Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 98/308 28 augustus 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr M.H.C. Peters, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand, vestiging Roermond,
tegen
1. de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij; en
2. de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst, beiden zetelend te 's-Gravenhage en hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder,
gemachtigden: mr J.J.H.M. Hanssen en mr drs P.J. Kooiman, beiden werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 16 april 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 april 1998.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen besluiten van 28 april 1997, onderscheidenlijk inhoudende de verklaring dat de op het bedrijf van appellant aanwezige varkens worden verdacht van besmetting met klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen in verband daarmede, alsmede tegen een besluit van 5 juni 1997, waarbij aan appellant een tegemoetkoming in door hem geleden schade is toegekend.
Verweerder heeft op 20 mei 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 17 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Zoals door zijn gemachtigde tevoren is medegedeeld, is appellant aldaar niet verschenen. Verweerder heeft bij monde van zijn gemachtigden zijn standpunt nader toegelicht. Van de zijde van verweerder was ter zitting tevens aanwezig drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraken van het College van 16 november 1999 (Nrs.AWB 98/162, 98/163 en 98/164) en 5 september 2000 (No.AWB 99/214). Deze uitspraken zijn via internet te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een varkensbedrijf.
- Bij besluit van 28 april 1997 zijn alle varkens op het bedrijf van appellant op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) verdacht verklaard van besmetting met klassieke varkenspest.
- Bij besluit van 28 april 1997 is appellant op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdingsmaatregelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Op 30 april 1997 zijn de varkens op het bedrijf van appellant (waaronder zeugen) getaxeerd en is de totale waarde vastgesteld op fl. 354.351,04. Vervolgens is het bedrijf van appellant preventief geruimd.
- Bij besluit van 5 juni 1997 is, op grond van gegevens van de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: de GD), het bedrijf van appellant aangemerkt als vermeerderingsbedrijf en is appellant op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van zijn bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 371.456,04. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen normbedragen toegekend.
- Appellant heeft bij brief van 6 juni 1997 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 28 april 1997.
- Bij brief van 11 juni 1997 heeft appellant voormelde bezwaren aangevuld en heeft bij die gelegenheid tevens opmerkingen gemaakt ten aanzien van het besluit van 5 juni 1997 inzake de tegemoetkoming in de schade. Verweerder heeft deze opmerkingen als een bezwaarschrift tegen het besluit van 5 juni 1997 aangemerkt.
- Bij brief van 13 oktober 1997 heeft appellant afgezien van de mogelijkheid om in het kader van de bezwaarschriftenprocedure te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren.
3. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de onderscheidenlijke onderdelen van het bestreden besluit aangevoerd.
3.1 Ten aanzien van de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring:
Niet verweerder, maar de burgemeester was in casu bevoegd tot het treffen van de in de artikelen 21 en 22 van de Gwd genoemde bestrijdingsmaatregelen, aangezien geen sprake is geweest van een zodanige spoedeisendheid dat de besluitvorming niet aan de burgemeester kon worden overgelaten. Er was immers geen sprake van een besmetting met klassieke varkenspest. Derhalve heeft verweerder zonder daartoe bevoegd te zijn de bestrijdingsmaatregelen getroffen, hetgeen in strijd is met de Gwd.
De resultaten van de risico-analyse op grond waarvan de varkens op het bedrijf van appellant verdacht zijn verklaard, zijn appellant niet bekend.
Voorts is het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Verweerder heeft nimmer op een met wetenschappelijke argumenten onderbouwde wijze uitgelegd waarom alle bedrijven binnen een straal van één kilometer rond een besmettingshaard preventief geruimd dienen te worden ongeacht de overige relevante epidemiologische en plaatselijke omstandigheden.
Het beleid van verweerder inzake de verdachtverklaring en het preventief ruimen is bovendien niet consistent. Zo is verweerder in het ene geval, zonder nadere motivering, overgegaan tot verdachtverklaring en preventieve ruiming van een bedrijf binnen een straal van één kilometer rond een besmettingshaard, terwijl dat in een ander geval, ondanks een uitdrukkelijk verzoek daartoe door de eigenaar van het desbetreffende bedrijf, achterwege is gebleven. Dit klemt te meer nu verweerder ten aanzien van appellant had kunnen volstaan met het verdachtverklaren van de varkens op zijn bedrijf om vervolgens aan de hand van bloedonderzoek te bepalen of het virus daadwerkelijk op het bedrijf van appellant aanwezig was. Door echter onverwijld tot preventieve ruiming van het bedrijf van appellant over te gaan, heeft verweerder op onzorgvuldige wijze gebruik gemaakt van de hem in de artikelen 21 en 22 van de Gwd toegekende beleidsvrijheid en aldus in strijd gehandeld met het bepaalde bij de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Betwist wordt de stelling van verweerder dat de maatregel van preventief ruimen in casu onontkoombaar was in verband met Europese verplichtingen en grote sectorale (export)belangen. Het algemeen belang van de varkenssector rechtvaardigt immers niet iedere overheidsmaatregel ter bestrijding van de varkenspestepidemie, ongeacht de gevolgen daarvan. Bovendien is inmiddels gebleken dat het preventieve ruimingsbeleid van verweerder verre van succesvol is geweest.
3.2 Ten aanzien van de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Naar het oordeel van appellant dient verweerder over te gaan tot de toekenning van een volledige schadevergoeding. Hiervoor is redengevend dat van verweerder verwacht had mogen worden dat steeds een afweging zou zijn gemaakt van de rechtstreeks bij de besluiten inzake de bestrijding van de varkenspest betrokken belangen en dat ervoor gewaakt zou worden dat de gevolgen van bedoeld besluit niet onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. In casu is dit echter niet geschied, terwijl verweerder had kunnen volstaan met minder ingrijpende maatregelen. Voorts is uit onderzoek ten aanzien van appellant nimmer gebleken dat zijn varkens besmet waren met klassieke varkenspest. Door niet te voorzien in een alomvattende schadeloosstelling handelt verweerder in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb. Appellant verwijst in dit verband naar het arrest Leffers/Staat van de Hoge Raad van 18 januari 1991 (NJ 1992, 638), welk arrest op de onderhavige zaak van toepassing is omdat geen sprake is van een tijdelijke maatregel. Zowel de financiële als de bedrijfstechnische gevolgen zijn voor appellant van langdurige aard.
Betwist wordt de stelling van verweerder dat schade die is ontstaan door maatregelen ter bestrijding van de varkenspest, met uitzondering van de vergoeding op grond van de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd, wordt gezien als normaal bedrijfsrisico. Een dergelijke opvatting is immers in tegenspraak met het beleid van verweerder dat aan preventief geruimde varkensfokbedrijven wel, buitenwettelijk, aanvullend schade wordt vergoed.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit en het verweerschrift - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
4.1 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en daarmee verband houdende maatregelen:
Verweerder was bevoegd tot het nemen van de in artikel 21 van Pro de Gwd bedoelde maatregelen. De klassieke varkenspest is zeer virulent en uiterst besmettelijk. Gelet hierop diende op de kortst mogelijke termijn te worden gehandeld. Derhalve was sprake van een spoedeisend geval, waarin de bevoegdheid ingevolge artikel 21, derde lid, in samenhang met artikel 22 van Pro de Gwd ligt bij de aangewezen ambtenaar en niet bij de burgemeester.
Het bedrijf van appellant is gelegen op ongeveer 650 meter van de besmettingshaard. De verdachtverklaring van de varkens van appellant en de op grond daarvan getroffen maatregelen zijn genomen op basis van een risico-analyse aan de hand van door onderzoek en ervaring geselecteerde bedrijven die in relatie tot de deels bekende, deels onbekende oorzaken van overdracht van het klassieke varkenspestvirus als risicovol zijn aangemerkt. Het dragerschap van het virus is niet altijd direct aantoonbaar en ook het in acht nemen van alle hygiënemaatregelen biedt geen volledige garantie tegen de besmetting met de varkenspest.
Uit onderzoek van het verloop van de ziekte en van de effectiviteit van de getroffen maatregelen is gebleken dat teneinde verdere verspreiding van het virus zoveel mogelijk te voorkomen aan preventief ruimen van bedrijven, gelegen binnen een straal van ongeveer één kilometer van de besmettingshaarden, niet valt te ontkomen. De gehanteerde grens van één kilometer rond een besmettingshaard is niet willekeurig gekozen, maar is gebaseerd op voormeld onderzoek. Het hermetisch afsluiten van een varkensbedrijf is niet afdoende en het in quarantaine houden van dieren dicht bij de besmettingshaard tot het moment waarop de uitslag van het bloedonderzoek is verkregen, is niet mogelijk gelet op het gegeven dat elk moment, voor, tijdens en na het bloedonderzoek een nieuwe besmetting kan ontstaan en het virus zich in de tussentijd door - soms onbekende - overdrachtsoorzaken verder verspreid kan hebben. Dit risico kan, gelet op de zwaarwichtige belangen bij het bestrijden van de varkenspest, niet worden gelopen. De ten aanzien van appellant getroffen maatregelen zijn noodzakelijk en onontkoombaar geweest ter bestrijding van de klassieke varkenspest. In beginsel dient bij afweging van de betrokken belangen, het individuele belang bij het ongemoeid laten van de bedrijfsvoering te wijken voor de algemene belangen die worden gediend bij het voorkomen van verdere verspreiding van de ziekte.
Gelet op het grote aantal te ruimen bedrijven en de beperkte capaciteit om daadwerkelijk te ruimen, is het voorgekomen dat niet alle bedrijven rond een besmettingshaard gelijkelijk preventief zijn geruimd. Verweerder heeft in dat verband een prioritering aangebracht, waarbij bedrijven al dan niet met voorrang preventief zijn geruimd afhankelijk van de ernst van het risico voor verdere verspreiding van het virus. De conclusie van appellant dat in zijn geval ten onrechte preventief is geruimd, is onterecht. Slechts zou kunnen worden geconcludeerd dat de vermeende vergelijkbare gevallen achteraf bezien ten onrechte niet altijd preventief zijn geruimd.
Het beleid inzake preventieve maatregelen is onder meer neergelegd in een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 10 april 1997, vergaderjaar 1996-1997, 25229, nr. 4. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft met het nemen van preventieve maatregelen ter bestrijding van de varkenspest ingestemd.
4.2 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Naar het oordeel van verweerder komt appellant niet in aanmerking voor een volledige schadeloosstelling, reeds aangezien de Gwd slechts in een tegemoetkoming van de schade voorziet. Bovendien zijn de besluiten tot verdachtverklaring van de varkens van appellant en de daarmee verband houdende maatregelen rechtmatig. Het beroep van appellant op het arrest Leffers/Staat van de Hoge Raad, inhoudende het door verweerder niet voorzien in een alomvattende schadeloosstelling, een onrechtmatige overheidsdaad oplevert, volgt verweerder niet. In tegenstelling tot in genoemd arrest van de Hoge Raad gaat het in casu om een tijdelijke maatregel, waarbij verwezen wordt naar de uitspraak van 30 maart 1995 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AB 1995, 375). Weliswaar zijn de getroffen maatregelen ten aanzien van de varkens van appellant definitief, doch wat betreft de bedrijfsvoering ten algemene, beperkt in plaats en tijd.
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van aan appellant te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de geleden schade van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellant is niet gebleken dat sprake is geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal allereerst beoordelen of verweerder terecht is overgegaan tot het nemen van de besluiten tot verdachtverklaring van de varkens van appellant en de daarmee verband houdende maatregelen.
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen van de criteria op grond waarvan een bedrijf als verdacht wordt aangemerkt. In het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder een toereikende motivering gegeven met betrekking tot de wetenschappelijke onderbouwing van die criteria.
Niet gebleken is dat evenbedoelde criteria bij de verdachtverklaring en preventieve ruiming van het bedrijf van appellant onjuist zijn toegepast.
Nu de in het bestreden besluit gehandhaafde verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant de rechterlijke toetsing kan doorstaan, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot het treffen van de maatregen verband houdende met de verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant.
Voorts treft het betoog van appellant dat in casu geen sprake is geweest van een spoedeisend geval als bedoeld in artikel 21 van Pro de Gwd en dat derhalve niet verweerder, doch de burgemeester bevoegd was tot het nemen van bedoelde maatregelen, geen doel. Gelet op hetgeen door verweerder omtrent de mogelijkheden tot effectieve bestrijding van een klassieke varkenspestepidemie is aangevoerd, acht het College genoegzaam aannemelijk gemaakt dat de omstandigheden van dit geval noopten tot onverwijld ingrijpen.
5.2 Vervolgens zal het College zich buigen over de grieven van appellant tegen het besluit inzake de tegemoetkoming in de door hem geleden schade.
Het College volgt appellant niet in hetgeen hij onder verwijzing naar het arrest Leffers/Staat van de Hoge Raad naar voren heeft gebracht omtrent het verkrijgen van een volledige vergoeding van de door hem geleden schade. Daarbij neemt het College in aanmerking dat verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat schade, welke niet voor vergoeding op grond van de Gwd in aanmerking komt, als normaal bedrijfsrisico moet worden aangemerkt en dat in gevallen als het onderhavige sprake is geweest van maatregelen die - anders dan in de situatie waarop genoemd arrest betrekking had - een beperkte geldigheidsduur hadden.
Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, zoals dat in de in bovenstaande rubriek 2.1 vermelde uitspraak van 5 september 2000 is uiteengezet, overweegt het College dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder bij de toekenning van tegemoetkomingen ter zake van schade verband houdende met ruiming vanwege klassieke varkenspest, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het maken van een onderscheid tussen preventief geruimde fokvarkensbedrijven en preventief geruimde vleesvarkensbedrijven, in dier voege dat bij preventieve ruiming van fokvarkensbedrijven in het kader van het op grond van artikel 91 van Pro de Gwd ontwikkelde beleid bijzondere tegemoetkomingen worden verstrekt. Derhalve levert het verschil in behandeling tussen preventief geruimde fokvarkensbedrijven en preventief geruimde vleesvarkensbedrijven ter zake van het verstrekken van schadeloosstellingen, geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel.
Gelet op hetgeen hierboven is overwogen met betrekking tot de rechtmatigheid van het besluit van verweerder om de varkens van appellant preventief te ruimen, de omstandigheid dat het bedrijf van appellant bij de GD staat geregistreerd als een vermeerderingsbedrijf en dat appellant geen gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat zijn bedrijf een ander karakter heeft, komt het College tot het oordeel dat verweerder terecht overeenkomstig het ter zake gevoerde en op artikel 91 van Pro de Gwd gebaseerde beleid aan appellant een tegemoetkoming heeft verstrekt. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat in hetgeen appellant heeft aangevoerd, geen grond kan worden gevonden voor de opvatting dat verweerder appellant in aanmerking had behoren te brengen voor een hogere tegemoetkoming.
5.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener