Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/473 31 augustus 2001
9000
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr L.A.G. Meijer, werkzaam bij verweerder.
Aan dit geding neemt tevens deel:
C, gevestigd te Amsterdam,
gemachtigde: mr R.M. Everaert, werkzaam bij C.
1. De procedure
Op 8 juni 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 april 1998, kenmerk WJA/JZ 98027653, waarbij verweerder zich onbevoegd verklaarde te beslissen op een door appellant ingediend bezwaarschrift, gericht tegen een besluit van 14 november 1997.
Bij op 1 februari 1999 ontvangen brief heeft appellant het College desgevraagd aangegeven in welke zin en in welke mate zijn belang rechtstreeks betrokken is bij de beweerdelijke machtspositie van C.
Op 5 augustus 1999 heeft het College afschrift ontvangen van een besluit van verweerder van 3 augustus 1999, kenmerk WJZ/JZ 99050430, waarbij het besluit van 28 april 1998 is ingetrokken en opnieuw is beslist op het bezwaarschrift.
Bij brief van 17 augustus 1999 heeft het College appellant de gelegenheid geboden in verband met het nieuwe besluit de gronden van het lopende beroep aan te vullen.
Op 13 oktober 1999 heeft appellant aan het College medegedeeld geen nieuwe argumenten te willen inbrengen en heeft appellant verwezen naar de reeds voorhanden zijnde stukken.
Op 27 oktober 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, waarbij verweerder tevens de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het College heeft overgelegd. Verweerder heeft het College hierbij verzocht om met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kennisneming van een door C overgelegde sponsorovereenkomst met D aan appellant te onthouden.
Bij beschikking van 9 juni 2000 heeft het College het verzoek om beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 Awb Pro slechts gerechtvaardigd geacht met betrekking tot bepaalde onderdelen van de door verweerder aangedragen productie. Bij brief van 9 juni 2000 is aan appellant en verweerder een afschrift van deze beschikking verzonden, waarbij tevens aan appellant een afschrift is verzonden van die delen van de desbetreffende sponsorovereenkomst, waarvan de beperking van de kennisneming bij voornoemde beschikking niet gerechtvaardigd is geacht. Tevens is appellant gevraagd of hij ermee instemt dat het College uitspraak doet mede op grondslag van de gegevens, waarvan beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geoordeeld.
Bij brief van 21 juni 2000 heeft appellant gereageerd op de hem gestelde vraag.
Bij brief van 3 juli 2000 heeft het College appellant bericht dat van vorenbedoelde instemming wordt uitgegaan behoudens tegenbericht binnen twee weken. Een dergelijk tegenbericht is uitgebleven.
Op 20 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Appellant is met kennisgeving vooraf niet ter zitting verschenen. De gemachtigden van verweerder en C hebben ter zitting hun standpunten toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de tot 1 januari 1998 geldende Wet economische mededinging (hierna: WEM) was, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 19
1. Onze Ministers kunnen, indien een mededingsregeling naar hun oordeel geheel of voor een gedeelte in strijd is met het algemeen belang of op een met dat belang strijdige wijze wordt toegepast:
a. gegevens omtrent die regeling of dat gedeelte openbaar maken;
b. die regeling, al dan niet voorwaardelijk, geheel of voor dat gedeelte onverbindend verklaren.
(…)
Artikel 24
1. Onze Ministers kunnen, indien naar hun oordeel een economische machtspositie bestaat, welke met het algemeen belang strijdige gevolgen heeft:
a. (…)
b. aan door hen aan te wijzen naar hun oordeel bij die machtspositie betrokken natuurlijke of rechtspersonen:
1e. (…)
2e. (…)
3e. voorschriften geven met betrekking tot de prijs van bepaalde goederen of diensten;
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 16 januari 1996 heeft appellant zich bij verweerder beklaagd over de gang van zaken bij het toewijzen van toegangskaarten voor het bezoeken van uitwedstrijden van C in het buitenland. Appellants klacht luidt blijkens deze brief dat deze toegangskaarten op grond van een overeenkomst tussen C en D alleen verkrijgbaar zijn in combinatie met een reisarrangement van D (tevens een sponsor van C), voor welke arrangementen zonder aanwijsbare redenen een niet marktconforme prijs in rekening wordt gebracht. Naar de mening van appellant is er sprake van een ongewenste vorm van koppelverkoop en resten hem op grond van de monopoliepositie van C en D geen alternatieven ter verkrijging van toegangsbewijzen voor uitwedstrijden van C in het buitenland.
- Bij besluit van 14 november 1997 heeft verweerder besloten af te zien van optreden op grond van de Wet economische mededinging. Hiertoe is overwogen:
" Naar aanleiding van uw klacht d.d. 16 januari 1996 inzake de koppelverkoop van toegangskaarten voor voetbalwedstrijden van C is zoals u weet een mededingingsrechtelijk onderzoek ingesteld. Hierover is meerdere keren met u gesproken.
Dit onderzoek heeft onder meer tot de voorlopige conclusie geleid, dat de koppelverkoop zoals die destijds werd toegepast mededingingsrechtelijke bezwaren opriep. Dit is C medegedeeld bij brief van 16 juli 1996 (…).
Hoewel C de conclusies in mijn voorlopig oordeel heeft bestreden, heb ik vastgesteld dat tegenwoordig een ander verkoopbeleid wordt gevolgd; er worden voldoende losse toegangskaarten (dus zonder bijbehorende reis) aangeboden: (…)
Door deze wijziging in het verkoopbeleid hebben supporters in beginsel de keus tussen een toegangsbewijs gecombineerd met een reis en een los toegangsbewijs."
- Bij brief van 24 december 1997 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Bij het aanvankelijk bestreden besluit van 28 april 1998 heeft verweerder zich onbevoegd verklaard om op het bezwaar te beslissen.
- Bij brief van 21 mei 1999 heeft verweerder appellant in kennis gesteld van zijn voornemen om het besluit van 28 april 1998 in te trekken.
- Appellant heeft op 19 juni 1999 zijn bezwaar mondeling toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder op 3 augustus 1999 opnieuw op het bezwaar beslist, onder gelijktijdige intrekking van het besluit van 28 april 1998. Het beroep richt zich mede tegen dit nieuwe besluit.
3. Het bestreden besluit van 3 augustus 1999
In het besluit van 3 augustus 1999 wordt onder meer overwogen:
" Naar aanleiding van uw klacht heb ik een onderzoek ingesteld. Dit onderzoek heeft het volgende doen zien.
Er bestaat tussen C en D een sponsorovereenkomst. In deze overeenkomst is onder meer bepaald dat D per door haar georganiseerde supportersreis een bepaald percentage van de netto-opbrengst aan C is verschuldigd. Zowel C en D hebben verklaard als ik heb uit deze overeenkomst afgeleid dat deze overeenkomst C niet verplicht alle aan haar ter beschikking gestelde toegangskaarten voor door C in het buitenland te spelen wedstrijden alleen via D te verkopen.
In het seizoen 1996/1997 is van de aan C ter beschikking gestelde toegangskaarten ten minste ongeveer 1/3 los en ten hoogste ongeveer 2/3 via D verkocht.
(…) In mijn besluit van 14 november 1997 heb ik aangegeven dat mij uit onderzoek is gebleken dat de voetbalsupporters in beginsel een keus hebben tussen het kopen van een losse kaart en een kaart gecombineerd met een reis, en dat er voor mij om die reden geen aanleiding was om op grond van de WEM jegens C op te treden.
(…) In uw bezwaarschrift bestrijdt u niet dat toegangskaarten voor door C in het buitenland te spelen wedstrijden ook los worden verkocht maar stelt u dat volgens u al deze toegangskaarten los zouden moeten worden verkocht.
(…) Zoals vastgesteld hebben voetbalsupporters van C in beginsel de keuze tussen het reizen met D (toegangskaart met reis), het reizen met een andere reisorganisator (toegangskaart met reis of alleen reis) en het reizen op eigen gelegenheid (losse toegangskaart). Door deze keuzevrijheid is geen sprake van een economische machtspositie met gevolgen die strijdig zijn met het algemeen belang. Daarmee bestaat voor mij geen reden om op te treden met toepassing van de WEM.
Op grond hiervan kan ik geen gevolg geven aan uw verzoek C te verplichten alle toegangskaarten voor door C in het buitenland te spelen voetbalwedstrijden in de losse verkoop te doen.
(…) Het voorgaande brengt mij tot de slotsom dat in de periode van 16 januari 1996 tot 1 januari 1998 geen grond is geweest voor toepassing van de WEM tegen C."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samenvattend weergegeven, het volgende aangevoerd tegen het besluit van verweerder van 28 april 1998.
Appellant is een actief C-supporter, in welk verband hij betrokken is bij het onafhankelijke supporterstijdschrift de E en bij een soort alternatieve supportersorganisatie, los van en kritisch tegenover de officiële supportersvereniging. Appellant is sinds 1976 seizoenkaarthouder bij C.
In de praktijk is nog immer sprake van koppelverkoop, althans is op basis van het (gewijzigd) verkoopbeleid van C geen sprake van een vrije consumentenkeuze. Het percentage toegangskaarten dat C volgens verweerder ter beschikking stelt voor losse verkoop betreft een gemiddelde, waarbij voor de meer interessante wedstrijden een veel kleiner percentage toegangskaarten in de losse verkoop beschikbaar is en men dientengevolge weer verplicht op een arrangement van D is aangewezen. Bovendien valt moeilijk te controleren of C steeds daadwerkelijk dit percentage ter beschikking van de losse verkoop stelt.
Verder worden de toegangskaarten (in combinatie met reis) via D op een eerder moment ter verkoop aangeboden en kunnen echte supporters niet het risico nemen om een dergelijk aanbod te laten lopen, aangezien de kans groot is dat men in de losse verkoop geen toegangsbewijs kan bemachtigen. Hier komt bij dat binnen supporterskringen het vermoeden bestaat dat het landelijk geautomatiseerd verkoopsysteem voor de losse verkoop wordt gemanipuleerd en mitsdien geen gelijke kansen verschaft.
Teneinde misbruik te voorkomen dienen alle voor C beschikbare toegangsbewijzen voor wedstrijden in het buitenland middels de losse verkoop te worden aangeboden.
Bij op 1 februari 1999 ter griffie binnengekomen brief heeft appellant zijn belang bij onderhavig beroepschrift desgevraagd toegelicht, in welke brief onder meer het navolgende staat vermeld:
" Mijn belang is tweeledig. Allereerst ben ik sinds 1976 seizoenkaarthouder van C en heb regelmatig wedstrijden in het buitenland bezocht. Als zodanig heb ik meerdere keren geen enkele andere keus gehad, dan via de sponsor een dure reis te mogen boeken. (…)
Het tweede belang is van algemener aard. Ik ben redacteur van het onafhankelijk C-supportersblad, de E. Dit blad verschijnt regelmatig en wordt in een oplage van 6000 exemplaren verkocht aan C-supporters. Onze lezers c.q. supporters hebben er een groot belang bij om op een zo goedkoop mogelijke wijze naar de buitenlandse wedstrijden van C te kunnen reizen. Wij publiceren regelmatig over, in onze ogen, misstanden m.b.t. zaken die supporters rechtstreeks aangaan, en nemen daarom het voortouw om verandering te bewerkstelligen. De door mij aanhangig gemaakte procedure moet in deze context worden beschouwd."
5. De beoordeling van het geschil
Het bezwaar van appellant waarop bij de bestreden besluiten is beslist richt zich tegen de weigering van verweerder om een besluit te nemen tot toepassing van artikel 19 of Pro 24 van de WEM. Uit hetgeen appellant in bezwaar naar voren heeft gebracht, valt op te maken welke inhoud een dergelijk besluit volgens appellant had moeten hebben: het opleggen van een verplichting aan C om alle voor C beschikbare toegangsbewijzen voor wedstrijden in het buitenland middels de losse verkoop aan te bieden.
Allereerst is de vraag aan de orde of appellant was aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb bij de weigering een besluit met een dergelijke inhoud te nemen. Bij ontkennende beantwoording van deze vraag had het bezwaar van appellant immers niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn belang bij het treffen van een maatregel onder meer gesteld dat hij als redacteur betrokken is bij het onafhankelijk C-supportersblad, de E, en tevens betrokken is bij een "alternatieve" supportersorganisatie. Uit deze door appellant gestelde en niet nader onderbouwde betrokkenheid kan niet worden afgeleid dat appellant optreedt namens enige belangenvereniging die zich statutair ten doel heeft gesteld de belangen van een groep supporters te behartigen. Van een zodanig georganiseerd verband noch van een tot vertegenwoordiging strekkende machtiging aan het adres van appellant is het College gebleken. Er dient dus van te worden uitgegaan dat appellant de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep heeft aangewend op eigen naam.
Bij een besluit als door appellant verlangd zijn de belangen betrokken van een ieder die een wedstrijd van C in het buitenland wenst te bezoeken. Het vereiste van het zijn van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb brengt mee, dat sprake moet zijn van een specifiek, individueel belang van de betrokkene, dat door het besluit wordt geraakt en waardoor de positie van de betrokkene zich onderscheidt van die van willekeurig iedere andere persoon die een wedstrijd van C in het buitenland wenst te bezoeken. De positie van appellant binnen de kring van dergelijke bezoekers kent de bijzonderheid dat hij voor bedoeld wedstrijdbezoek niet afhankelijk wenst te zijn van aan de kaartverkoop gekoppeld vervoer. De groep van personen met een dergelijk verlangen is evenwel een zodanig onbepaalde groep, dat het hiertoe behoren als zodanig niet kwalificeert voor het zijn van belanghebbende. Nu evenmin is gebleken dat appellant zich op bijzondere wijze onderscheidt van de andere personen die aldus wedstrijden van C in het buitenland wensen te bezoeken, dient te worden geconcludeerd dat verweerder appellant ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt en het bezwaar ontvankelijk heeft geacht.
Gelet op het voorgaande dient het besluit van 3 augustus 1999 te worden vernietigd. Teneinde te voorkomen dat tengevolge van deze vernietiging het bij het besluit van 3 augustus 1999 door verweerder ingetrokken besluit van 28 april 1998 herleeft, dient ook dit laatste besluit te worden vernietigd.
Gelet op de overwegingen die tot de uit te spreken vernietigingen leiden, ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien en te beslissen dat het bezwaar van 24 december 1997 niet-ontvankelijk is.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt de besluiten van 28 april 1998 en 3 augustus 1999;
- verklaart het bezwaar van 24 december 1997 niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het door hem betaalde griffierecht van fl. 225,-- (zegge: tweehonderdvijfentwintig gulden)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr H.G. Lubberdink en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2001.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand