Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/784 24 juli 2001
32100
Uitspraak in de zaak van:
1. A, hierna: appellante,
2. B, hierna: appellant, beide te C, gemeente D,
gemachtigde: mr drs G. van der Wende, advocaat te Rotterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr L.P. de Wit en ir A. Oldenkamp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 24 september 1999 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 augustus 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van appellanten tegen de afwijzing van hun verzoek om toepassing van artikel 4 dan wel artikel 5 van de Plantenziektenwet (hierna: Pzw).
Verweerder heeft op 12 november 1999 een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben op 10 mei 2001 nadere stukken toegezonden.
Op 22 mei 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Pzw is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
b. het reinigen en ontsmetten van ruimten, installaties, transportmiddelen, werktuigen en gereedschappen en het reinigen, ontsmetten of zo nodig vernietigen van gebruikte materialen en andere voorwerpen;
c. het toepassen van ontsmettingsmaatregelen door personen bij het betreden of verlaten van ruimten of terreinen;
d. het treffen van voorzieningen in of aan ruimten;
e. voor de teelt van planten te gebruiken of gebruikt water;
f. het melden van verschijnselen van aantasting van planten of plantaardige produkten door schadelijke organismen, of
g. andere onderwerpen, voor zover de nakoming van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties zulks met zich meebrengt.
2. Onze Minister is bevoegd in het belang van de bestrijding van schadelijke organismen regelen, als in het eerste lid bedoeld, te stellen voor een termijn van ten hoogste vier maanden.
3. Indien een onmiddellijke voorziening geboden is, is Onze Minister bevoegd om, voor een termijn van ten hoogste vier maanden, ten aanzien van individuele gevallen voorschriften te geven betreffende hetgeen in het eerste lid is vermeld.
Artikel 4
Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit 's Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade.
Artikel 5
Onze Minister kan, wanneer de toepassing van artikel 3 tot onbillijkheden aanleiding zou geven door of vanwege de directeur op 's Rijks kosten bepaalde maatregelen tot wering en bestrijding van schadelijke organismen doen nemen."
In de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Het is verboden planten, plantaardige produkten of andere materialen in het verkeer te brengen of in te voeren uit derde landen, tenzij is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 4 tot en met 13 en 16.
(…)
Artikel 4
1. Planten, plantaardige produkten of andere materialen, die in het verkeer worden gebracht moeten:
a. vrij zijn van schadelijke organismen, genoemd in bijlage I, deel A, bij richtlijn 77/93/EEG;
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In verband met het aantreffen van Thrips palmi Karny (hierna: trips) op het bedrijf van appellanten aan de E-weg 6 te C heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) bij besluit van 15 augustus 1995 het bedrijf maatregelen aangezegd op grond van het Besluit bestrijding schadelijke organismen.
- Bij besluit van 18 september 1995 is besloten om het bedrijf niet vrij te geven, aangezien op 15 september 1995 nog trips is aangetroffen.
- Tegen de besluiten van 15 augustus 1995 en 18 september 1995 heeft appellant bezwaar gemaakt bij de Minister. Bij besluit van 20 maart 1996 heeft de Minister de bezwaren ongegrond verklaard. Het hiertegen gerichte beroep heeft het College bij uitspraak van 13 november 1997 (no. 96/0394/060/220) ongegrond verklaard.
- Bij brief van 18 november 1997 hebben appellanten de Minister verzocht om toekenning van een vergoeding op grond van artikel 4 dan wel artikel 5 Pzw.
- Bij besluit van 9 december 1998 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
- Hiertegen hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit luidt - samengevat - als volgt.
De schade die appellanten beweren te hebben geleden, behoort tot het normale bedrijfsrisico. Zij hebben er zelf voor gekozen gewassen waarop de trips gedijt, te telen en daarmee de kans op een besmetting met het organisme geaccepteerd. Bij de maatstaf normaal bedrijfsrisico gaat het niet zozeer om verwijtbaarheid, om schuld, doch om risico.
Ook als juist zou zijn dat appellanten de besmette planten hebben gekweekt uit eigen stek, blijft het zo dat zij in een eerder stadium plantmateriaal hebben betrokken van telers die plantmateriaal importeren. Het moet ervoor worden gehouden dat de besmetting langs deze weg op hun bedrijf is terechtgekomen. De stelling dat de oorzaak van de maatregelen - direct en indirect - geheel buiten de invloedssfeer van appellanten ligt, is onjuist. Overigens neemt deze stelling niet weg dat sprake is van een normaal bedrijfsrisico.
Reeds op grond van artikel 4 van de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten mochten appellanten vanwege de aanwezigheid van trips de op hun bedrijf aanwezige planten, plantaardige producten en andere materialen niet in het verkeer brengen. Ook al zouden de bestrijdingsmaatregelen niet zijn genomen, dan nog zouden appellanten als gevolg van het feit dat zij hun producten niet meer konden verkopen schade hebben geleden.
Dat de trips zich via veilingkarren zou hebben verspreid over andere gewassen en vervolgens over heel Nederland is, zoal niet volstrekt uitgesloten, dan toch zeer onwaarschijnlijk.
Toepassing van artikel 5 Pzw is niet meer aan de orde, aangezien de nodige maatregelen reeds krachtens artikel 3 zijn opgelegd en door appellanten zijn uitgevoerd.
De juistheid van de overgelegde schadeberekening wordt niet erkend. Appellanten hebben niet duidelijk gemaakt wie van hen welk deel van de beweerdelijk geleden schade heeft geleden.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De Plantenziektenkundige Dienst (PD) heeft de wettelijke taak invoer van en besmetting door organismen als de trips zoveel als mogelijk te voorkomen. De PD heeft deze taken tenminste tot 1997 ernstig verwaarloosd door slechts op de kwekerijen (dus achteraf) te controleren en zonodig te bestrijden, in plaats van het strikt controleren van de veilingen als besmettingshaard, voordat vervoer naar de kwekerijen plaatsvindt (dus vooraf). Gevolg daarvan is dat de trips zich al geruime tijd geleden via import van snijbloemen uit Thailand in Nederland heeft kunnen vestigen, althans dat op deze wijze besmetting heeft kunnen plaatsvinden.
Appellanten valt op geen enkele wijze iets te verwijten. Zij kweken uit eigen stek en krijgen materiaal aangevoerd vanaf de veiling. De in 1995 geconstateerde besmetting had betrekking op die eigen kweek; besmetting moet dan ook onvermijdelijk van buiten het bedrijf zijn gekomen en wel ofwel van de veiling, ofwel van derden omdat de trips al in Nederland gevestigd is. De oorzaak van de schade valt nog evidenter buiten de invloedssfeer van appellanten dan wanneer louter toeval een rol speelde. Het gaat immers niet om toeval; dat toeval wordt mogelijk gemaakt door de nalatigheden van de PD.
Appellanten hebben niet het risico van besmetting met de trips voor lief genomen door voor ficusteelt te kiezen. Ficus is namelijk een slechte waardplant. De schade van appellanten kan dan ook niet onder het normale bedrijfsrisico worden gebracht.
Appellanten verzoeken het College primair om, zelf beslissende, aan appellanten alsnog de verzochte schadevergoeding toe te kennen, met kostenveroordeling van verweerder, en subsidiair om verweerder te bevelen mee te werken aan een gezamenlijk deskundigenonderzoek op basis van kosten ongelijk.
5. De beoordeling van het geschil
Blijkens het beroepschrift is de beweerdelijke schade primair geleden door appellante. Appellant is directeur van appellante en volgens appellanten uit dien hoofde rechtstreeks belanghebbende bij het bestreden besluit.
Het College deelt deze opvatting niet. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Het belang van een directeur van een besloten vennootschap is afgeleid van het belang van die vennootschap zelve. Slechts de vennootschap, in dit geval dus appellante, is belanghebbende; appellant is dat niet, zodat hij in zijn beroep niet-ontvankelijk zal worden verklaard. In het navolgende zal derhalve enkel over appellante worden gesproken.
Het College stelt, overeenkomstig het gestelde in zijn uitspraken van 12 december 1995 (94/1736/060/220 e.a.) en 24 april 2001 (AWB 99/908, te raadplegen op www.rechtspraak.nl), voorop dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4 Pzw blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen. Met name heeft het College in die geschiedenis onvoldoende aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met genoemd artikel 4 ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren.
Van zodanige, aan een succesvol beroep op artikel 4 van de Pzw in de weg staande, omstandigheden is in casu sprake. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
In 1992 heeft zich in Nederland bij een aantal telers een besmetting van ficus met de trips gemanifesteerd. Dat betekent dat een kweker van ficus in 1995 wist of kon weten dat een ficus met de trips besmet kan worden. Een daadwerkelijke besmetting met de trips behoort daarom tot het normale bedrijfsrisico van een ficuskweker.
Het beroep van appellante berust in hoofdzaak op de stelling dat de besmetting met de trips het gevolg was van overbrenging via de veiling en deswege zoal niet door louter toeval, dan toch door het handelen of nalaten van de PD is veroorzaakt.
Appellante voert daartoe aan dat in het bijzonder in de jaren na 1997 veel grotere vondsten van de trips op veilingen zijn gedaan en dat een daarop volgend stringenter beleid van de PD er toe heeft geleid dat inmiddels geen besmettingen van ficus bij de kwekers meer worden aangetroffen. Zij leidt daaruit af dat de besmetting in 1995 heeft plaatsgevonden als gevolg van het feit dat toen onvoldoende door de PD op de veilingen werd gecontroleerd c.q. ingegrepen.
Verweerder heeft een en ander bestreden.
Het College overweegt hieromtrent dat artikel 4 Pzw de grondslag biedt voor een tegemoetkoming in de schade die is ontstaan als gevolg van een rechtmatige overheidsdaad, bestaande in de noodzakelijke maatregelen ter voorkoming van het optreden en van de verspreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan. De aan het standpunt van appellante ten grondslag gelegde stellingen met betrekking tot nalatigheid van de PD die heeft geleid tot het ontstaan van de besmetting betreffen daarentegen een beweerdelijke onrechtmatige overheidsdaad. Artikel 4 Pzw biedt voor een daarop gebaseerde schadevergoeding geen grondslag; de bestuursrechter komt aan een beoordeling daarvan dan ook niet toe. Een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad kan uitsluitend bij de burgerlijke rechter worden ingesteld.
Appellante heeft in beroep geen grieven aangevoerd tegen de overwegingen in het bestreden besluit omtrent artikel 5 Pzw. Het College acht de betreffende overwegingen juist, zodat dit artikel in deze zaak niet tot enige schadeloosstelling kan leiden.
Op grond van het vorenstaande moet het beroep ongegrond worden verklaard. Het primair door appellante verzochte kan derhalve evenmin worden toegewezen. Voor toewijzing van het subsidiair verzochte biedt de Awb geen ruimte; voorts geldt dat de weigering van verweerder om mee te werken aan een onderzoek onder de door appellante gestelde voorwaarden geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb is, omdat het niet op rechtsgevolg is gericht. Die weigering kan dan ook niet door de bestuursrechter worden getoetst.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellante ongegrond;
- verklaart het beroep van appellant niet-ontvankelijk.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr J.A. Hagen en mr H.A.A.G. Vermeulen in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2001.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.S. Hoppener