Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 99/841 14 augustus 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr G.A.F. Brizzi, werkzaam bij ABAB accountants, belastingadviseurs, juristen, vestiging Bladel,
tegen
1. de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en
2. de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst, beiden zetelend te 's-Gravenhage en hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr J.J.H.M. Hanssen, mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 26 oktober 1999 heeft het College een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 september 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen besluiten van 2 mei 1997, onderscheidenlijk inhoudende de verklaring dat de op het bedrijf van appellante aanwezige varkens worden verdacht van besmetting met klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen in verband daarmede, tegen besluiten van 3 mei 1997, respectievelijk inhoudende de besmetverklaring van het bedrijf van appellante met klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen in verband daarmede, alsmede tegen een besluit van 13 mei 1997, waarbij aan appellante een tegemoetkoming in door haar geleden schade is toegekend.
Bij brief van 16 november 1999 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 19 januari 2000 een verweerschrift ingediend.
Op 3 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs P.L. Eblé en drs E.P. de Kluijver, werkzaam bij ID-DLO Lelystad, drs H.M. Ekker, keuringsdierenarts bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees en drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraken van het College van 25 januari 2000 (No.AWB 98/309), 29 februari 2000 (No.AWB 98/140) en 21 december 2000 (No.AWB 99/216). Deze uitspraken zijn via internet te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een varkensbedrijf.
- Nadat reeds op 11 april 1997 varkens van appellante op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) verdacht waren verklaard van besmetting met klassieke varkenspest in verband met de omstandigheid dat zeugen waren geïnsemineerd met sperma afkomstig van het met klassieke varkenspest besmette KI-station Wanroij, zijn alle varkens op dit bedrijf bij besluit van 2 mei 1997 eveneens verdacht verklaard op grond van artikel 2, onderdeel b, van het Besluit verdachte dieren.
- Bij besluit van 2 mei 1997 is appellante op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdings-maatregelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Bij besluit van 3 mei 1997 is het bedrijf van appellante besmet verklaard met klassieke varkenspest en is tegelijkertijd de verdachtverklaring van de varkens van appellante geëindigd.
- Bij besluit van 3 mei 1997 is appellante een aantal bestrijdingsmiddelen in verband met de besmetverklaring aangekondigd.
- Op 4 mei 1997 is de varkensstapel op het bedrijf van appellante getaxeerd en is de totale waarde vastgesteld op
fl. 1.726.178,00. Vervolgens is het bedrijf van appellante geruimd.
- Bij besluit van 13 mei 1997 is appellante een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van haar bedrijf toegekend ten bedrage van bovenvermelde taxatiewaarde.
- Appellante heeft bij afzonderlijke brieven van 9 juni 1997 bezwaar gemaakt tegen eerdergenoemde vier besluiten van 2 mei 1997 en 3 mei 1997.
- Bij brief van 23 juni 1997 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van
13 mei 1997 inzake de tegemoetkoming in de schade.
- Op 12 januari 1998 is appellante in het kader van de bezwaarschriftenprocedure door de Minister in de gelegenheid gesteld te worden gehoord, van welke gelegenheid zij geen gebruik heeft gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de onderscheidenlijke onderdelen van het bestreden besluit aangevoerd.
3.1 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot verdachtverklaring:
Betwist wordt dat de varkens van appellante dragers van het klassieke varkenspestvirus kunnen zijn zonder klinische ziekteverschijnselen te vertonen en zonder reeds antistoffen te vormen. Ter adstructie van haar opvatting wijst appellante op een artikel van C. Terpstra - een internationaal erkend deskundige op het gebied van de klassieke varkenspest - in het Tijdschrift voor diergeneeskunde van april 1997 en het op het ID-DLO gehanteerde protocol ten aanzien van het vaststellen van de aanwezigheid van het klassieke varkenspestvirus in bloed van varkens. Het bestreden besluit is volgens appellante op dit onderdeel onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
3.2 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring:
Gegrondbevinding van de grieven tegen het besluit tot verdachtverklaring dient tot gevolg te hebben dat ook het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring dient te worden vernietigd.
3.3 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot besmetverklaring:
Uit de appellante door verweerder toegezonden stukken betreffende de onderzoeks-resultaten die aan de besmetverklaring ten grondslag zijn gelegd, het Bedrijfs-informatierapport en een door ID-DLO opgesteld stuk, kan slechts worden afgeleid dat alleen een positieve immunofluorescentie test (IFT) heeft plaatsgevonden. Van een positieve immunoperoxidase test (IPT) is appellante niet gebleken. Het achterwege laten van de IPT is in strijd met Richtlijn 80/217/EEG (hierna: de Richtlijn). Voorts kan appellante op geen enkele wijze het verband leggen tussen het in de toegezonden stukken vermelde DSU-nummer en de in het besluit tot besmetverklaring vermelde identificatienummers.
Verder is appellante van mening dat resultaten van later uitgevoerde testen, waarbij de besmetting van varkens van appellante met klassieke varkenspest is bevestigd, niet ten grondslag konden liggen aan het primaire besluit tot besmetverklaring zoals verweerder in het bestreden besluit heeft gedaan.
Gelet op het vorenstaande is appellante van oordeel dat het bestreden besluit op dit onderdeel onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
3.4 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de besmetverklaring:
Gegrondbevinding van de grieven tegen het besluit tot besmetverklaring dient tot gevolg te hebben dat ook het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de besmetverklaring dient te worden vernietigd.
3.5 Ten aanzien van de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
De Gwd bevat weliswaar een systeem van tegemoetkomingen in de schade, dat als gesloten kan worden gekwalificeerd, doch verweerder keert voor bepaalde varkensbedrijven tegemoetkomingen uit die in bedoeld gesloten systeem niet passen. Hierbij wordt gedoeld op de praktijk waarbij aan preventief geruimde bedrijven zogenaamde LTO-normen worden vergoed ter zake van het ruimen van op bedoelde bedrijven aanwezige zeugen. Gelet op deze praktijk is feitelijk geen sprake van een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade op grond van de Gwd.
Het toepassen van de LTO-normbedragen voor preventief geruimde zeugenbedrijven is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat geen rechtens relevant onderscheid bestaat tussen preventief geruimde zeugenbedrijven en besmet geruimde bedrijven. Weliswaar zou slechts in bijzondere gevallen aanleiding kunnen bestaan tot het vergoeden van schade die niet reeds op grond van de artikelen 85 tot en met 90 van de Gwd daarvoor in aanmerking komt, doch appellante ziet niet in waarom in haar geval geen sprake zou zijn van een dergelijk bijzonder geval. Gewezen wordt daarbij op het feit dat de besmetting op het bedrijf van appellante niet is toe te rekenen aan haar bedrijfsvoering, maar een toevallige omstandigheid is die niet tot haar normale bedrijfsrisico kan worden gerekend. Voorts is op een groot aantal bedrijven besmetting met klassieke varkenspest mede ontstaan vanwege het gebrek aan een efficiënte bestrijding van het varkenspestvirus door verweerder.
Mitsdien dient verweerder ten aanzien van appellante over te gaan tot het vergoeden van normbedragen voor de ten tijde van de ruiming op het bedrijf van appellante aanwezige zeugen.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit, in het verweerschrift en ter zitting - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
4.1 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en daarmee verband houdende maatregelen:
De verdachtverklaring van de varkens van appellante is rechtmatig. Deze varkens zijn op 2 mei 1997 verdacht verklaard op grond van artikel 2, onderdeel b, van het Besluit verdachte dieren. In het bestreden besluit is aangegeven dat er tevens gronden waren voor een verdachtverklaring van deze varkens ingevolge artikel 2, onderdeel a, van het Besluit verdachte dieren. Appellante heeft niet weersproken dat destijds op het bedrijf van appellante zieke varkens zijn aangetroffen en evenmin dat deze varkens ziekte-verschijnselen hadden die pasten bij het ziektebeeld van klassieke varkenspest. In het licht hiervan is het verweerder in de eerste plaats onduidelijk wat het doel is van het betoog van appellante dat het dragerschap van het virus wél direct aantoonbaar is. Voorts is het betoog van appellante onjuist, evenals de gevolgtrekking uit dat betoog dat het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Het klassieke varkenspestvirus is in de eerste periode dat het zich in het lichaam van het varken bevindt immers niet (altijd) in zodanige mate aanwezig dat het direct aantoonbaar is. Bovendien volgt uit praktijkervaringen dat het virus aanwezig kan zijn zonder dat testen een positieve uitslag geven. Anders dan appellante meent, geeft C. Terpstra in zijn artikel niet aan dat het virus in het varken onmiddellijk aantoonbaar is, doch slechts dat het virus op enig moment aantoonbaar is voordat het varken antilichamen tegen het virus vormt. In zijn artikel bestrijdt C. Terpstra derhalve niet het standpunt van verweerder dat het virus niet altijd aantoonbaar is. Dit kan overigens evenmin uit het protocol van ID-DLO worden afgeleid.
Gelet op het vorenstaande, het gegeven dat klassieke varkenspest een uiterst besmettelijke dierziekte is en het feit dat overdracht van het virus op vele, ook onbekende, manieren kan worden verspreid, acht verweerder de naar aanleiding van de verdachtverklaring van de varkens van appellante genomen bestrijdingsmaatregelen eveneens rechtmatig.
4.2 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van de besluiten tot besmetverklaring en daarmee verband houdende maatregelen:
De besmetverklaring van het bedrijf van appellante is rechtmatig. In het bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet dat uit laboratoriumonderzoek is gebleken dat het klassieke varkenspestvirus in 4 monsters is aangetroffen, welke monsters zijn aangeduid met een identificatienummer en een uniek bedrijfsnummer (UBN). Met deze wijze van aanduiding heeft verweerder een duidelijk en kenbaar verband gelegd tussen de desbetreffende monsters en het bedrijf van appellante.
Voorts is het besluit tot besmetverklaring van het bedrijf van appellante niet in strijd met de Richtlijn, waarin onder meer wordt bepaald dat zowel op grond van klinische verschijnselen als op grond van een positieve uitslag van laboratoriumtests kan worden geconcludeerd dat een varken is besmet met klassieke varkenspest. In de praktijk wordt zekerheidshalve - indien klinische verschijnselen van klassieke varkenspest zijn vastgesteld door een keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees - laboratoriumonderzoek verricht, aangezien de symptomen van klassieke varkenspest veelal dezelfde zijn als die van griep en andere ziekten. Hierbij is in aanmerking genomen dat de uitslag van een IFT binnen een dag beschikbaar is en dat het betreffende bedrijf veelal onder de werking van een vervoersverbod valt, zodat een beperkt uitstel van de doding van de varkens - zoals bij gebleken besmetting met klassieke varkenspest door de Richtlijn dwingend is voorgeschreven - geen onaanvaardbare risico's voor de ziektebestrijding met zich brengt.
Een positieve uitslag van de IFT duidt op besmetting met klassieke varkenspest en/of boviene virusdiarree en/of border disease. Met behulp van de IPT kan nader worden gedetermineerd of sprake is van besmetting met klassieke varkenspest. De IPT is evenwel een bewerkelijke test, waarvan de uitslag een aantal dagen op zich laat wachten. Nu de testcapaciteit van ID-DLO ten tijde van de klassieke varkenspest-epidemie van 1997 volledig werd benut, zou het steeds verrichten van een IPT leiden tot aanzienlijke vertraging bij het verrichten van andere tests, hetgeen een aanmerkelijk risico zou inhouden voor een effectieve ziektebestrijding. Gelet hierop is besloten, indien bij een varken klinische verschijnselen van klassieke varkenspest waren aangetroffen en het resultaat van de IFT positief was, geen IPT te verrichten indien het betreffende bedrijf was gelegen in een gebied dat reeds door klassieke varkenspest was getroffen, omdat in dergelijke gevallen praktisch was uitgesloten dat het betreffende varken niet was besmet met klassieke varkenspest.
Deze gedragslijn is niet gevolgd in gebieden die nog niet door het klassieke varkenspestvirus waren getroffen; aldaar is ook een IPT verricht voordat tot ruiming werd overgegaan.
Zelfs indien zou moeten worden geoordeeld dat het achterwege laten van een IPT niet in overeenstemming is met het bepaalde in de Richtlijn, laat dit onverlet dat de lidstaten verdergaande maatregelen mogen treffen dan de Richtlijn voorschrijft, zeker indien deze maatregelen in overeenstemming zijn met de strekking van de Richtlijn. Praktijkervaring, alsmede uitkomsten van testen die na het nemen van het primaire besluit bekend zijn geworden, hebben geleerd dat, indien de uitslag van een in het kader van de varkenspestepidemie uitgevoerde IFT positief is, de uitslag van de IPT ook altijd positief is.
De hierboven genoemde en in het bestreden besluit vermelde uitkomsten van later verkregen testresultaten zijn niet ten grondslag gelegd aan het primaire besluit tot besmetverklaring, doch moeten worden gezien als een bevestiging van de grondslag, en niet van de grondslag zelf, van bedoeld besluit.
Gelet op al het vorenstaande acht verweerder de naar aanleiding van de besmetverklaring van het bedrijf van appellante (hernieuwd) genomen bestrijdingsmaatregelen eveneens rechtmatig.
4.3 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Er is sprake van een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade, aangezien de toepassing van de LTO-normprijzen voor zeugenbedrijven berust op de hardheidsbepaling van artikel 91 van Pro de Gwd.
Dat de LTO-normprijzen voor zeugen niet worden uitgekeerd bij besmet geruimde bedrijven, is niet in strijd met de Gwd. Er bestaat immers een aanzienlijk verschil tussen de bedrijven die preventief worden geruimd en de bedrijven die worden geruimd omdat besmetting met varkenspest op het bedrijf is vastgesteld. Wanneer door klinische verschijnselen en laboratoriumonderzoek wordt bevestigd dat op een bedrijf sprake is van besmetting met klassieke varkenspest, is ruiming van het gehele bedrijf de enige aangewezen bestrijdingsmaatregel, die ook door het gemeenschapsrecht dwingend wordt voorgeschreven. Bij bedrijven die preventief worden geruimd is geen sprake van een door onderzoek bevestigd vermoeden van de aanwezigheid van klassieke varkenspest. In dergelijke gevallen is slechts sprake van een verdenking van besmetting en bestaat geen zekerheid. Alsdan bestaat de bevoegdheid, doch niet de verplichting om het desbetreffende bedrijf geheel te ruimen, en kunnen minder vergaande maatregelen worden getroffen. Dit plaatst de preventief geruimde bedrijven in een andere situatie dan de bedrijven die vanwege besmetting zijn geruimd. Mitsdien kan van schending van het gelijkheidsbeginsel niet met vrucht worden gesproken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College oordeelt in de eerste plaats dat de door verweerder aangedragen motivering voor het verdacht verklaren van de varkens op het bedrijf van appellante en het nemen van de daarmee verband houdende maatregelen voldoende draagkrachtig is. Overigens rijst de vraag welk belang appellante heeft bij haar grief tegen deze onderdelen van het bestreden besluit. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat verweerder de desbetreffende besluiten van 2 mei 1997 met ingang van 3 mei 1997 heeft ingetrokken, terwijl appellante op geen enkele wijze duidelijk heeft gemaakt wat zij thans nog wil bereiken met haar grieven tegen deze besluiten.
5.2 Vervolgens zal het College beoordelen of verweerder terecht is overgegaan tot het nemen van de besluiten tot besmetverklaring van het bedrijf van appellante en de daarmee verband houdende maatregelen.
Nu een dierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee Vlees bij een aantal varkens op het bedrijf van appellante de aanwezigheid van klinische symptomen van klassieke varkenspest officieel heeft bevestigd, is het besluit tot besmetverklaring van dat bedrijf niet in strijd met de Richtlijn, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/685/EEG. Een officiële bevestiging van klinische symptomen van klassieke varkenspest bestempelt een varken op grond van artikel 2, aanhef en onder h, van de Richtlijn als met deze ziekte besmet.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder er in redelijkheid toe kunnen komen de kans dat de varkens waarbij klinische verschijnselen van klassieke varkenspest zijn vastgesteld, maar desondanks niet met deze ziekte waren besmet, als verwaarloosbaar gering terzijde te schuiven. Hierbij zijn de positieve uitslag van de IFT, de grootschaligheid van de klassieke varkenspestepidemie van 1997 en de grote mate van besmettelijkheid van de ziekte in aanmerking genomen. De omstandigheid dat verweerder ter onderbouwing van haar standpunt in het bestreden besluit mede heeft gewezen op de uitkomsten van testen die na het nemen van het primaire besluit tot besmetverklaring bekend zijn geworden, doet aan de rechtmatigheid van de besmetverklaring van het bedrijf van appellante niet af.
Met verweerder is het College van oordeel dat deze testresultaten als bevestiging van de rechtmatigheid van de besmetverklaring van het bedrijf van appellante dienen te worden beschouwd.
Nu de in het bestreden besluit gehandhaafde besmetverklaring van het bedrijf van appellante de rechterlijke toetsing kan doorstaan, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot het treffen van de maatregen verband houdende met de besmetverklaring van het bedrijf van appellante.
5.3 Tenslotte zal het College zich buigen over de grieven van appellante tegen het besluit inzake de tegemoetkoming in de door haar geleden schade.
Vooreerst overweegt het College in dit verband, zoals reeds in de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde uitspraken van het College van 29 februari 2000 en 21 december 2000 tot uitdrukking is gebracht, dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder bij de toekenning van tegemoetkomingen ter zake van schade verband houdende met ruiming vanwege klassieke varkenspest, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het maken van een onderscheid tussen preventief en besmet geruimde bedrijven, in dier voege dat bij preventieve ruiming van fokvarkensbedrijven in het kader van het op grond van artikel 91 van Pro de Gwd ontwikkelde beleid bijzondere tegemoetkomingen worden verstrekt. Derhalve levert het verschil in behandeling tussen besmet geruimde varkensbedrijven en preventief geruimde fokvarkensbedrijven ter zake van het verstrekken van schadeloosstellingen, geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel.
Het College komt, gelet op hetgeen hierboven is overwogen met betrekking tot de rechtmatigheid van het besluit van verweerder om de varkens op het bedrijf van appellante vanwege besmetting met klassieke varkenspest te ruimen, tot het oordeel dat verweerder terecht overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens artikel 86, tweede lid, aanhef en
onder b, van de Gwd aan appellante een tegemoetkoming heeft verstrekt. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd, geen grond kan worden gevonden voor de opvatting dat verweerder appellante onder toepassing van artikel 91 van Pro de Gwd - in verband met de aanwezigheid van een bijzonder geval - in aanmerking had behoren te brengen voor een hogere tegemoetkoming.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener