Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 99/825 11 september 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: ing. H.J.J.M. Janssen, werkzaam bij A&A accountants en adviseurs te Panningen,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr J.C.M. Oudshoorn, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 18 oktober 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 september 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op een tweetal bezwaarschriften van appellante tegen besluiten van 29 september 1997, waarbij aan appellante tegemoetkomingen zijn toegekend in door haar geleden schade, verband houdende met het preventief ruimen van varkens op het bedrijf van appellante wegens verdenking van besmetting met klassieke varkenspest.
Verweerder heeft op 11 februari 2000 een verweerschrift ingediend.
Op 31 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Namens appellante zijn aldaar verschenen haar gemachtigde en C. Verweerder heeft bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Wettelijk kader en gehanteerde beleidsregels
In de artikelen 86 tot en met 90 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) zijn voorschriften gegeven, betreffende het verlenen van een tegemoetkoming in nader omschreven vormen van schade die voor eigenaren van de betrokken dieren voortvloeit uit maatregelen, als bedoeld in afdeling 3 van hoofdstuk II dier wet, gegeven ter voorkoming en bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij onder andere vee.
Te dier zake is in artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat uit 's Rijks kas aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd, indien de dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.
Ingevolge artikel 87 wordt, voordat dieren krachtens laatstvermeld voorschrift worden gedood, de waarde daarvan vastgesteld.
Bedoelde waardevaststelling geschiedt op grond van artikel 88, eerste lid, door een beëdigd deskundige.
Terstond nadat de waarde is vastgesteld, deelt verweerder - zo bepaalt artikel 89 - de eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede.
Ingevolge artikel 91 kan schade, veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of artikel 21, voor zover deze niet uit hoofde van artikel 86 of artikel 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door verweerder te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Met betrekking tot de wijze waarop verweerder gebruik maakt van de hem bij voornoemd artikel 91 toegekende discretionaire bevoegdheid is uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van het College het volgende gebleken.
Verweerder acht in ieder geval geen bijzonder geval, als bedoeld in dat artikel, aanwezig indien de schade:
- gering is;
- niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;
- tot het normaal te achten maatschappelijk risico moet worden gerekend;
- behoort tot het normale bedrijfsrisico.
Schade als gevolg van preventief ruimen ter bestrijding van de varkenspest die in 1997 is uitgebroken, moet - naar de mening van verweerder - met uitzondering van schade waarop artikel 86 of artikel 90 van de Gwd betrekking heeft, worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. Immers, het houden van vee sluit het risico in, dat bij verdenking van een besmetting met varkenspest moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen. Bij preventief geruimde bedrijven wordt daarom in beginsel geen aanvullende tegemoetkoming ingevolge artikel 91 van de wet worden verstrekt.
Op dat uitgangspunt is een uitzondering gemaakt in die zin, dat bij preventief geruimde fokvarkensbedrijven (ook wel zeugenbedrijven genoemd) normbedragen voor zeugen worden toegekend.
Omtrent het ter zake te voeren beleid zijn van de zijde van verweerder mededelingen gedaan in een schrijven aan LTO Nederland d.d. 24 juli 1997 van de secretaris-generaal van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Verweerder heeft, wat betreft het al dan niet toekennen van aanvullende tegemoet-komingen ingevolge artikel 91, een onderscheid gemaakt tussen varkensmesterijen enerzijds en zeugenbedrijven anderzijds, op de grond dat met het mesten van varkens na staking van het betrokken bedrijf op betrekkelijk korte termijn weer een aanvang kan worden gemaakt, maar dat het weer opstarten van een zeugenbedrijf aanzienlijk meer tijd, inspanning en financiële middelen vergt.
Voorts heeft verweerder met betrekking tot genoemde tegemoetkomingen een differentiatie toegepast, waarbij het normbedrag per zeug afhankelijk is gesteld van de ondernemings-categorie waartoe het desbetreffende zeugenbedrijf kan worden gerekend. In dat verband is een onderscheid gemaakt tussen topfokbedrijven (ook wel basisfokbedrijven genoemd), subfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven.
Deze categorieën van bedrijven vormen als het ware de geledingen van de piramidale structuur waarin de varkensbedrijven zijn onder te brengen.
Bedrijven van de eerstgenoemde categorie, waarvan er in 1997 slechts ongeveer 15 bestonden, leggen zich toe op het produceren van fokvarkens en de levering daarvan aan subfokbedrijven, welke met deze dieren doorfokken en fokdieren leveren aan vermeerderingsbedrijven. In laatstbedoelde bedrijven worden de biggen geproduceerd, die in de vleesvarkensbedrijven worden afgemest voor de slacht.
Verweerder heeft het onderscheid in tegemoetkomingen gebaseerd op het verschil in tijd, inspanning en financiële investeringen dat het weer opstarten van zeugenbedrijven behorend tot de verschillende hiervoor genoemde ondernemingscategorieën, met zich brengt.
Bij de preventieve ruiming van een zeugenbedrijf wordt de op grond van artikel 87 van de Gwd vastgestelde taxatiewaarde van de zeugen vervangen door het normbedrag voor zeugen, dat ingevolge voornoemde categorie-indeling voor het betrokken bedrijf geldt. Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dat hogere bedrag toegekend. In verreweg de meeste gevallen heeft dat - aldus verweerder - geleid tot aanzienlijk hogere tegemoetkomingen
Verweerder is bij de besluitvorming inzake de verstrekking van aanvullende tegemoetkomingen, voor de beantwoording van de vraag tot welke ondernemingscategorie een zeugenbedrijf moet worden gerekend, in eerste instantie afgegaan op de registratiegegevens die berustten bij de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: de GD). Die gegevens zijn verkregen op grond van de registratie van alle vestigingen waar varkens aanwezig waren, alsmede van de categorie-aanduiding per vestiging. De melding van dergelijke gegevens was voor de varkenshouders verplicht gesteld bij de Verordening registratie varkenshouderijen 1990 van het Landbouwschap. Deze, door de varkenshouders zelf geleverde, gegevens waren - aldus verweerder - de meest betrouwbare die destijds voorhanden waren.
Verweerder acht deze gegevens evenwel niet volledig bepalend voor de vaststelling van de aard van een bedrijf. De betrokken ondernemer kan door middel van zijnerzijds te verstrekken gegevens, waarbij kan worden gedacht aan boekhoudkundige en fiscale gegevens, aannemelijk maken dat een van voornoemde registratie afwijkende categorie-indeling moet worden gehanteerd. Indien daaromtrent een kwestie aan de orde is, wordt de ondernemer in de bezwaarprocedure de gelegenheid geboden zijn standpunt aannemelijk te maken.
Voor een bedrijfstypering in voormelde betekenis acht verweerder de economische hoofdactiviteit van de betrokken onderneming beslissend. In dat verband wordt gelet op de aard van de productie en van de producten die de onderneming afzet op de markt. Gezien het voorafgaande is derhalve van belang of de onderneming zich in overwegende mate toelegt op het fokken en verkopen van varkens voor de subfok of de vermeerdering, dan wel op het fokken en verkopen van mestvarkens.
Hieruit volgt - aldus verweerder - dat bijvoorbeeld het op beperkte schaal houden van fokzeugen om te voorzien in een eigen behoefte aan vermeerderingszeugen in een bedrijf, dat zijn inkomsten verwerft met het afzetten op de markt van mestvarkens, niet betekent dat zulk een bedrijf aanspraak kan maken op toekenning van het normbedrag voor subfokzeugen.
Verweerder heeft ter toelichting op het onderhavige beleid voorts naar voren gebracht dat met het stelsel van normbedragen niet is beoogd rekening te houden met verschillen in kosten van het weer opstarten van een zeugenbedrijf, die optreden tussen individuele bedrijven, behorend tot eenzelfde ondernemingscategorie.
Derhalve is de bedrijfstypering beslissend voor de te hanteren normbedragen en wordt geen rekening gehouden met omstandigheden betreffende de wijze van produceren binnen een individuele onderneming.
Het verdisconteren van dergelijke specifieke omstandigheden zou geen recht doen aan het karakter van de onderhavige tegemoetkomingsregeling, welke niet strekt tot een volledige vergoeding van geleden schade. Bovendien zou een dergelijke aanpak, in verband met de grote problemen die zich voordeden als gevolg van de varkenspest, leiden tot een te grote belasting van het bestuurlijk apparaat.
2.2 De vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een varkensbedrijf op de locaties D en E te B.
- In verband met de uitbraak van klassieke varkenspest zijn de varkens op het bedrijf van appellante verdacht verklaard op grond van artikel 2 van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) en is appellante op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gwd een aantal bestrijdingsmiddelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Op 8 september 1997 zijn de varkens op beide locaties van het bedrijf van appellante getaxeerd en is de totale waarde voor de locatie D vastgesteld op fl. 510.216,00 en voor de locatie E op fl. 171.795,50. Vervolgens zijn beide locaties van het bedrijf van appellante preventief geruimd.
- Bij een tweetal afzonderlijke besluiten van 29 september 1997 zijn, op grond van gegevens van de GD de beide locaties van het bedrijf van appellante aangemerkt als opfokbedrijf en zijn appellante op basis daarvan tegemoetkomingen in de schade in verband met de ruiming van (de beide locaties van) haar bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 565.216,00 voor de locatie D en ten bedrage van de taxatiewaarde voor de locatie E. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen op de locatie D normbedragen toegekend.
- Appellante heeft bij afzonderlijke brieven van 6 november 1997 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 29 september 1997.
- Op 25 januari 1999 is appellante door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. In dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift, gericht tegen de toegekende tegemoetkoming in de schade voor de locatie E, gegrond verklaard en het bezwaarschrift, gericht tegen de toegekende tegemoetkoming in de schade voor de locatie D, ongegrond verklaard.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante kan zich niet vinden in de wijze van aanvullen van de tegemoetkoming in de schade tot een standaard uitbetalingsbedrag van fl. 1.150,00 per vermeerderingszeug, nu is gebleken dat door deze handelwijze verweerder op geen enkele wijze het kwaliteitsverschil in zeugen tot uitdrukking brengt. Appellante wenst een vergoeding voor de kwaliteit van de geruimde zeugen en een vergoeding op basis van de feitelijk geruimde zeugen zoals dat is vermeld in het taxatierapport te ontvangen.
Het bedrijf van appellante is ten onrechte niet aangemerkt als basisfokbedrijf. In dat verband verwijst appellante onder andere naar brieven van de GD van 7 januari 1999 en 12 februari 1999. Het feit dat appellante in de bezwaarfase heeft aangegeven een subfokbedrijf te drijven, doet aan de inhoud van die brieven niet af.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit en het verweerschrift - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van aan appellante te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de geleden schade van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellante is niet gebleken dat sprake is geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
Vóór het uitbreken van de varkenspestepidemie stond het bedrijf van appellante bij de GD geregistreerd als subfokbedrijf. Op grond van de beschikbare stukken en door appellante overgelegde gegevens is gebleken dat deze registratie van haar bedrijf juist is. Op het moment van de preventieve ruiming van haar varkensstapel hield appellante - op de in casu relevante locatie D- 200 subfokzeugen en 54 basiszeugen aan. Het enkele aanhouden van basiszeugen voor de eigen aanfok van zeugen voor de subfokkerij, zoals door appellante in het aanvullend bezwaarschrift is bevestigd, maakt het bedrijf van appellante niet tot een basisfokbedrijf. Weliswaar heeft appellante op 29 augustus 1997, derhalve geruime tijd na het uitbreken van de varkenspestepidemie, een mutatieformulier tot wijziging van de registratie van haar varkensbedrijf in een basisfokbedrijf ondertekend, doch mede op grond van ambtelijk ingewonnen informatie en het late tijdstip waarop appellante deze registratiewijziging heeft gevraagd, kan en mag aan deze gewijzigde registratie bij de GD geen doorslaggevende betekenis worden gehecht. Het voorgaande houdt tevens in dat óók wanneer appellante in de loop van 1997 het voornemen heeft opgevat haar bedrijf te gaan omschakelen naar topfok- of basisfokbedrijf, haar in het onderhavige geval niet kan baten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, dat hiervoor onder 2.1 is uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming aan laatstvermelde bedrijven ingevolge artikel 91 van de Gwd een zogenoemde aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor die keuze geen redelijke rechtvaardigingsgrond is aan te wijzen.
Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent de verschillen in karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorieën van zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieën niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het College acht het voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan de hand van door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.
Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.
Bij het voorafgaande heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de varkenspest was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van de Gwd heeft gekozen voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.
Mitsdien komt het College tot de slotsom dat verweerder de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet heeft overschreden.
Het College heeft in gelijke zin geoordeeld in een aantal eerdere uitspraken, in welk verband kan worden verwezen naar de uitspraak van 5 september 2000 (No.AWB 99/214), welke uitspraak via internet is te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
5.2 Het College is, wat het onderhavige geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellante terecht heeft aangemerkt als subfokbedrijf. Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische hoofdactiviteit van appellantes onderneming, gezien de aard van de productie en de producten die werden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van vermeerderingszeugen betrof.
Het College acht het op grond van hetgeen appellante naar voren heeft gebracht ten bewijze van zijn stelling dat hij een basisfokbedrijf uitoefende, niet aannemelijk dat de hoofdactiviteit van appellantes onderneming het fokken en verkopen van subfokzeugen betrof. Het College onderschrijft hetgeen verweerder in dit verband in het hiervoor weergegeven gedeelte van de motivering bij het bestreden besluit heeft overwogen. De omstandigheid dat appellante plannen had om met een deel van de op zijn bedrijf aanwezige basisfokzeugen een basisfokbedrijf te starten, kan aan het voorgaande niet afdoen. Evenmin kan aan de inhoud van de door appellante aangehaalde brieven van de GD doorslaggevende betekenis worden gehecht.
Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet vorenomschreven beleid van verweerder niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag, hanteren van een bijzondere, c.q. hogere, tegemoetkoming in verband met de omstandigheid dat een subfokbedrijf op beperkte schaal basisfokzeugen houdt ter voorziening in de eigen behoefte aan subfokzeugen.
Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor de opvatting dat verweerder daarin aanleiding had behoren te vinden in een voor appellante gunstige zin af te wijken van de hierboven weergegeven beleidsregels.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 september 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener