogene en in aanmerking genomen dat schade door besmetting met klassieke varkenspest tot het normale bedrijfsrisico van een varkenshouder dient te worden gerekend, nu het houden van vee het risico van ziekte van dat vee insluit, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College op het standpunt kunnen stellen dat appellant niet in aanmerking komt voor verdergaande tegemoetkoming in de schade dan hem is toegekend op basis van artikel 86 van de Wet.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 september 2001.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen