Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/392 21 augustus 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr P.J.G. Goumans, advocaat te Roermond,
tegen
1. de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij; en
2. de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst, beiden zetelend te 's-Gravenhage en hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder,
gemachtigden: mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, beiden werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 21 april 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 maart 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen besluiten van 21 januari 1998, onderscheidenlijk inhoudende de verklaring dat de op het bedrijf van appellante aanwezige varkens worden verdacht van besmetting met klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen in verband daarmede, alsmede tegen een besluit van
20 februari 1998, waarbij aan appellante een tegemoetkoming in door haar geleden schade is toegekend.
Verweerder heeft op 14 juli 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 10 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs W. Pons, keuringsdierenarts bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees en drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraken van het College van 16 november 1999 (Nrs.AWB 98/162, 98/163 en 98/164) en 5 september 2000 (No.AWB 99/214). Deze uitspraken zijn via internet te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een varkensmestbedrijf in C (Duitsland) en hier te lande in B een vermeerderingsbedrijf met een zogenaamd eigen aanfoksysteem.
- Het bedrijf in Duitsland is direct gelegen naast een ander varkensbedrijf, dat wordt uitgeoefend door D.
- Bij besluit van 21 januari 1998 zijn alle varkens op het bedrijf van appellante te B op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) verdacht verklaard van besmetting met klassieke varkenspest.
- Bij besluit van 21 januari 1998 is appellante op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdingsmaatregelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Appellante heeft bij brief van 21 januari 1998 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 21 januari 1998.
- Bij brief van gelijke datum heeft appellante de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen houdende de schorsing van de besluiten van 21 januari 1998.
- Bij uitspraak van 23 januari 1998 (No.AWB 98/49) heeft de president van het College de gevraagde voorlopige voorziening afgewezen.
- Op 24 januari 1998 zijn de varkens op het bedrijf van appellante (waaronder zeugen) getaxeerd en is de totale waarde vastgesteld op fl. 721.573,30. Vervolgens is het bedrijf van appellante preventief geruimd.
- Bij besluit van 20 februari 1998 is, op grond van gegevens van de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: de GD), het bedrijf van appellante aangemerkt als vermeerderingsbedrijf en is appellante op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van haar bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 834.617,30. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen normbedragen toegekend.
- Appellante heeft bij brief van 30 maart 1998 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20 februari 1998 inzake de tegemoetkoming in de schade.
- Op 6 mei 1998 is appellante door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de onderscheidenlijke onderdelen van het bestreden besluit aangevoerd.
3.1 Ten aanzien van de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring:
Verweerder heeft het bedrijf van appellante ten onrechte verdacht verklaard en preventief geruimd op grond van risicovolle persoonscontacten tussen het bedrijf van appellante te B en een besmet bedrijf. Dit vermeende contact is namelijk zeer indirect van aard geweest en heeft over zeer veel schijven gelopen. De varkens op het bedrijf van appellante te B zijn nimmer in contact geweest met verdachte varkens in Duitsland.
Het bedrijf van appellante in Duitsland ligt op dezelfde locatie als het bedrijf van D. In het verleden vormden deze bedrijven één afzonderlijk bedrijf, maar sinds vijf jaar zijn de bedrijven opgedeeld. Vanaf dat moment is de bedrijfsvoering volkomen gescheiden en is slechts sprake van gezamenlijk gebruik van een kantoorruimte. Alle hygiënemaatregelen heeft appellante nageleefd.
De varkens op het Duitse bedrijf van D zijn door de Duitse autoriteiten preventief geruimd omdat contact had plaatsgevonden met een Duits bedrijf dat was besmet met klassieke varkenspest. Het bedrijf van appellante in Duitsland is eveneens preventief geruimd.
Verweerder had kunnen volstaan met een verdachtverklaring van de varkens van appellante en het nemen van bestrijdingsmiddelen zonder het bedrijf preventief te ruimen.
Verweerder heeft zonder een belangenafweging te maken besloten het bedrijf van appellante preventief te ruimen.
De beslissing van verweerder om de varkens op haar bedrijf preventief te ruimen is willekeurig. Andere varkensbedrijven die in dezelfde of ernstiger omstandigheden verkeerden, zijn immers niet geruimd. Appellante verwijst ter illustratie van haar standpunt naar een Nederlands varkensbedrijf met een vestiging in Duitsland. Deze Duitse vestiging is besmet geraak met klassieke varkenspest en is door de Duitse autoriteiten geruimd. Desondanks is de Nederlandse vestiging van dat bedrijf niet preventief geruimd, terwijl de eigenaar daarvan wekelijks de besmette vestiging in Duitsland bezocht.
3.2 Ten aanzien van de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Verweerder heeft niet aangegeven hoe de hoogte van de aanvullende schadeloosstelling tot stand is gekomen.
Door bij de vaststelling van de aanvullende schadeloosstelling geen onderscheid te maken tussen gewone vermeerderingsbedrijven en bedrijven met een eigen aanfoksysteem handelt verweerder voorts in strijd met het formele en materiële zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Appellante dient meer kosten te maken dan een gewoon vermeerderingsbedrijf om weer op het oude niveau te kunnen produceren.
Een aanvullende schadeloosstelling per zeug afhankelijk van de aard van de zeug op grond van het taxatierapport had meer recht gedaan aan de individuele omstandigheden van het bedrijf.
Tenslotte bestaat bij appellante sterk het vermoeden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge artikel 91 van Pro de Gwd in casu heeft gehanteerd om het bedrijfsleven "mee te krijgen" in zijn preventieve ruimingsbeleid en niet voor het doel waarvoor deze bevoegdheid in de Gwd is opgenomen, namelijk het toekennen van extra schadevergoeding indien bijzondere omstandigheden van het bedrijf daarom vragen. Ten opzichte van appellante heeft verweerder in dat geval gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
4.1 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en daarmee verband houdende maatregelen:
Uit onderzoek van het verloop van de ziekte en van de effectiviteit van de getroffen maatregelen is gebleken dat teneinde verdere verspreiding van het virus zoveel mogelijk te voorkomen aan preventief ruimen niet valt te ontkomen. Het hermetisch afsluiten van een varkensbedrijf is niet afdoende en het in quarantaine houden van dieren dicht bij de besmettingshaard tot het moment waarop de uitslag van het bloedonderzoek is verkregen, is niet mogelijk gelet op het gegeven dat elk moment, voor, tijdens en na het bloedonderzoek een nieuwe besmetting kan ontstaan en het virus zich in de tussentijd door - soms onbekende - overdrachtsoorzaken verder verspreid kan hebben. Dit risico kan, gelet op de zwaarwichtige belangen bij het bestrijden van de varkenspest, niet worden gelopen. De ten aanzien van appellante getroffen maatregelen zijn noodzakelijk en onontkoombaar geweest ter bestrijding van de klassieke varkenspest. In beginsel dient bij afweging van de betrokken belangen, het individuele belang bij het ongemoeid laten van de bedrijfsvoering te wijken voor de algemene belangen die worden gediend bij het voorkomen van verdere verspreiding van de ziekte.
De verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellante en de getroffen maatregelen zijn gebaseerd op het feit dat sprake was van intensief (bijna dagelijks) persoonscontact tussen het bedrijf van appellante in B en haar bedrijf in Duitsland. Gelet op het feit dat het bedrijf van appellante in Duitsland is gelegen naast het bedrijf van D, welk laatstbedoeld bedrijf door de Duitse autoriteiten preventief is geruimd op verdenking van besmetting met klassieke varkenspest, en appellante met D gebruik maakte van een gezamenlijk kantoor- en kleedruimte, heeft verweerder besloten het bedrijf van appellante in B preventief te ruimen. Voor een verdachtverklaring is niet noodzakelijk dat er rechtstreeks contact is geweest met een besmet dier.
Er is geen sprake geweest van willekeur bij de preventieve ruiming van het bedrijf van appellante. De door appellante genoemde gevallen waren niet vergelijkbaar, aangezien daarbij - anders dan in het onderhavige geval - geen sprake was van (bijna) dagelijks, althans zeer frequent, persoonscontact tussen twee bedrijven.
Het beleid inzake preventieve maatregelen is onder meer neergelegd in een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 10 april 1997, vergaderjaar 1996-1997, 25229, nr. 4. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft met het nemen van preventieve maatregelen ter bestrijding van de varkenspest ingestemd.
4.2 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van aan appellante te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de geleden schade van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellante is niet gebleken dat sprake is geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
Op grond van de beschikbare stukken en door appellante overgelegde gegevens is gebleken dat de registratie van haar bedrijf bij de GD als een vermeerderingsbedrijf juist is. Weliswaar wijst in het algemeen deelname aan de Regeling Gezondheidswaarmerk er op dat sprake is van een fokbedrijf, doch in casu bestaat reden om van dit uitgangspunt af te wijken. Gesteld noch gebleken is dat fokmateriaal wordt afgevoerd (verkocht) aan derden en het aantal fokzeugen op het bedrijf van appellante is in verhouding met het aantal vermeerderingszeugen zo klein, dat het produceren van fokmateriaal of vermeerderingszeugen ten behoeve van de verkoop aan andere bedrijven niet als economische hoofdactiviteit van het bedrijf van appellante kan worden aangemerkt. Het bedrijf van appellante verkeert uitdrukkelijk niet in dezelfde positie als een subfok- of basisfokbedrijf. Derhalve is appellante terecht niet - ook niet deels - als subfok- of basisfokbedrijf behandeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal allereerst beoordelen of verweerder terecht is overgegaan tot het nemen van de besluiten tot verdachtverklaring van de varkens van appellante en de daarmee verband houdende maatregelen.
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen van de criteria op grond waarvan een bedrijf als verdacht wordt aangemerkt. In het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder een toereikende motivering gegeven met betrekking tot de wetenschappelijke onderbouwing van die criteria.
Het College ziet, gelet op hetgeen appellante naar voren heeft gebracht, geen grond voor het oordeel dat verweerder, gezien de omstandigheden van dit geval, ten onrechte heeft besloten tot verdachtverklaring van de varkens en tot preventieve ruiming van het bedrijf van appellante. De opvatting van appellante dat zij het slachtoffer is geworden van willekeurig beleid van verweerder, deelt het College, gelet op de aard van het vrijwel dagelijkse persoonscontact tussen haar bedrijfvestigingen in Duitsland en Nederland, niet. Voorts heeft verweerder een toereikende motivering gegeven voor zijn opvatting dat bedoelde aard van het persoonscontact tussen de bedrijfsvestigingen van appellante in Duitsland en Nederland, in vergelijking met de andere gevallen waarop appellante zich beroept, qua intensiteit en frequentie, wezenlijk verschillend was. Van schending van het gelijkheidsbeginsel kan derhalve niet worden gesproken.
Nu de in het bestreden besluit gehandhaafde verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant de rechterlijke toetsing kan doorstaan, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot het treffen van de maatregen verband houdende met de verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant.
5.2 Vervolgens zal het College zich buigen over de grieven van appellante tegen het besluit inzake de tegemoetkoming in de door haar geleden schade.
Met betrekking tot het door verweerder in dit verband gehanteerde beleid, zoals dat in de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde uitspraak van het College van 5 september 2000 is uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming aan laatstvermelde bedrijven ingevolge het bepaalde bij en krachtens artikel 91 van Pro de Gwd een zogenaamde aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor die keuze geen redelijke rechtvaardigingsgrond is aan te wijzen.
Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent verschillen in karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorieën van zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieën niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het College acht voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan de hand van de door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.
Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.
Bij het voorgaande heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de klassieke varkenspest was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van Pro de Gwd heeft gekozen voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.
Derhalve komt het College tot de conclusie dat verweerder de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet heeft overschreden.
5.3 Het College is, wat onderhavig geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellante terecht heeft aangemerkt als vermeerderingsbedrijf. Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische hoofdactiviteit van appellantes onderneming, gezien de aard van de productie en de producten die worden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van mestvarkens betrof. Van de zijde van appellante zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven tot het innemen van een andersluidend standpunt.
Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet het toepasselijke beleid van verweerder niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag, hanteren van een bijzondere c.q. hogere tegemoetkoming in verband met de omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen.
Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in een voor appellante gunstige zin af te wijken van de toepasselijke beleidsregels.
Evenmin kan worden staande gehouden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge het bepaalde bij en krachtens artikel 91 van Pro de Gwd voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend dan wel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de door appellante genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener